II OW 246/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Ministra Klimatu i Środowiska o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Klimatu i Środowiska a Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych postanawia: wskazać Marszałka Województwa Wielkopolskiego jako organ właściwy w sprawie.

Minister Klimatu i Środowiska zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego w przedmiocie uzgodnienia - na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) - decyzji o warunkach zabudowy - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Spór o właściwość powstał w związku z wnioskiem Burmistrza Gostynia z 27 września 2022 r. znak: RGM.PP.6730.123.2022 o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie silosów magazynowych wraz z wialnią czyszczącą i koszem przyjęciowym nasion, na działce nr [...], obręb [...], gm. [...] - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin (węgla brunatnego) i wód podziemnych (Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...]). Wniosek Burmistrza został skierowany do Marszałka i następnie przekazany przez ten organ administracji na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) Ministrowi Klimatu i Środowiska. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że organy pozostające w sporze zgodnie argumentują, iż na podstawie art. 158 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1072 ze zm.) minister właściwy do spraw środowiska, działając jako organ administracji geologicznej, zobowiązany jest do podejmowania rozstrzygnięć i wykonywania innych czynności niezbędnych do przestrzegania i stosowania ustawy. Stosownie do ww. przepisu organ ten realizuje m.in. zadania z zakresu współdziałania w procesie planowania przestrzennego w zakresie udokumentowanych złóż kopalin, w szczególności uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w oparciu o art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 161 ust. 3 i art. 160 Prawa geologicznego i górniczego. Wyjaśniono, że ustawodawca w art. 161 Prawa geologicznego i górniczego doprecyzował właściwość rzeczową Ministra Środowiska i Klimatu jako organu właściwego do spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi dotyczących m.in. złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy (art. 161 ust. 3 pkt 1), jak również do spraw związanych z zatwierdzaniem dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej złoża węglowodorów (art. 161 ust. 4). Skoro zaś jednym z celów dokumentowania złóż kopalin jest objęcie ich ochroną realizowaną w procesie planowania przestrzennego, to przyjąć należało, że uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy jest sprawą bezpośrednio związaną z dokumentacjami geologicznymi, która pozostaje w gestii Ministra. Zdaniem Ministra za prawidłowością powyższego podglądu przemawia również okoliczność, że organ ten z racji zatwierdzania projektów robót geologicznych dysponuje nie tylko odpowiednimi danymi, lecz posiada także wyspecjalizowane kadry i odpowiednie środki finansowe do realizacji przedmiotowych zadań. Pomimo zbieżnych poglądów organów w powyższym zakresie, Minister Klimatu i Środowiska, z uwagi na treść wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 3266/19, z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 28/21, z dnia 17 września 2021 r. sygn. akt II OSK 29/21, z dnia 17 sierpnia 2021 r. sygn. akt 639/22, uznał się za niewłaściwy w sprawie. W odpowiedzi na wnioski Marszałek Województwa Wielkopolskiego wniósł o wskazanie Ministra Klimatu i Środowiska jako organu właściwego w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Istotą rozpoznawanego sporu kompetencyjnego jest właściwość organu do załatwienia sprawy dotyczącej uzgodnienia - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych - projektu decyzji o warunkach zabudowy. Spór ten powstał w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1133 ze zm.), która w art. 5 pkt 2 pkt a) dokonała nowelizacji art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na mocy tej zmiany, od dnia 1 stycznia 2015 r., przepis art. 53 ust. 4 pkt 5 tej ustawy stanowi, że decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (a na podstawie art. 60 również decyzje o warunkach zabudowy) wydaje się po uzgodnieniu - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych - z właściwym organem administracji geologicznej Właściwość rzeczową organów administracji geologicznej określa art. 161 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. W myśl art. 161 ust. 1 ww. ustawy organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4. Przepis ten wprowadza domniemanie właściwości rzeczowej marszałka jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji. Zatem, o ile ustawa wyraźnie nie przekazuje jakichś kompetencji z zakresu administracji geologicznej innemu organowi administracji publicznej, co do zasady właściwy jest marszałek województwa. Z kolei art. 161 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego, które wyznaczają właściwość rzeczową starosty (ust. 2) i ministra (ust. 3 i ust. 4) jako organów administracji geologicznej, mają charakter szczególny (wyjątkowy) w stosunku do reguły zawartej w art. 161 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie zaś z regułami wykładni prawa rozwiązania, które formułują normy o charakterze wyjątków, muszą być interpretowane ściśle, a nawet zawężająco. Żaden z przepisów szczególnych art. 161 ust. 2-4 Prawa geologicznego i górniczego nie określa, że kompetencja do uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy przysługuje ministrowi właściwemu do spraw środowiska lub staroście, co za tym idzie w przypadku tej kategorii spraw zastosowanie znajdzie ogólna zasada z art. 161 ust. 1 ww. ustawy przewidująca domniemanie kompetencji marszałka województwa jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji. Przepisy te określają, że do ministra właściwego do spraw środowiska (ust. 3) lub starosty (ust. 2) jako organów administracji geologicznej pierwszej instancji należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące enumeratywnie wymienionych przypadków. W odniesieniu do ministra dotyczą w szczególności złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 ww. ustawy (objętych własnością górniczą) - ust. 3 pkt 1, czy określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych - ust. 3 pkt 4. Przepis art. 161 ust. 4 ustawy określa, że do ministra właściwego do spraw środowiska należą także sprawy związane z zatwierdzaniem dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej złoża węglowodorów. Nie ulega wątpliwości, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie dotyczy zatwierdzania robót geologicznych ani przygotowywania dokumentacji geologicznej dotyczącej złóż kopalin czy wód podziemnych. Dokumentacja geologiczna przedstawia wyniki prac geologicznych, sporządza się ją w celu określenia granic danego złoża, zasobów geologicznych, warunków występowania oraz określenia możliwości wydobycia kopaliny ze złoża (por. art. 88 ust. 1, art. 89 ust. 1). Uzgodnienie wydawane na podstawie ww. przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedynie zajęciem stanowiska przez właściwy organ administracji geologicznej w odniesieniu do przedstawionego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie swojej właściwości i na podstawie dostępnej dokumentacji geologicznej. W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że w tych sprawach zastosowanie znajdzie ogólna zasada z art. 161 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego przewidująca domniemanie kompetencji marszałka województwa jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejsze sprawy w pełni podziela stanowisko wyrażone w najnowszym orzecznictwie - por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2022 r., II OSK 639/22, wyrok NSA z dnia 17 września 2021 r., II OSK 29/21, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2021 r., II OSK 28/21, wyrok NSA z dnia 18 lutego 2021 r., II OSK 3266/19). Podkreślić należy, że za przyjęciem powyższego stanowiska przemawiają też względy celowościowe. Marszałek województwa wykonuje zadania administracji geologicznej przy pomocy wyspecjalizowanego podmiotu, tj. geologa wojewódzkiego (art. 156 ust. 2 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego). Ponadto zgodnie z art. 94 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy właściwy organ administracji geologicznej przesyła kopie decyzji dotyczących dokumentacji geologicznych, o których mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3 (tj. dotyczących złóż kopalin - pkt 1, węglowodorów - pkt 1a, hydrogeologicznych - pkt 2, geologiczno-inżynierskich - pkt 3) pozostałym właściwym miejscowo organom administracji geologicznej, załączając po 1 egzemplarzu dokumentacji geologicznej w postaci papierowej i postaci elektronicznej. Stosownie do art. 94 ust. 2 tej ustawy właściwy organ administracji geologicznej przesyła również po 1 egzemplarzu innych dokumentacji (niż wymienione powyżej) w postaci papierowej oraz elektronicznej pozostałym właściwym miejscowo organom administracji geologicznej. Ustawodawca zapewnił zatem marszałkowi województwa zarówno wyspecjalizowany podmiot, przy pomocy którego ma wykonywać zadania administracji geologicznej, jak też dostęp do dokumentacji geologicznej, z której może korzystać przy dokonywaniu uzgodnienia. Nie ma natomiast racjonalnych przesłanek, żeby organ, który dokonuje uzgodnienia na podstawie dokumentacji geologicznej, musiał być tym samym organem, który taką dokumentację zatwierdzał. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. wskazał Marszałka Województwa Wielkopolskiego jako organ właściwy w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.