II OSK 969/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2866/24 w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 13 września 2024 r. nr ZN.WOD.4351.38.2024.3.JK w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 18 lutego 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2866/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę N. sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: "inwestor", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") z 13 września 2024 r. nr ZN.WOD.4351.38.2024.3.JK. Decyzją tą, GDDKiA utrzymał w mocy postanowienie z 13 maja 2024 r. nr O/WA.Z-3.4351.317.2024.ZU wydane z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w Warszawie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, którym w związku z wystąpieniem inwestora odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego z częścią socjalno-bytową, zbiornikiem na wody ppoż (deszczowe), ścianami oporowymi, terenami utwardzonymi i parkingami wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w ramach zadania inwestycyjnego pn. "Uruchomienie instalacji do czyszczenia zboża wraz z częścią do dystrybucji detalicznej", na części działki nr [...], położonej przy drodze krajowej nr [...], obręb S. (gmina R.). 2. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie złożył inwestor, zaskarżając go w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320; dalej: "u.d.p.") poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji nie odpowiada wymogom bezpieczeństwa na drodze krajowej nr [...], obręb S. (gmina R.), w sytuacji gdy zjazd na przedmiotową posesję (działka o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości S.) odpowiada wytycznym Ministra właściwego ds. transportu w przedmiocie projektowania zjazdów, wjazdów oraz wyjazdów na drogach zamiejskich i ulicach oraz możliwym jest bezpieczne włączenie ruchu generowanego przez inwestycję z działki nr [...] do drogi krajowej nr [...]; 2) naruszeniu przepisu prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez GDDKiA przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i przeprowadzenia wszystkich czynności dowodowych niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postaci ustalenia szerokości zjazdu do nieruchomości, aktualnego natężenia ruchu pojazdów, liczby kolizji mających miejsce w obrębie inwestycji oraz ustalenia na tej podstawie skali zagrożenia, a także natężenia i sposobu eksploatacji przystanku autobusowego, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, w sytuacji gdy na organie ciążył obowiązek zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz wyjaśnienia istotnych aspektów sprawy poprzez ponowne ustalenie szerokości zjazdu do nieruchomości, aktualnego natężenia ruchu pojazdów, występowania kolizyjności na drodze oraz skali zagrożenia, jak i rodzaju oraz natężenia eksploatacji przystanku autobusowego, a nadto te okoliczności, które już zostały ustalone przeczą tezie organu (a w dalszej konsekwencji także sądu), jakoby usytuowanie zjazdu oraz obsługiwanie przez niego ruchu kołowego wobec działki o numerze ewidencyjnym [...] będzie stanowić niebezpieczeństwo dla ruchu pojazdów. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. W sprawie sformułowano zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 35 ust. 3 u.d.p.), jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.). Istota sporu w niniejszej sprawie sprawdza się jednak w rzeczywistości do jednego zagadnienia prawnego, a mianowicie oceny legalności stanowiska organu, że planowana inwestycja nie odpowiada wymogom bezpieczeństwa ruchu drogowego. 3.5. Odnosząc się do tej kwestii należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zarządca drogi orzekając w sprawie przedmiotowego uzgodnienia działa w warunkach uznania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 27 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2624/23, CBOSA). Kontrola sądowa rozstrzygnięć wydanych w warunkach uznania administracyjnego ma na celu przede wszystkim zweryfikowanie, czy organ uzgadniający nie przekroczył granic dyskrecjonalnej władzy, jaką wykonuje dokonując uzgodnień. Oceny formułowane przez sąd administracyjny w ramach kontroli rozstrzygnięć uznaniowych nie mogą natomiast zastępować ocen organu wyspecjalizowanego w danej dziedzinie. W świetle bowiem zasady trójpodziału władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP), to ten wyspecjalizowany organ administracji, a nie sąd administracyjny, powołany jest do realizacji określonych zadań publicznych w ramach procedur dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższych okoliczności należy przyjąć, że istotne naruszenie prawa przez uzgadniający organ wyspecjalizowany może przejawiać się w oczywistym przekroczeniu przez organ uzgodnieniowy swoich kompetencji (działaniu ultra vires) lub w oczywistym przekroczeniu granic swobodnego uznania, czyli działaniu w sposób arbitralny, dowolny, nie mający rzeczowego oparcia w stanie prawnym lub zebranym materiale (por. np. wyroki NSA z: 18 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 485/24, 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 576/23, 26 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 1612/22, CBOSA). 3.6. Zarządca drogi powinien w postępowaniu uzgodnieniowym kierować się zakresem swoich zadań oraz swojej właściwości rzeczowej (por. wyroki NSA: z 17 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1254/22; z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2386/19; z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2329/20; z 10 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/19 - CBOSA). Zakres właściwości rzeczowej zarządcy drogi publicznej dokonującego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wyznacza przede wszystkim art. 35 ust. 3 u.d.p. W świetle tego przepisu, bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (wyroki NSA z: 6 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 303/20, 18 lipca 2024 r., sygn. akt IIOSK 1155/23, 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2985/20, 5 października 2021 r. sygn. akt II OSK 262/21, 15 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 412/20). 3.7. Mając na uwadze wskazane kryteria kontroli postanowień uzgodnieniowych należy uznać, że organy zebrały materiał dowodowy niezbędny do przeprowadzenia procesu ważenia interesu publicznego oraz interesu indywidualnego. W zaskarżonym postanowieniu organ wskazał na rzeczowe argumenty przemawiające za odmową uzgodnienia. W szczególności, w sprawie chodzi o inwestycję, która z natury rzeczy wiąże się z generowaniem istotnego ruchu drogowego, w szczególności pojazdów ciężarowych. Ponadto, Dyrektor wskazał na zwiększone natężenie ruchu na drodze krajowej nr [...], a przede wszystkim sposób zagospodarowania terenu w bezpośrednim sąsiedztwie drogi. Otóż po drugiej stronie drogi krajowej znajduje się stacja paliw z dwoma wjazdami oraz rozległy parking dla samochodów ciężarowych. Ponadto, w sąsiedztwie inwestycji zlokalizowany jest przystanek autobusowy. W świetle art. 16 § 1 k.p.a. (zasada trwałości decyzji administracyjnych), nie można również pominąć okoliczności, że ostateczną decyzją z 17 kwietnia 2023 r. Dyrektor odmówił udzielenia zgody na przebudowę zjazdu zlokalizowanego przy działce nr [...], wskazując również na kwestie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ponadto, inwestor w postępowaniu przed organem nie przedstawił dowodów, np. z ekspertyzy osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną w zakresie bezpiecznego projektowania i użytkowania dróg, która podważałaby w sposób przekonujący ustalenia Dyrektora, w tym co do natężenia ruchu na przedmiotowej drodze krajowej, a także potwierdzałaby rzekomy zasadniczy wpływ budowy drogi krajowej [...] na zmniejszenie się ruchu na spornym odcinku drogi krajowej nr [...]. Podsumowując, analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie może prowadzić do wniosku, że organ działał w sposób arbitralny, dowolny, nie mający uzasadnienia w zebranym materiale lub relewantnych normach kompetencyjnych. 3.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.