II OW 27/24

Dnia 18 grudnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta Chojnice o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta Chojnice a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Chojnicach w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K.K. w sprawie czynności budowlanych wykonywanych na działce postanawia: oddalić wniosek.

1. Pismem z 11 października 2024 r. Burmistrz Miasta Chojnice (Burmistrz, Wnioskodawca) wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu "o właściwość" zaistniałego pomiędzy tym organem, a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) w zakresie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia podania z 6 września 2024 r. K.K. w sprawie "czynności budowlanych" wykonywanych na działce nr [...] obręb ewid. [...] przylegającej jej do nieruchomości znajdującej się przy ul. [...]. 2.1. W uzasadnieniu swego wniosku Burmistrz wskazał, że K.K., zwróciła się do PINB o kontrolę prac niwelacyjnych wykonywanych na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...]. PINB, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024, poz. 572) przekazał to podanie według właściwości Burmistrzowi Miasta Chojnice. Uzasadniając to działanie PINB wskazał, że w art. 83 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2024, poz. 725 ze zm., uPb) unormowano właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru budowlanego oraz, że wyliczenie kompetencji organu powiatowego ma charakter wyczerpujący. Następnie, powołując się na treść art. 234 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2024, poz. 1087, uPw) PINB wywodził, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku i natężenia odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji; nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Wobec powyższego PINB uznał, że jest organem niewłaściwym w sprawie i podanie K.K. przekazał Burmistrzowi Miasta Chojnice jako organowi właściwemu w sprawie. 2.2. Dalej Wnioskodawca podaje, że w toku analizy przekazanej mu przez PINB dokumentacji nie dopatrzył się w podaniu K.K. kwestii, o których mowa w art. 234 ust. 1 i ust. 2 uPw. W podaniu strony nie ma żadnych wzmianek o problemie dotyczącym niewłaściwego zagospodarowania wód opadowych i roztopowych przez właścicieli sąsiednich gruntów w stosunku do jej nieruchomości. Wnosząca podanie wskazała na problem związany z "czynnościami budowlanymi" wykonywanymi na działce nr [...], obręb ewid. [...], która to przylega bezpośrednio do jej nieruchomości przy ul. [...] i sugeruje, że prace prowadzone ciężkim sprzętem budowlanym odbywają się w odległości 15 cm od ogrodzenia jej nieruchomości. Wskazuje, że w tej odległości został wykopany "ogromny dół", który może zagrażać życiu i zdrowiu, ponieważ ziemia może się osypywać jednocześnie niszcząc jej nieruchomość. W związku z powyższym Burmistrz postanowił wystąpić w trybie art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, wskazując PINB jako organ właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy. 2.3. W odpowiedzi PINB na powyższy wniosek Burmistrza wniesiono o jego oddalenie. W uzasadnieniu tej odpowiedzi organ powiatowy wskazał, że przed przekazaniem sprawy do Burmistrza Miasta Chojnice podjął działania zmierzające do ustalenia faktycznego zakresu "czynności budowlanych", o których mowa we wniosku K.K.. Z ustaleń poczynionych w sprawie wynikało, że właściciel działki nr [...] dokonał wyłącznie obniżenia poziomu terenu i nie było to w żadnej mierze związane z budową jakiegokolwiek obiektu budowlanego. PINB dalej przywołał definicję pojęcia robót budowlanych zawartą w art. 3 pkt 7 uPb i wywodzi, że podniesienie poziomu terenu działki lub jego obniżenie nie może być traktowane jako roboty budowlane. Podjęte działania pozwoliły ustalić, że właściciel działki nr [...] dokonał niwelacji poprzez obniżenie jej terenu. Ustalono również, że niwelacją objęte zostały również działki nr [...] i nr [...], których właścicielem jest Gmina Miejska Chojnice. Jak wynika z dokumentacji zdjęciowej, załączonej do podania K.K., przeprowadzający niwelację użył do tego typu zadania sprzętu budowlanego, tj. koparki. Z dokumentacji zdjęciowej strony, jak i z dokumentacji zdjęciowej wykonanej przez organ nadzoru budowlanego, nie wynika, aby na terenie objętym niwelacją powstawał obiekt budowlany w rozumieniu uPb. PINB zwrócił uwagę, ze w orzecznictwie niwelacja terenu, wyrównanie poziomu gruntu, czy też jego podwyższenie, nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji prawa budowlanego (przywołano wyrok NSA z 5 listopada 2003 r., IV SA 1131/02). Podwyższenie bądź obniżenie poziomu gruntu, w ocenie nadzoru budowlanego, nie stanowi prowadzenia robót budowlanych, co oznacza, że brak jest podstaw prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego. W związku z powyższym PINB przekazał wniosek K.K. do Burmistrza celem rozważenia wszczęcia przez niego postępowania w trybie art. 234 uPw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935, Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania m. in. sporów kompetencyjnych. Spory te powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu K.p.a., a organów administracji rządowej określonej w przepisach prawa. Jako spór kompetencyjny określa się obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność stanowisk między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Przy czym, nie chodzi o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego kompetencji, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Aby można było mówić o sporze kompetencyjnym, pomiędzy organami musi zaistnieć rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej. 3.2. W przedmiotowym przypadku spór kompetencyjny ma charakter pozorny. W sytuacji, jeśli nie ma zgody między organami, mającymi w takim sporze pozostawać, co do oceny stanu faktycznego oraz co do przepisów, w oparciu o które należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie sposób mówić o sporze kompetencyjnym. W takim bowiem wypadku dwa różne organy administracji publicznej odnoszą się w rzeczywistości do dwóch różnych spraw dotyczących tej samej strony. Wówczas mamy do czynienia z sytuacją, w której spór ma charakter pozorny, tzn. organy nie pozostają w sporze kompetencyjnym, gdyż nie występuje rozbieżność stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, ale istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy (vide np. postanowienie NSA z 21 lipca 205 r., II OW 21/15 oraz z 1 marca 2012 r., II OW 169/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki właśnie spór pozorny zaistniał w niniejszej sprawie. 3.3. W ocenie PINB brak przesłanek, aby wskazywanymi w podaniu strony "czynnościami budowlanymi", w wyniku których nie powstał żaden obiekt budowlany, zajmować się miał organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisów uPb. Z tego względu i powołując się na regulację zawartą w art. 234 uPw organ powiatowy domniemuje kompetencję Burmistrza. Z kolei Burmistrz wskazuje, że brak jest jakichkolwiek przesłanek, aby uznać, że dokonane przez właściciela działki nr [...] działania miały wyczerpywać dyspozycję przepisów art. 234 uPw, sugerowanych przez PINB, ale na takie okoliczności nie wskazuje się w źródłowym podaniu strony. W tym zatem zakresie występuje różnica poglądów między organami w jakim trybie rozpoznawać owo podanie. To ustalenie implikuje stwierdzenie, że spór kompetencyjny w istocie nie istnieje, zatem wniosek należało oddalić na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 Ppsa.