II OW 265/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosków Marszałka Województwa Wielkopolskiego o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych pomiędzy Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego a Ministrem Klimatu i Środowiska w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawach dotyczących uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego postanawia: I. wskazać Marszałka Województwa Wielkopolskiego jako organ właściwy w sprawach: a/ z wniosku Burmistrza Miasta S. z dnia 26 września 2022 r. znak: [...], b/ z wniosków Wójta Gminy S.: - z dnia 5 października 2022 r. znak: [...] - z dnia 12 października 2022 r. znak: [...], II. Umorzyć postępowanie z wniosków: a/ Burmistrza Miasta Ś. z dnia 5 października 2022 r. znak: [...], b/ Burmistrza Gminy R. z dnia 10 października 2022 r. znak: [...], c/ Wójta Gminy S. z dnia 19 października 2022 r. znak: [...], d/ Burmistrza Miasta K. z dnia 12 października 2022 r. znak: [...], e/ Wójta Gminy T.: - z dnia 10 października 2022 r. znak: [...], - z dnia 2 listopada 2022 r., znak: [...]. III. Zwrócić Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego z kasy Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu uiszczonych wpisów sądowych.

Marszałek Województwa Wielkopolskiego złożył szereg wniosków o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych pomiędzy nim a Ministrem Klimatu i Środowiska, dotyczących organu właściwego do uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, poprzez wskazanie Ministra Klimatu i Środowiska, jako organu właściwego (sygn. akt II OW 265/22, II OW 273/22, II OW 283/22, II OW 291/22, II OW 292/22, II OW 294/22, II OW 295/22, II OW 302/22, II OW 323/22). Wnioski te dotyczyły sporów kompetencyjnych, które powstały w związku z wnioskami wójtów (burmistrzów) gmin o uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzji o ustaleniu lokalizacji różnych inwestycji celu publicznego, skierowanymi do Ministra Klimatu i Środowiska i następnie przekazanymi przez ten organ administracji na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego. Minister Klimatu i Środowiska przekazując wnioski Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego powołał się na wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 639/22, z którego wynika, że w ocenie NSA właściwość marszałka województwa w tego rodzaju sprawach ma podstawę w art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1072 ze zm.). Marszałek Województwa Wielkopolskiego w uzasadnieniach wniosków o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych przedstawił argumentację, według której właściwość Ministra Klimatu i Środowiska w tego rodzaju sprawach jest uzasadniona art. 161 ust. 3 powołanej ustawy. Marszałek Województwa Wielkopolskiego zaznaczył przy tym, że literalna wykładnia art. 161 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze prowadzi do wniosku, że organem administracji właściwym do uzgadniania na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest marszałek województwa. Jednakże w ocenie Marszałka Województwa Wielkopolskiego zasadne jest odwołanie się do reguł wykładni systemowej i celowościowej, co w ocenie tego organu administracji prowadzi do wniosku, że organem właściwym we wskazanych sprawach jest Minister Klimatu i Środowiska. Minister Klimatu i Środowiska w odpowiedziach na wnioski wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Wielopolskiego jako organ właściwy. Wskazane wnioski Marszałka Województwa Wielkopolskiego o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych, z uwagi na to, że pozostają ze sobą w związku, zostały na podstawie art. 111 § 2 w zw. z art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) połączone do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt II OW 265/22. W piśmie z 20 stycznia 2023 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego cofnął dwadzieścia cztery wnioski o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych, w tym spośród wyżej wskazanych, zarejestrowane pod sygnaturami II OW 265/22, II OW 273/22, II OW 292/22, II OW 295/22, II OW 302/22 oraz II OW 323/22. Rozpoznając wnioski o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sposób zredagowania przez ustawodawcę art. 161 Prawa geologicznego i górniczego wskazuje, że według ustawodawcy co do zasady organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa. W art. 161 ust. 1 powołanej ustawy stanowi się bowiem, że organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w dalszych ustępach powołanego przepisu. Właściwość ministra właściwego do spraw środowiska, czyli obecnie Ministra Klimatu i Środowiska (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 października 2020 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Klimatu i Środowiska - Dz.U. poz. 1734), jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji została określona w art. 161 ust. 3 i 4 Prawa geologicznego i górniczego. Z art. 161 ust. 3 powołanej ustawy wynika, że Minister Klimatu i Środowiska jest organem administracji geologicznej pierwszej instancji w sprawach związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz w sprawach związanych z dokumentacjami geologicznymi, przy czym nie we wszystkich tego rodzaju sprawach, lecz w sprawach wymienionych w dalszej części powołanego przepisu. Z kolei z art. 161 ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego wynika, że Minister Klimatu i Środowiska jest organem administracji geologicznej także w sprawach związanych z zatwierdzaniem dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej złoża węglowodorów. Poza marszałkiem województwa i ministrem właściwym w sprawach środowiska organem administracji geologicznej w pierwszej instancji jest jeszcze starosta, przy czym jego właściwość została określona w art. 161 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego według takiego samego schematu, jak właściwość ministra właściwego w sprawach środowiska, mianowicie poprzez wskazanie, że jest on organem administracji geologicznej pierwszej instancji w sprawach związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz w sprawach związanych z dokumentacjami geologicznymi, tyle że dotyczących innego zakresu niż właściwość ministra właściwego w sprawach środowiska. W art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi się, że decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Powołany przepis we wskazanym brzmieniu obowiązuje od 1 stycznia 2015 r., czyli od wejścia w życie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1133 ze zm.), którą nadano mu obecne brzmienie. 1 stycznia 2015 r. obwiązywał już art. 161 Prawa geologicznego i górniczego w takim brzmieniu, że wynikała z niego zasada, iż organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa oraz że poza tym organem administracji organami administracji geologicznej pierwszej instancji są jeszcze starosta i minister właściwy w sprawach środowiska, których właściwość obejmowała sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, tyle że dotyczące różnych zakresów. Z powyższego wynika, że minister właściwy w sprawach środowiska mógłby być uznany za organ właściwy do uzgadniania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tylko wtedy, gdyby uznać, że takie uzgodnienie jest sprawą związaną z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych lub sprawą związaną z dokumentacjami geologicznymi. Żadna ze stron zawisłych przed NSA sporów kompetencyjnych nie twierdzi, aby uzgadnianie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było sprawą związaną z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych. Z przedstawionej przez strony tych sporów argumentacji wynika natomiast, że brane jest pod uwagę zaliczenie takiego uzgodnienia do spraw związanych z dokumentacjami geologicznymi. Przy czym przyznaje się, że takie stanowisko jest uzasadnione raczej wykładnią celowościową niż literalną, mianowicie tym, że uzgodnień w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych powinien dokonywać ten organ administracji geologicznej, który zatwierdził dokumentację złoża kopalin lub wód podziemnych. Taki organ administracji geologicznej posiada bowiem tę dokumentację oraz jest organem wyspecjalizowanym. W ocenie NSA taka argumentacja nie jest przekonująca. Brak podstaw prawnych, aby twierdzić, że marszałek województwa nie jest wyspecjalizowanym organem administracji. Organ ten został w art. 156 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego wprost wskazany, jako organ administracji geologicznej obok ministra właściwego do spraw środowiska i starosty. Nadto, jak wynika z art. 156 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, marszałek województwa zadania administracji geologicznej wykonuje przy pomocy geologa wojewódzkiego. Marszałek województwa dysponuje też dokumentacją geologiczną, w oparciu o którą może dokonać uzgodnienia w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Z art. 94 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego wynika bowiem, że miejscowo właściwy marszałek województwa powinien otrzymywać od właściwego organu administracji geologicznej jeden egzemplarz dokumentacji geologicznej, o której mowa w art. 88 ust. 2 powołanej ustawy, w postaci papierowej i w postaci elektronicznej. Powyższe oznacza, że brak przekonujących argumentów, aby uznać, że sprawa dotycząca uzgadniania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest sprawą związaną z dokumentacjami geologicznymi w rozumieniu art. 161 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego. Wskazane uzgodnienie ma związek z dokumentacjami geologicznymi jedynie taki, że o ile rzeczywiście występuje udokumentowane złoże kopalin lub wód podziemnych to dokumentacje geologiczne są wykorzystywane przy tym uzgodnieniu. Organ właściwy w sprawie uzgodnienia nie podejmuje natomiast żadnych czynności dotyczących takich dokumentacji. Tym samym właściwości ministra właściwego do spraw środowiska w sprawie uzgadniania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można też wywodzić z art. 160 Prawa geologicznego i górniczego. W przepisie tym ustawodawca używa bowiem podobnego zwrotu, jak w art. 161 ust. 3 powołanej ustawy, mianowicie "zadania związane z dokumentacjami geologicznymi". W końcu zauważyć należy, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw, którą ustalono aktualne brzmienie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było ukształtowanie właściwości w sprawach uzgodnień, których dotyczy ten przepis, według zasady, że właściwy będzie ten organ administracji geologicznej, który jest właściwy w sprawach dotyczących dokumentacji geologicznej (druk Sejmu VII kadencji nr 2352). Sformułowaniem usuwającym wszelkie wątpliwości w tym zakresie mogłoby być pierwsze zdanie powołanego przepisu o treści: "organem administracji geologicznej właściwym w sprawach związanych z dokumentacjami geologicznymi". Jednakże ustawodawca nie użył tak jednoznacznego sformułowania. W związku z tym przy ustalaniu właściwego organu administracji geologicznej w sprawach dotyczących uzgadniania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy wyjść od zasady sformułowanej w art. 161 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, czyli zasady stanowiącej, że organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, zaś rozstrzygając o tym, czy zachodzi wyjątek od tej zasady należy mieć na uwadze ogólną regułę wykładni prawa, według której wyjątki od zasady nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że w sprawach, których dotyczą wnioski o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych, organem właściwym w sprawach uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest w myśl art. 161 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego Marszałek Województwa Wielkopolskiego. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. wskazał Marszałka Województwa Wielkopolskiego jako organ właściwy w sprawach uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec cofnięcia niektórych wniosków o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych NSA na podstawie art. 60 oraz art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a. umorzył postępowanie w tym zakresie. O zwrocie uiszczonych wpisów sądowych w sprawach o sygn. akt II OW 265/22, II OW 273/22, II OW 292/22, II OW 295/22, II OW 302/22 oraz II OW 323/22, NSA orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.