II OSK 972/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2234/24 w sprawie ze skarg S. N. i A.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 lipca 2024 r., nr 83/SPEC/2024 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej "WSA w Warszawie, sąd I instancji, sąd wojewódzki" po rozpoznaniu skarg S. N. i A. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego, dalej "Wojewoda" z 3 lipca 2024 r. nr 83/SPEC/2024 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, wyrokiem z 9 stycznia 2025 r., sygn. VII SA/Wa 2234/24: I. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki o nr ewid. [...] obręb [...] w Gminie [...]; II. oddalił skargę A. S.; III. zasądził od Wojewody na rzecz S. N. kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniosła A. S. dalej "skarżąca kasacyjnie" zaskarżając powyższy wyrok w części, tj. w zakresie punktu II, w którym oddalona została jej skarga. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła: I. naruszenie jej praw znajdujących swoje źródło w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej "Konstytucja RP", a w szczególności: • art. 68 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia, poprzez błędne przyjęcie, że skarżona inwestycja nie będzie oddziaływać na zdrowie skarżącej i nie narusza jej prawa do ochrony zdrowia, • zasady równości obywateli wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że skarżona inwestycja ze względu na obciążenie nieruchomości skarżącej i nieruchomości znajdujących się w najbliższej okolicy nie narusza zasady równości obywateli wobec prawa i nie stanowi dyskryminacji skarżącej, • art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że skarżona decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji nie narusza jej prawa własności w sytuacji, gdy inwestycja drogowa oraz inwestycje towarzyszące naruszają jej prawo do ochrony własności, stanowią obciążenie nieruchomości ponad miarę i nie służą do realizacji celów publicznych, takich jak rozbudowa telekomunikacji; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: • art 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a." poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy stan prawny i faktyczny sprawy uzasadniały jej uwzględnienie, • art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej, która narusza prawo, • art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu przez WSA w Warszawie uzasadnienia wyroku w odniesieniu do skargi A. S. w sposób bardzo lakoniczny i ogólnikowy, nie pozwalający na prześledzenie toku rozumowania i argumentacji tego Sądu, co utrudnia dokonanie kontroli instancyjnej wyroku; • art. 7b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775), dalej "k.p.a." - zasady proporcjonalności, adekwatności poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej, która narusza prawo i słuszny interes skarżącej. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w punkcie II i rozpoznanie skargi - na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż nie zachodzą podstawy do wydania wyroku reformatoryjnego, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w punkcie II oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie podniosła, że jest osobą mającą ponad 82 lata. Od października 2020 r. ma wszczepiony stymulator serca, tzw. rozrusznik serca bez którego nie mogłaby żyć i normalnie funkcjonować. Urządzenia wszczepialne są wrażliwe na pole elektromagnetyczne i osoby, które mają wszczepione takie urządzenia nie mogą przebywać w warunkach oddziaływania pola elektromagnetycznego, gdyż zagraża to ich życiu. Projekt budowy dróg, który został zatwierdzony decyzją Wojewody z 3 lipca 2024 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przewiduje na działce nr [...] należącej do skarżącej zajęcie 41 m2 pod przebudowę sieci telekomunikacyjnej, której towarzyszy występowanie pola elektromagnetycznego. Inne działki objęte tym projektem nie zostały w ogóle objęte przebudową telekomunikacji, lub są objęte w znacznie mniejszej powierzchni. W tej chwili na działce skarżącej nie ma tych urządzeń telekomunikacyjnych, które mają zostać przebudowane. Z tych względów lokalizacja tych urządzeń na części działki skarżącej o powierzchni 41 m2 narusza jej konstytucyjne prawo do ochrony zdrowia, które zostanie zagrożone poprzez lokalizację na jej nieruchomości urządzeń telekomunikacyjnych wytwarzających pole elektromagnetyczne. Będzie to zagrażać nie tylko zdrowiu, ale przede wszystkim życiu skarżącej. Skarżąca kasacyjnie podniosła także, że projekt budowlany narusza jej konstytucyjne prawo do równego traktowania wobec prawa. Na żadnej z działek objętych tym projektem przebudowa sieci telekomunikacyjnej nie zajmuje aż 41 m2 powierzchni działki, a większość z nich w ogóle nie ma w projekcie takiej sieci. W tej sytuacji nie można mówić o równym traktowaniu obywateli wobec prawa. Nieruchomość skarżącej - działka nr [...] przed podziałem wynikającym z decyzji ma powierzchnię 1970 m2, a nieruchomość po drugiej stronie ulicy [...], tj. działka nr [...] jest niezabudowana i ma powierzchnię 7400 m2. Na tej działce wzdłuż drugiej strony ulicy nie zaprojektowano w ogóle sieci telekomunikacyjnej. Ponadto na działce skarżącej ma być zrealizowana sieć telekomunikacyjna dla nieruchomości sąsiednich, z której skarżąca nie będzie korzystać, a korzystać będą właściciele sąsiednich nieruchomości, których nieruchomości nie będą tą siecią obciążone. W piśmie z 1 września 2025 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów, tj. wynik całodobowego badania dla potwierdzenia jej stanu zdrowia, kopia strony tytułowej Pakietu Akt dokumentacji projektowej złożonego do akt z napisem: Uzupełnione 19.12.2024 r. dla potwierdzenia faktu, że złożona do akt sprawy dokumentacja projektowa nie była kompletna i jest uzupełniana w toku postępowania przed sądami administracyjnymi; kopię wykazu urządzeń telekomunikacyjnych emitujących po podłączeniu do prądu promieniowanie elektromagnetyczne. Na rozprawie w dniu 10 września 2025 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie poparł skargę kasacyjną oraz wnioski i wywody w niej zawarte. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w odniesieniu do działki będącej własnością skarżącej. Podniósł także, że nieruchomość została zajęta w nadmierny sposób i obecnie zajęcie nie jest uzasadnione, nie planuje się bowiem lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, a ma na celu zajęcie nieruchomości pod przyszłe niewiadome inwestycje [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził istnienia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że jako najdalej idący zarzut podniesione zostało przez skarżącą kasacyjnie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnić trzeba, że naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 6 października 2022 r., sygn. I OSK 196/21, LEX nr 3432300 i orzeczenia tam wskazane). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku sądu I instancji zawiera wszystkie wymagane elementy, stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy, a wyrażone stanowisko jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku wymaganej kontroli instancyjnej, także w części odnoszącej się do oddalenia skargi skarżącej. Jednocześnie wyraźnie wskazać trzeba, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2021 r., sygn. II OSK 2816/18, LEX nr 3243749). W skardze kasacyjnej brak jest zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., za pomocą których skarżąca kasacyjnie mogłaby kwestionować ewentualne uchybienia w zakresie ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, a także przepisów prawa materialnego, w tym regulacji ze specustawy drogowej. Wbrew odmiennemu stanowisku w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji RP, tj. art. 21 ust. 1 i 2, art. 32, art. 68 ust. 1. Rację ma skarżąca kasacyjnie, że prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP w art. 21 ust. 1. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2024 r., sygn. II OSK 101/24, LEX nr 3756808). "Prawo własności może doznawać ograniczeń, a co więcej nawet - wywłaszczeniu, o ile zostały spełnione przez normodawcę przesłanki konstytucyjne zawarte w art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (...) wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem oraz ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (w tym prawa własności) mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Otóż specustawa drogowa zawiera właśnie wszystkie ww. elementy warunkujące dopuszczalną prawem ingerencję władzy publicznej w prawo własności. Już chociażby z art. 6 pkt 1 u.g.n. wynika, że budowa dróg jest celem publicznym a w specustawie przewidziano mechanizm odszkodowawczy za nieruchomość wywłaszczoną pod realizację inwestycji drogowej (inwestycja celu publicznego) co też potwierdza, że ograniczenie prawa własności zostało przewidziane w ustawie. Są to zatem wszystkie wymagane przesłanki, które warunkują możliwość dopuszczalnej prawem ingerencji władzy publicznej w prawo własności (...) wymóg rekompensaty za utraconą (wywłaszczoną) nieruchomość, a nawet roszczenie o wykup pozostałej części nieruchomości, zostały przewidziane w specustawie. Jednak te uprawnienia i roszczenia skarżących mogą być realizowane w odrębnych postępowaniach innych, niż w wydanej decyzji ZRID. W tych warunkach, skarżący nie mogą zatem skutecznie argumentować, że przedmiotowa inwestycja drogowa, w tym w części przewidziana na ich nieruchomości, nie stanowi inwestycji drogowej i celu publicznego" (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2025 r., sygn. II OSK 2407/24, LEX nr 3848864). Jednocześnie wskazać trzeba, że oceniając to, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jej interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Okoliczność, czy możliwe było poprowadzenie inwestycji tak aby nie wchodziła w na działkę skarżącej nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji bowiem ocena racjonalności, słuszności czy celowości przyjętych przez inwestora rozwiązań nie mieści się w zakresie przewidzianej prawem dla decyzji ZRID kontroli sądowej (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 711/20, LEX nr 3110650). W analizowanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja ZRID, zaś celem ograniczenia w korzystaniu z działki nr [...], należącej do skarżącej jest przebudowa sieci telekomunikacyjnej. Skarżąca nie wykazała jednak negatywnego wpływu sieci telekomunikacyjnej na jej zdrowie i życie. Nie dowiodła także, że ograniczenie korzystania z jej nieruchomości jest nadmierne. Nie jest bowiem wystarczające odwołanie się do dokumentów i proste porównanie powierzchni ograniczenia. Nie można także uznać, że doszło do nierównego traktowania skarżącej, skoro także inne nieruchomości są zajęte pod przedmiotową inwestycję. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu wojewódzkiego, uznając, że w sprawie brak jest wątpliwości co do nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności skarżącej. Słusznie także wskazał sąd I instancji, że zaskarżona decyzja nie została podjęta z rażącym naruszeniem praw skarżącej zarówno ze względu na wielkość wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do wielkości działki skarżącej, jak i położenia inwestycji w znacznej odległości od zabudowy skarżącej. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1-3 p.p.s.a. wskazać trzeba, że zostały one wadliwie skonstruowane. Przepisy te zawierają normy o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku sądu wojewódzkiego wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym (zob. wyrok NSA z 4 marca 2025 r., sygn. III OSK 6003/21, LEX nr 3839874). Niezrozumiały jest także zarzut naruszenia art. 7b k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem o współdziałaniu organów w wyjaśnianiu sprawy. Organy administracji są zobligowane do współdziałania ze sobą w każdym przypadku, gdy przyczyni się to do szybszego załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 27 lutego 2018 r., sygn. II OSK 3116/17, LEX nr 2483486). Uzasadnienie dla tego zarzutu w skardze kasacyjnej pokazuje, że jej autor nie odnosi się do istoty tego przepisu, ale błędnie powołuje się na "zasadę adekwatności, proporcjonalności poprzez obciążenie nieruchomości powódki ponad miarę na rzecz operatorów telekomunikacyjnych". Wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi skarżącej kasacyjnie zasadnie zatem sąd wojewódzki oddalił jej skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na rozprawie, która odbyła się 10 września 2025 r. Sąd oddalił wniosek dowodowy zawarty w piśmie skarżącej kasacyjnie z 1 września 2025 r. o przeprowadzenie dowodu z załączonych do tego pisma dokumentów. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.