II OSK 964/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie NSA Zdzisław Kostka del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. N. i Z. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 504/14 w sprawie ze skargi A. N. i Z. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 504/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. N. i Z. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 71a ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a., nakazał A. N. i Z. N. - współwłaścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] 40 w W. - przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, tj. funkcji mieszkalnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] 40 w W., użytkowanego na cele wychowania przedszkolnego, bez wymaganego prawem zgłoszenia właściwemu organowi. Organ wskazał, że w dniu 26 lutego 2013 r. do PINB dla [...] wpłynęło pismo I. P. i W. P. z prośbą o sprawdzenie zgodności z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] 40 w W., informujące jednocześnie o dokonanej zmianie użytkowania "na przedszkole, żłobek, sezonowo sklepy, kawiarnie i inne od 2008 r." W piśmie podnoszono, że taka działalność jest uciążliwa dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. W dniu 13 marca 2013 r. inspektorzy PINB przeprowadzili oględziny, podczas których stwierdzono, że na terenie nieruchomości przy ul. [...] 40 w W., usytuowany jest wolnostojący podpiwniczony, dwukondygnacyjny budynek mieszkalny. Na parterze prowadzona jest działalność określona jako "Niepubliczny Punkt Przedszkolny", a piętro budynku użytkowane jest na cele indywidualnych konsultacji z rodzicami i dziećmi uczęszczającymi do punktu przedszkolnego. Według oświadczenia E. N. - pełnomocnika właścicieli obiektu, w punkcie przebywa do 25 dzieci i został on utworzony w 2011 r. E. N., prowadząca punkt przedszkolny w tym budynku, przedłożyła decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] o warunkach zabudowy na zmianę sposobu użytkowania części parteru (pow. 111 m2) budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] 40 w W. na przedszkole niepubliczne, opinię Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2010 r. dotyczącą zabezpieczenia pomieszczeń punktu przedszkolnego w zakresie ochrony p.poż. (parter budynku), opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] lutego 2011 r. opiniującą pozytywnie pod względem sanitarno-higienicznym Niepubliczny Punkt Przedszkolny dla 25 dzieci w wieku 3 - 5 lat. Z przedłożonej inwentaryzacji pomieszczeń parteru (części graficznej) "zmiana sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego na cele przedszkola niepublicznego" opatrzonej pieczęciami rzeczoznawców d/s BHP i d/s Sanitarno-higienicznych z dnia 11 lipca 2012 r. wynikało, że powierzchnia netto parteru wynosi 152,27 m2 i są to: 3 sale edukacyjne dla dzieci w ilości 30 (łącznie), pokój biurowy, 3 szatnie, 3 pomieszczenia WC, zaplecze gastronomiczne: kuchnia, zmywalnia, obieralnia warzyw oraz komunikacja. Organ podniósł, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane "przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń". W ocenie organu podjęcie w budynku mieszkalnym działalności opiekuńczo-wychowawczej zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne oraz pracy w zakresie jakim odrębne przepisy tego wymagają dla tego typu obiektów. Jest to zmiana warunków, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, w tym: bezpieczeństwa pożarowego, gdyż zgodnie z § 209 ust. 2 rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynki mieszkalne zaliczane są do kategorii ZL IV, zaś według przepisów § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania – do kategorii ZL II. Natomiast pomieszczenia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przed dopuszczeniem do użytkowania nie podlegają uzgodnieniom inspektora sanitarnego ani komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej. Ponadto uruchomienie przedszkola w budynku mieszkalnym wymusza potrzebę dostosowania obiektu dla potrzeb tej działalności (odpowiednie zaplecze socjalne, sanitarne, gastronomiczne i in.), w tym dostosowanie istniejących instalacji i urządzeń, dostaw mediów, a także związanych z odprowadzeniem zwiększonej ilości ścieków i odpadów stałych, oraz może powodować inne niż dotychczas obciążenia konstrukcji budynku, co wymaga oceny w tym zakresie. Użytkowanie obiektu z przeznaczeniem na cele wychowania przedszkolnego może także naruszać prawnie chronione interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W związku z tym, w zależności od zakresu i sposobu dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku, konieczne są pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, które zostaną poddane ocenie właściwego organu. Składający skargę sąsiedzi podnosili uciążliwości wynikające z prowadzonej działalności (m.in. parkowanie samochodów w pasie drogi ul. Wspomnień, z blokowaniem bram, furtek). Odnosząc się do wydanej w dniu [...] września 2012 r. na wniosek A. N. decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku (111 m2) na przedszkole niepubliczne, organ wskazał, że określa ona szereg warunków i wymagań, których spełnienie musi być wykazane na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Jednym z tych wymogów było uzgodnienie planowanej inwestycji z Burmistrzem Dzielnicy [...] i Zarządem Dróg Miejskich w zakresie komunikacji, miejsca parkingowe dla tej inwestycji nie mogą być zlokalizowane w pasie drogowym ulicy Wspomnień i w pasie drogowym ulicy [...]. Organ zaznaczył, że w czasie oględzin w dniu 13 marca 2013 r. stwierdzono, że nie tylko parter budynku przeznaczony jest na cele wychowania przedszkolnego, ale również piętro pełni funkcje związane z tą działalnością. Podczas czynności kontrolnych w dniu 13 listopada 2013 r. pomieszczenia na piętrze nie były one dostępne dla kontrolującego. Nazwa określana w dokumentach jako "niepubliczny punkt przedszkolny" lub "punkt przedszkolny" czy "przedszkole niepubliczne", zdaniem organu nie ma znaczenia w prowadzonym postępowaniu. Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2463/12, iż "posiadanie pozytywnych opinii właściwych instytucji nie świadczy o braku konieczności zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Takie bowiem opinie mogą ewentualnie stanowić jeden z elementów zgłoszenia (art. 71 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane), przy czym nie ma znaczenia, czy prowadzoną działalność będzie się określać jako "przedszkole" czy "punkt przedszkolny". Podjęcie działalności w zakresie wychowania przedszkolnego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym winno być poprzedzone co najmniej stosownym zgłoszeniem zamiaru dokonania zmiany sposobu użytkowania oraz procedurą określoną w art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Natomiast w przypadku konieczności wykonania robót adaptacyjnych zastosowanie ma art. 71 ust. 6, zgodnie z którym "Jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych: 1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4". Niedopełnienie obowiązku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części właściwemu organowi, skutkuje wdrożeniem procedury naprawczej w trybie art. 71a ustawy - Prawo budowlane Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. PINB dla [...] wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku oraz nałożył na właścicieli obiektu obowiązek przedłożenia w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia postanowienia określonych dokumentów dotyczących samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku. Kontrola przeprowadzona w dniu 21 czerwca 2013 r. wykazała, że nie wstrzymano użytkowania budynku na cele wychowania przedszkolnego. Nadto, pomimo upływu z dniem 28 sierpnia 2013 r. terminu do złożenia dokumentów określonych w postanowieniu z dnia [...] maja 2013 r., obowiązek nie został wykonany. Fakt dalszego prowadzenia działalności w zakresie wychowania przedszkolnego potwierdzono w dniu 13 listopada 2013 r. Wobec niewykonania zobowiązania nałożonego na właściciela w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, organ zobligowany był do wydania decyzji, o której mowa w art. 71a ust. 4 tej ustawy, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. PINB wskazał również na stanowisko Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ,zawarte w piśmie z dnia 17 lipca 2013 r. skierowanym do Ministra Edukacji Narodowej, iż przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania nie można uznać za lex specialis do przepisów ustawy - Prawo budowlane, co z kolei oznacza, że w przypadku zamiaru prowadzenia w obiekcie budowlanym lub jego części punktu przedszkolnego lub zespołu wychowania przedszkolnego należy spełnić obowiązki określone w przepisach ww. rozporządzenia MEN oraz wynikające z ustawy - Prawo budowlane w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W odwołaniu od powyższej decyzji A. N. i Z. N. zarzucili: - naruszenie art. 6, 7, 8 k.p.a. polegające na braku ustalenia prawdy obiektywnej oraz niewyjaśnieniu wszelkich okoliczności sprawy, pominięcie stanowiska Ministra Edukacji Narodowej oraz interpretacji Ministra Infrastruktury w sprawie oceny obiektów budowlanych przeznaczonych na prowadzenie innych form wychowania przedszkolnego - złożonej do akt; - naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji przez osobę nieuprawnioną; - naruszenie art. 10 § 1 i art. 9 k.p.a. polegające na pozbawieniu E. N., właścicielki punktu przedszkolnego czynnego udziału w postępowaniu; - naruszenie przepisów dotyczących stron postępowania, bowiem decyzja winna być skierowana do E. N.; - naruszenie art. 6, 7 oraz 107 § 1 k.p.a. przez odstąpienie od wyjaśnienia i uzasadnienia decyzji; - błędną wykładnię przepisów ustawy - Prawo budowlane, a w szczególności art. 71 i 71a przez przyjęcie, że dla punktu przedszkolnego zachodzi konieczność zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, nieuwzględnienie interpretacji przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 161, poz.1080) i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 czerwca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 143, poz. 839), z których wynika, iż wyłącznym warunkiem tworzenia innych form wychowania przedszkolnego jest uzyskanie wpisu do ewidencji prowadzonej przez gminę właściwą ze względu na miejsce prowadzenia tych form, uzyskanie pozytywnej opinii Państwowej Straży Pożarnej oraz pozytywnej opinii sanitarnej; - nieuwzględnienie interpretacji przepisów powołanych wyżej rozporządzeń, gdyż nie zachodzi konieczność zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zmiany sposobu użytkowania w przypadku prowadzenia punktu przedszkolnego; - nierozróżnienie pojęcia "punktu przedszkolnego" i "przedszkola", co wywarło istotny wpływ na wynik sprawy; - nieuwzględnienie, że według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren, na którym znajduje się punkt przedszkolny przewidziany jest pod działalność usługową; - nieuwzględnienie, że przed budynkiem znajduje się parking przeznaczony dla rodziców dzieci. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że organy nadzoru budowlanego działają na podstawie powołanej ustawy, a nie w oparciu o przytoczone w odwołaniu rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania. Zgodność działalności prowadzonej w budynku przy ul. [...] 40 w W. z w/w rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej nie oznacza jednocześnie, iż sposób użytkowania tego budynku czyni zadość przepisom ustawy - Prawo budowlane. Bez znaczenia pozostaje czy w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] 40 w W. prowadzona jest działalność pod nazwą "przedszkole" czy "punkt przedszkolny", gdyż przesłanką do wszczęcia przez organ powiatowy postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu jest w myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego podjęcie w budynku mieszkalnym działalności polegającej na prowadzeniu przedszkola stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. A. N. i Z. N. nie dokonali takiego zgłoszenia, tym samym dokonali samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele wychowania przedszkolnego. Odnosząc się do zarzutów, jakoby powierzchnia przeznaczona w tym obiekcie na działalność usługową nie przekraczała 30 % tego budynku, organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 3 ust. 2a ustawy - Prawo budowlane i stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że powierzchnia budynku użytkowana na inne cele niż mieszkalne stanowi ponad 30 % tego obiektu, gdyż z umowy najmu budynku zawartej dnia 25 marca 2009 r. wynika, iż powierzchnia lokalu użytkowego w tym obiekcie wynosi 300 m2. Odnośnie zarzutu błędnego określenia adresata obowiązków organ wyjaśnił, że niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Stroną postępowania i adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 tej ustawy, czyli właściciel lub zarządca budynku, gdyż te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 ustawy). Dlatego organ I instancji słusznie wskazał współwłaścicieli budynku - A. N. i Z. N. jako adresatów rozstrzygnięć. Organ odwoławczy wyjaśnił, że razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia zastosowanie ma art. 71a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ, w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części i nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2, tj. opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby również danymi technologicznymi; oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. Wobec upływu wyznaczonego terminu na przedłożenie dokumentów wymienionych w art. 71 ust. 2 organ I instancji był zobowiązany do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - art. 71 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego stanowisko organu I instancji zostało obszernie wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji , czyniąc zadość art. 107 § 1 k.p.a. Za niezasadny uznano zarzut skarżących dotyczący wydania decyzji przez osobę nieuprawnioną, gdyż rozstrzygnięcie opatrzone zostało podpisem z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. N. i Z. N. i wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania. Skarżący ponowili zarzuty podniesione we w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a nadto zarzucili: - nieuwzględnienie stanowiska Ministerstwa Infrastruktury w sprawie oceny obiektów budowlanych przeznaczonych na prowadzenie innych form wychowania przedszkolnego; - przyjęcie, iż jedynym aktem, na podstawie którego organ administracyjny rozstrzygający sprawę zobowiązany jest orzekać jest ustawy - Prawo budowlane, a nie obowiązują go przepisy szczególne m.in. ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej; - nieuwzględnienie, że działalność punktu przedszkolnego usytuowana jest na parterze budynku, którego łączna powierzchnia przeznaczona na działalność usługową nie przekracza 30%, co wynika z decyzji nr [...] o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżących bez potrzeby zgłaszania właściwemu organowi administracji budowlanej mogli przeznaczyć część budynku mieszkalnego, do którego mieli prawo na zasadzie wspólnoty majątkowej małżeńskiej na działalność opiekuńczo-wychowawczą (punkt przedszkolny), zaś na podstawie odrębnych przepisów mieli jedynie obowiązek uzyskać akceptację innych organów w kwestii spełnienia wymogów sanitarno-epidemiologicznych i opiekuńczo-wychowawczych, co spełnili. W związku ze zmianami, które zostały wprowadzone 5 sierpnia 2010 r. ustawą o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 149, poz. 991), wydane zostało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 161. poz. 1080), które w 2011 r. zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 czerwca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 143, poz. 839). Powyższe akty wykonawcze pozwoliły na tworzenie - obok istniejących w systemie przedszkoli - punktów przedszkolnych i zespołów wychowania przedszkolnego. Warunkiem tworzenia innych form wychowania przedszkolnego zgodnie z ww. rozporządzeniem jest uzyskanie wpisu do ewidencji prowadzonej przez gminę właściwą ze względu na miejsce prowadzenia tych form. Złagodzenie obowiązujących przepisów dotyczyło obszaru ochrony przeciwpożarowej oraz sanitarno-epidemiologicznej. Inne formy wychowania przedszkolnego nie muszą spełniać wymagań dotyczących budynków użyteczności publicznej. Powołano się na wyrok o sygn. akt II OSK 785/10, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że działalność przedszkolna nie zmienia wymagań higieniczno-sanitarnych ani bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Tym samym nie zachodzi konieczność dokonywania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zmiany sposobu użytkowania. Właścicielka punktu przedszkolnego mając na uwadze rozwój działalności chciała przekształcić punkt przedszkolny na przedszkole, dla którego wymagana jest zmiana użytkowania. W tym celu w dniu [...] września 2012 r. uzyskała warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania parteru budynku na przedszkole niepubliczne. Wykonała projekt zmiany sposobu użytkowania i uzgodniła go z rzeczoznawcą bhp, p.poż. i sanepid. Dokonała zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania w dniu [...] stycznia 2014 r., jednak organ architektoniczno-budowlany w dniu [...] kwietnia 2013 r. wniósł sprzeciw do zamiaru zmiany sposobu użytkowania z powodu przedmiotowego postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Sąd podkreślił, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), dalej ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 71a ust. 1 tej ustawy w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Sąd zaznaczył, że w toku postępowania administracyjnego nie było kwestionowane, że na parterze budynku przy ul. [...] 40 w W. prowadzona jest działalność określona jako "Niepubliczny Punkt Przedszkolny". Według oświadczenia E. N. – prowadzącej punkt przedszkolny, przebywa tam do 25 dzieci i został on utworzony w 2011 r. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane "przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń". Użycie przez ustawodawcę określenia "w szczególności" oznacza, że wymienione w tym przepisie zmieniające określone warunki rodzaje działalności zostały wymienione przykładowo. Podjęcie w budynku mieszkalnym działalności opiekuńczo-wychowawczej zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne oraz pracy, w zakresie jakim odrębne przepisy tego wymagają. Jest to zmiana warunków, w tym: bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa pracy, osoby zajmujące się opieką nad dziećmi i personel pomocniczy, wykonują pracę w tych pomieszczeniach, higieniczno-sanitarnych, gdyż urządzenie punktu przedszkolnego wymaga spełnienia chociażby wymagań określonych w § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. Natomiast pomieszczenia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przed dopuszczeniem do użytkowania nie podlegają uzgodnieniom inspektora sanitarnego ani komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej. Ponadto uruchomienie przedszkola w budynku mieszkalnym wymusza potrzebę dostosowania obiektu dla potrzeb tej działalności (odpowiednie zaplecze socjalne, sanitarne, gastronomiczne, i in.), w tym dostosowanie istniejących instalacji i urządzeń, dostaw mediów, a także związanych z odprowadzeniem zwiększonej ilości ścieków i odpadów stałych, oraz może powodować inne niż dotychczas obciążenia konstrukcji budynku, co wymaga oceny w tym zakresie. Użytkowanie obiektu z przeznaczeniem na cele wychowania przedszkolnego może także naruszać prawnie chronione interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W związku z tym, w zależności od zakresu dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku, konieczne są pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, które zostaną poddane ocenie właściwego organu. Sąd stwierdził, że wydana w dniu [...] września 2012 r. na wniosek A. N. decyzja Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] ustalająca warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku (111 m2) na przedszkole niepubliczne, nie legalizuje samowolnie zmienionego sposobu użytkowania budynku. Sąd podzielił stanowisko organu, iż nie ma prawnego znaczenia kwestia, czy w przedmiotowym budynku prowadzony jest "niepubliczny punkt przedszkolny", "punkt przedszkolny", czy "przedszkole niepubliczne". Posiadanie pozytywnych opinii właściwych instytucji nie świadczy o braku konieczności zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Takie bowiem opinie mogą ewentualnie stanowić jeden z elementów zgłoszenia (art. 71 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane). Przy czym nie ma znaczenia czy prowadzoną działalność będzie się określać jako "przedszkole" czy "punkt przedszkolny". W świetle dokonanych ustaleń faktycznych podjęcie działalności w zakresie wychowania przedszkolnego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym winno być poprzedzone co najmniej stosownym zgłoszeniem zamiaru dokonania zmiany sposobu użytkowania oraz procedurą określoną w art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Niedopełnienie obowiązku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części właściwemu organowi skutkuje wdrożeniem procedury naprawczej w trybie art. 71 a tej ustawy. Dlatego po dokonaniu w dniu 13 marca 2013 r. oględzin przeprowadzonych PINB dla [...] zasadnie postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. wstrzymał zmienione użytkowanie przedmiotowego budynku oraz nałożył na właścicieli obiektu obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Kontrola przeprowadzona w dniu 21 czerwca 2013 r. wykazała, iż obiekt był użytkowany jak dotychczas, a nadto pomimo upływu z dniem 28 sierpnia 2013 r. terminu do złożenia dokumentów określonych w powyższym postanowieniu, obowiązek nie został wykonany. Fakt dalszego prowadzenia działalności w zakresie wychowania przedszkolnego potwierdzono w dniu 13 listopada 2013 r. Wobec niewykonania zobowiązania nałożonego na właścicieli organ zobligowany był do wydania decyzji, o której mowa w art. 71 a ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sąd podkreślił, że zgodność działalności prowadzonej w budynku przy ul. [...] 40 w W. ze wskazanymi w skardze rozporządzeniami Ministra Edukacji Narodowej nie oznacza, iż dokonanie zmiany sposobu użytkowania czyni zadość przepisom ustawy - Prawo budowlane. Podjęcie w budynku mieszkalnym działalności polegającej na prowadzeniu punktu przedszkolnego czy przedszkola, stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 71 ust. 2 tej ustawy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała w niniejszej sprawie zgłoszenia Prezydentowi [...]. A. N. i Z. N. nie dokonali zgłoszenia, a tym samym dopuścili się samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele wychowania przedszkolnego. Odnosząc się do zarzutów, jakoby powierzchnia przeznaczona w obiekcie na działalność usługową nie przekraczała 30 % budynku, Sąd przytoczył brzmienie art. 3 ust. 2a ustawy - Prawo budowlane i wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż powierzchnia budynku przy ul. [...] 40 użytkowana na inne cele niż mieszkalne stanowi ponad 30 % tego obiektu. Z umowy najmu w/w budynku zawartej dnia 25 marca 2009 r. wynika bowiem, iż powierzchnia lokalu użytkowego w tym obiekcie wynosi 300 m2. Odnosząc się do zarzutu, iż adresatem obowiązków związanych z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu powinna być właścicielka punktu przedszkolnego E. N., Sąd wskazał, że niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel obiektu. Dlatego stroną postępowania i adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71 a ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane, jest właściciel lub zarządca obiektu. Słusznie zatem organ wskazał współwłaścicieli budynku - A. N. i Z. N. jako adresatów rozstrzygnięć. W ocenie Sądu stanowisko organów obu instancji zostało obszernie wyjaśnione, czyniąc zadość art. 107 § 1 k.p.a. Sąd uznał za bezzasadny zarzut wydania decyzji organu I instancji przez osobę nieuprawnioną. Rozstrzygnięcie to było opatrzone podpisem z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Bez znaczenia dla sprawy było to, czy działalność związana ze sprawowaniem opieki nad dziećmi prowadzona jest tylko na parterze budynku, czy również na drugiej kondygnacji budynku. W ocenie Sądu rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego obu instancji odpowiadają przepisom prawa. Sąd nie zgodził się z zarzutami skargi, że organ nie wyjaśnił stronie przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy i nie odniósł się do faktów istotnych dla sprawy. Wydając zaskarżoną decyzję organ oparł się na dowodach takich jak: protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 13 marca 2013 r. i w dniu 13 listopada 2013 r., materiał zdjęciowy dołączony do protokołów kontroli, pismo i twierdzenia stron postępowania. Sąd uznał za niezasadny zarzut błędnej wykładni art. 71 ustawy - Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż w przedmiotowym budynku doszło do zmiany sposobu użytkowania, gdyż organ dokonał prawidłowych ustaleń w tym zakresie, wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. Odnosząc się do powołanego w uzasadnieniu skargi wyroku NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 785/10 Sąd wskazał, że został wydany w konkretnej, innej sprawie i nie jest wiążący dla Sądu w niniejszej sprawie. W skardze kasacyjnej A. N. i Z. N. , reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżyli powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: I. na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie; 2) art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż zaistniały przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji; 3) nieuwzględnienie i dokonanie błędnej interpretacji przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 161, poz. 1080) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 czerwca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 143, poz. 839), z których wynika, iż wyłącznym warunkiem tworzenia innych form wychowania przedszkolnego jest uzyskanie wpisu do ewidencji prowadzonej przez gminę właściwą ze względu na miejsce prowadzenia tych form, uzyskanie pozytywnej opinii Państwowej Straży Pożarnej oraz pozytywnej opinii sanitarnej; 4) nieuwzględnienie i dokonanie błędnej interpretacji przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 161, poz. 1080) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 czerwca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 143, poz. 839), polegające na pominięciu, iż nie zachodzi konieczność dokonywania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zmiany sposobu użytkowania w przypadku prowadzenia punktu przedszkolnego; 5) art. 3 pkt 2a w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zakres procentowego wykorzystania powierzchni danego obiektu nie wpływa na obowiązek dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania (111 m2 parteru przy ogólnej powierzchni budynku ponad 400 m2); II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. wobec uznania zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem pomimo jej wydania przy istnieniu istotnych braków w materiale dowodowym polegającym m.in. na nie ustaleniu jaka jest powierzchnia netto budynku przy ul. [...] 40, nie ustaleniu na czym polega negatywne oddziaływanie działalności punktu przedszkolnego dla otoczenia, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, tj. warunków o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, pominięciu, iż warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego przewidywały działalność usługową-edukacyjną na tym terenie; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegającym na pominięciu, iż decyzja organów administracyjnych została wydana z naruszeniem art. 9, 10, 28, 107 § 1 k.p.a., tj. decyzja winna być również wydana wobec właścicielki punktu przedszkolnego, której nie potraktowano jako strony postępowania, czym została pozbawiona obrony swoich spraw; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez naruszenie art. 6, 7 oraz art. 8 k.p.a., które to naruszenie polegało na pominięciu złożonego do akt sprawy stanowiska Ministerstwa Infrastruktury w sprawie oceny obiektów budowlanych przeznaczonych na prowadzenie innych form wychowania przedszkolnego, Interpretacji Ministra Edukacji w kwestii punktów przedszkolnych oraz stanowiska Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, czym sąd administracyjny naruszył zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa. Odwołując się do powyższych zarzutów, skarżący na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 oraz art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonych decyzji, tj. decyzji PINB dla [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji [...]WINB, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Z ostrożności procesowej, w przypadku stwierdzenia, że właścicielka punktu przedszkolnego winna być stroną postępowania wniesiono o ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w postępowaniu administracyjnym, jak i zaskarżonym wyroku WSA nie zostało dostatecznie wyjaśnione, dlaczego zdaniem organów administracyjnych i Sądu prowadzenie punktu przedszkolnego zmienia sposób użytkowania obiektu budowlanego. Przepis art. 71 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane powinien być stosowany w konkretnych sprawach w ten sposób, iż należy dokonać jego wykładni, kierując się celem, jaki przyświecał ustawodawcy (który wprowadził przepisy szczególne dotyczące działalności punktów przedszkolnych, które nie mogą być interpretowane w oderwaniu) stanowiącemu określoną normę prawną. Prowadzenie działalności opiekuńczej czy wychowawczej (tj. punktu przedszkolnego) nad niewielką grupką dzieci nie powoduje zaistnienia takich okoliczności, jakie są wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2. Sąd wydając zaskarżony wyrok zaniechał rozróżnienia i uszczegółowienia rodzaju i zakresu prowadzonej działalności edukacyjnej w postaci punktu przedszkolnego oraz zaniechał wnikliwego ustalenia jak prowadzona działalność wpływa na zmianę sposobu użytkowania budynku. Tym samym stwierdzono arbitralnie, że samo prowadzenie działalności gospodarczej wymaga każdorazowo zmiany sposobu użytkowania budynku. Sąd zaniechał również omówienia przyczyn, na podstawie których uznał, iż nastąpiła konieczność zmiany sposobu użytkowania, Zdaniem skarżących taka zmiana w ogóle nie nastąpiła, zaś orzeczenie administracyjne i sądowo-administracyjne jest ogólnikowe i odwołuje się do przepisów prawa, a nie do stanu faktycznego sprawy. Sąd nie dostrzegł również, iż pomieszczenia obiektu mogły być i były użytkowane na punkt przedszkolny bez dokonywania jakichkolwiek robót budowlanych oraz to, iż skarżący dostosowali obiekt budowlany do prowadzonej działalności gospodarczej, tj. stworzyli dodatkowe miejsca parkingowe, aby zniwelować ewentualne uciążliwości prowadzonej działalności gospodarczej, które mogliby odczuwać sąsiedzi. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie oraz literaturze przedmiotu, za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania, powodujące skutki wymienione w tym przepisie. Zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu lub jego części, może nastąpić poprzez zwiększenie wykonywanej dotychczas działalności wytwórczej łub usługowej w tym obiekcie, co może spowodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, a nawet kolidować z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Budynek przy ul. [...] 40 według warunków zabudowy znajdował się na terenie mieszkaniowo - usługowym, z możliwością prowadzenia usług edukacyjnych. Zatem nie było podstaw do przyjęcia wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane jak w zaskarżonym wyroku i zaskarżonej decyzji, gdyż skarżący bez potrzeby współdziałania właściwego organu administracji budowlanej mogli przeznaczyć część budynku mieszkalnego na działalność opiekuńczo-wychowawczą /punkt przedszkolny/, zaś na podstawie odrębnych przepisów właścicielka punktu przedszkolnego - E. N. miała jedynie obowiązek uzyskać akceptację innych właściwych organów w kwestii spełnienia wymogów sanitarno-epidemiologicznych i opiekuńczo-wychowawczych, które to warunki spełniła przedkładając stanowiska organów przy zgłoszeniu. Skarżący wyjaśnili, że od 2011 r. w budynku prowadzony był punkt przedszkolny, którego utworzenie poprzedzone zostało pozytywną opinią Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Państwowej Straży Pożarnej. Wolą ustawodawcy było uproszczenie procedur i wymogów tworzenia innych form wychowania przedszkolnego niż przedszkole, w celu zwiększenia liczby jednostek realizujących wychowanie edukacyjne. W związku ze zmianami, które zostały wprowadzone 5 sierpnia 2010 r. ustawą o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 149, poz. 991) wydane zostało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 161, poz.1080). W 2011 r. zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 czerwca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 143, poz. 839). Te akty wykonawcze pozwoliły na tworzenie, obok istniejących w systemie przedszkoli, punktów przedszkolnych i zespołów wychowania przedszkolnego. Powołane wyżej rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w § 2 wskazuje, iż warunkiem utworzenia punktu lub zespołu przedszkolnego jest: 1) uzyskanie przez organ prowadzący pozytywnych opinii właściwego państwowego inspektora sanitarnego, oraz Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej o zapewnieniu w lokalu w którym mają być prowadzone zajęcia, w ramach punktu lub zespołu bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu dzieci, uwzględniających warunki o których mowa w § 3 i 4. Rozporządzenie, jak i inne akty regulujące procedury zakładania punktów przedszkolnych, łagodziły istniejące przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej oraz sanitarno-epidemiologicznej, by lokal, w którym mają być prowadzone zajęcia z dziećmi, niespełniający wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych oraz przepisach o ochronie przeciwpożarowej dla kategorii zagrożenia ludzi ZL II lub wskazanych w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mógł funkcjonować jako punkt przedszkolny lub zespół wychowania przedszkolnego. Znowelizowane przepisy przewidziały, że w przypadku prowadzenia punktu przedszkolnego lub zespołu wychowania przedszkolnego w budynkach użyteczności publicznej (m.in. szkoły, świetlice środowiskowe, domy kulimy, budynki parafialne) lub mieszkaniach, znajdujących się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynków mieszkalnych, nie zachodzi konieczność dokonywania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zmiany sposobu użytkowania. Złagodzenie wymogów sanitarno-lokalowych wobec punktów i zespołów w porównaniu z przedszkolem i szkołą miało na celu sprawniejsze i łatwiejsze zakładanie innych form wychowania przedszkolnego przez zainteresowane podmioty. Warunkiem tworzenia innych form wychowania przedszkolnego (punktu przedszkolnego) zgodnie z ww. rozporządzeniem było uzyskanie wpisu do ewidencji prowadzonej przez gminę właściwą ze względu na miejsce prowadzenia tych form, pozytywnej opinii Państwowej inspekcji Sanitarnej oraz Państwowej Straży Pożarnej. Opierając się na jednoznacznej interpretacji w sprawie braku obowiązku zmiany sposobu użytkowania budynku w przypadku prowadzenia tzw. punktu przedszkolnego właściciele budynku i podmiot prowadzący punkt przedszkolny spełnili wszelkie wymagane prawem wymagania konieczne przy tworzeniu punktu przedszkolnego bez zmiany sposobu użytkowania budynku, jednak stanowisko Ministra Infrastruktury zostało pominięte przez organ i Sąd, co stoi w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania do organów Państwa (Stanowisko Ministerstwa Infrastruktury w sprawie oceny obiektów budowlanych przeznaczonych na prowadzenie innych form wychowania przedszkolnego, Interpretacja Ministra Edukacji oraz Stanowisko Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - złożone w aktach sprawy). W zaskarżonym wyroku niesłusznie stwierdzono, iż nie ma prawnego znaczenia czy w przedmiotowym budynku prowadzony jest "niepubliczny punkt przedszkolny", "punkt przedszkolny", czy "przedszkole niepubliczne". Procedurę zakładania przedszkola niepublicznego reguluje art. 82 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Regulacje natomiast dotyczące warunków technicznych i sanitarnych budynków, w których przedszkole będzie prowadzone, znajdują się w ustawie - Prawo budowlane i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Natomiast procedurę zakładania punktów przedszkolnych regulują rozporządzenia, które w znacznej mierze uprościły wymogi stawiane punktowi przedszkolnemu. Dotyczy to w szczególności ilości dzieci, które mogą być edukowane w punkcie przedszkolnym (max. do 25 dzieci), ilości godzin otwarcia punktu przedszkolnego, zapewnienia pomieszczeń przedszkolnych, nasłonecznienia, itp. Wskazano, że założenie punktu przedszkolnego w budynku przy ul. [...] 40 nie wymagało jakichkolwiek przeróbek konstrukcyjnych. W momencie, kiedy właścicielka punktu przedszkolnego chciała otworzyć przedszkole zachodziła konieczność zmiany sposobu użytkowania budynku, jak i konieczność jego przeróbek konstrukcyjnych, natomiast założenie punktu przedszkolnego odbyło się bez jakichkolwiek przeróbek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. ), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Po pierwsze, nie można podzielić zarzutu naruszenia dotyczącego błędnej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zauważyć należy, iż w istocie zarzut sformułowany w punkcie 1 skargi kasacyjnej dotyczy niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Niezależnie od sposobu sformułowania powyższego zarzutu Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane tak przez błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie miało znaczenia, czy zmiana sposobu użytkowania nastąpiła na przedszkole czy punkt przedszkolny. Stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Podkreślić należy, iż legalna definicja zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego opiera się na przykładowym wskazaniu sytuacji, które uznaje się za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym, zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części) jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które znajdowały zastosowanie do dotychczasowego sposobu użytkowania. W tym zakresie skład orzekający podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 530/14 (publik. CBOSA), że przyjęta przez ustawodawcę formuła "podjęcie działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego..." itp.) (w przeciwieństwie do formuły, np. "podjęcie działalności zwiększającej ryzyko pożarowe") wskazuje na zamierzone odwołanie się ustawodawcy do pewnych norm ("warunków"), które mogą mieć zastosowanie do nowo podjętej działalności. Celem reglamentacji Prawa budowlanego jest zapewnienie zgodności obiektów budowlanych z przepisami (art. 4 ustawy – Prawo budowlane). Zasadne jest zatem reglamentowanie nowego sposobu użytkowania obiektu ze względu na podjęcie działalności, do której mają zastosowanie inne (względem dotychczasowego sposobu użytkowania) normy wynikające z przepisów prawa – z reguły z zakresu bezpieczeństwa, czy techniczne. Przypomnieć też należy, iż jak wymaga tego art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane zmieniony sposób użytkowania budynku musi być zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu. Także przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) stanowi, że (...) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Powyższe przepisy wskazują, że instytucja prawna "zmiany sposobu użytkowania" ma aspekt odnoszący się do zachowania przez inwestora norm z zakresu bezpieczeństwa i norm technicznych, a także aspekt zgodności użytkowania z przepisami normującymi zagospodarowanie przestrzenne. To zaś przemawia za objęciem reglamentacją zmian w zakresie działalności w obiektach budowlanych odnoszących się do zmiany funkcji tych obiektów powodujących stosowanie względem nich odmiennych norm. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zmiana użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zarówno na przedszkole jak i punkt przedszkolny wymaga dokonania stosownego zgłoszenia, a jeśli zmiana ta wiąże się z robotami budowlanymi wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić w trybie zgłoszenia, unormowanym w art. 71 ustawy – Prawo budowlane, jedynie wówczas, gdy nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, które wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę. Jeżeli zaś zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę - art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Zaznaczyć należy, iż w niniejszej sprawie brak jest danych, czy wykonano roboty budowlane, aby zmienić sposób użytkowania budynku i dostosowania go do potrzeb dzieci. Skarżący nie posiadają żadnej dokumentacji dotyczącej zakończenia jego budowy. Jak stanowi § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 161, poz. 1080 ze zm.) wychowanie przedszkolne może być prowadzone w innych niż przedszkola i oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych formach, w tym w punktach przedszkolnych, zwanych dalej "punktami", w których zajęcia są prowadzone przez cały rok szkolny, z wyjątkiem przerw ustalonych przez organ prowadzący ( pkt 1). Jednocześnie przepisy § 3 i § 4 tego rozporządzenia ustanawiają wymogi, jakie muszą być spełnione, aby w danym lokalu mogła być prowadzona działalność w formie punktu przedszkolnego. Wymogi te dotyczą m.in. ilości wyjść na zewnątrz, powierzchni przypadającej na dziecko, wysokości pomieszczeń, pomieszczeń higieniczno-sanitarnych (podłogi i ściany), grzejników centralnego ogrzewania, oświetlenia, wentylacji grawitacyjnej i otwierania okien. W szczególności § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia wprowadza wymóg, aby lokal, w którym mają być prowadzone zajęcia w ramach punktu lub zespołu, znajdował się w budynku lub jego części spełniających wymagania określone w przepisach techniczno-budowlanych oraz przepisach o ochronie przeciwpożarowej dla kategorii zagrożenia ludzi ZL II lub wskazane w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, opracowanej w trybie określonym w tych przepisach. A zatem, przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. jednoznacznie wskazują, że lokal przeznaczony na powyższą działalność winien spełniać nie tylko wymagania określone w tym rozporządzeniu, ale i określone w przepisach techniczno-budowlanych oraz przepisach o ochronie przeciwpożarowej dla kategorii zagrożenia ludzi ZL II lub wskazane w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy, o jakiej wyżej mowa. Tym samym podjęcie w lokalu działalności w zakresie prowadzenie punktu przedszkolnego wymaga spełnienia dodatkowych warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Jak wynika z powyższych przepisów prowadzenie działalności punktu przedszkolnego wymaga spełnienia dodatkowych wymogów, w tym w zakresie bezpieczeństwa pożarowego czy warunków higieniczno-sanitarnych, których to warunków budynek mieszkalny jednorodzinny nie musiał spełniać. Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że pomieszczenia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przed dopuszczeniem do użytkowania nie podlegają uzgodnieniom inspektora sanitarnego ani komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej. Trafnie także organy administracji publicznej podkreśliły, że podjęcie w lokalu działalności w zakresie prowadzenia punktu przedszkolnego wymaga, aby lokal ten spełnił wymagania przewidziane dla kategorii zagrożenia ZL II (dotyczy budynków oraz części budynków przeznaczonych przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych) - § 209 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (aktualnie t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Takich wymogów nie musi spełniać budynek mieszkalny jednorodzinny. Z tych względów podjęcie w budynku mieszkalnym jednorodzinnym działalności w zakresie prowadzenia punktu przedszkolnego powinno być zgłoszone właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Z powyższych też względów błędne jest stanowisko skarżących, że wyłącznym warunkiem tworzenia innych form wychowania przedszkolnego jest uzyskanie wpisu do ewidencji prowadzonej przez gminę właściwą ze względu na miejsce prowadzenia tych form, uzyskanie pozytywnej opinii Państwowej Straży Pożarnej oraz pozytywnej opinii sanitarnej i nie zachodzi konieczność dokonywania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zmiany sposobu użytkowania. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zgodność działalności prowadzonej w budynku przy ul. [...] 40 w W. z przepisami powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 czerwca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 143, poz. 839) nie oznacza, iż dokonana zmiana sposobu użytkowania czyni zadość przepisom ustawy - Prawo budowlane. Organem uprawnionym do oceny, czy zmiana sposobu użytkowania spełnia wymogi przepisów ustawy – Prawo budowlane i aktów wykonawczych do tej ustawy oraz przepisów odrębnych w tym zakresie, jest właściwy organ architektoniczno budowlany. Podkreślić należy, iż w takim przypadku nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia, czy na prowadzenie punktu przedszkolnego wykorzystywana jest powierzchnia przekraczająca (czy też nie) 30 % budynku. Z tej przyczyny nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 pkt 2a w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, jak też zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak ustalenia jaka jest powierzchnia netto budynku przy ul. [...] 40 i na czym polega negatywne oddziaływanie działalności punktu przedszkolnego dla otoczenia. W tym stanie rzeczy chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, 7 oraz art. 8 k.p.a. przez pominięcie stanowiska Ministerstwa Infrastruktury oraz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej i Interpretacji Ministra Edukacji. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegającego na pominięciu, że decyzja organów administracji została wydana z naruszeniem art. 9, 10, 28, 107 § 1 k.p.a., gdyż powinna być również wydana wobec właścicielki punktu przedszkolnego, której nie potraktowano jako strony postępowania. Z uwagi na powyższy zarzut wyjaśnić należy, iż adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 tej ustawy, tj. właściciel lub zarządca budynku. Te podmioty bowiem są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane) i wobec tego do nich można kierować nakazy dotyczące przywrócenia legalnego sposobu użytkowania. Podkreślić należy, iż przepis art. 71a ust. 4 ustawy – Prawo budowlane został zamieszczony w Rozdziale 6 "Utrzymanie obiektów budowlanych" ustawy – Prawo budowlane. W art. 61 ustawy – Prawo budowlane ustawodawca nałożył na właściciela lub zarządcę obiektu m.in. obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy i te podmioty obowiązane są do usunięcia nieprawidłowości. Współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są A. N. i Z. N.. Stosunek zobowiązaniowy jaki łączy współwłaścicieli tej nieruchomości z E. N. (umowa najmu) nie pozwala uznać, że E. N. posiada przymiot strony (art. 28 k.p.a.) w niniejszym postępowaniu i winna być adresatem decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.