II OW 5/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Zarządu Województwa Łódzkiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Województwa Łódzkiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Prezydenta Miasta Zgierza o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną postanawia: wskazać Zarząd Województwa Łódzkiego jako organ właściwy w sprawie.

Zarząd Województwa Łódzkiego (Zarząd) pismem z dnia 27 lutego 2024 r., znak: UD.0241.4.2024, wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Województwa Łódzkiego, a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA), w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Prezydenta Miasta Zgierza o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w Zgierzu. Zarząd wskazał, że właściwym organem do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest właściwy zarządca drogi. Podniósł, że odcinek drogi, którego dotyczy spór położony jest przy drodze publicznej, która do momentu oddania do użytkowania drogi ekspresowej S14 - zachodniej obwodnicy Łodzi stanowiła bezspornie drogę krajową nr 91. W ocenie Zarządu oddanie do użytkowania drogi ekspresowej S14 nie spowodowało utraty kategorii drogi krajowej nr 91 na odcinku Rzgów - skrzyżowanie z DK 71 w Zgierzu w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, bowiem odcinkiem drogi, który został zastąpiony przez drogę ekspresową S14 - zachodnią obwodnicę Łodzi pomiędzy węzłem Pabianice Północ, a Zgierzem, jest odcinek dawnej zachodniej obwodnicy Łodzi tj. DK 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ, a skrzyżowaniem z DK 91 w Zgierzu. Zastąpienie tego odcinka DK 71 przez drogę S14 potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II GSK 1013/23. Zastąpienie nie jest kwestionowane przez Zarząd (układ dróg po oddaniu do użytkowania drogi S14 przedstawiono na mapie stanowiącej załącznik do niniejszego wniosku), nadto, przepis szczególny art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, regulujący tryb zmiany kategorii dróg jednoznacznie określa, że odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Ustawa posługuje się pojęciem "odcinka drogi" nie zaś "odcinków dróg", co w sposób jednoznaczny określa, że dany odcinek nowej drogi może zastąpić tylko jeden odcinek innej drogi. Skoro zastąpionym odcinkiem drogi jest odcinek dawnej drogi krajowej nr 71, to nie może być nim równocześnie odcinek dawnej drogi krajowej nr 91, powyższą wykładnię potwierdza przepis art. 10 ust. 5a1 ustawy o drogach publicznych ograniczający możliwość tzw. kaskadowej zmiany kategorii dróg, określający, że w przypadku, o którym mowa w ust. 5a, sejmik województwa nie może pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej, odcinka drogi krajowej, o którym mowa, w ust. 5, zastąpionego autostradą lub drogą ekspresową. Zarząd wskazał, że nowo wybudowana droga S14: - na odcinku pomiędzy węzłem Pabianice Północ, a Zgierzem, zastąpiła odcinek dawnej DK 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ, a skrzyżowaniem z DK 71 w Zgierzu; - na odcinku pomiędzy Zgierzem, a węzłem Emilia, zastąpiła odcinek dawnej DK 91 pomiędzy skrzyżowaniem z DK 71 w Zgierzu, a węzłem Emilia. Skoro zatem droga S14 pomiędzy węzłem Pabianice Północ, a węzłem Zgierz, zastąpiła odcinek dawnej DK 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ, a skrzyżowaniem z DK 91 w Zgierzu, to nie zastąpiła odcinka DK 91 pomiędzy węzłem Rzgów, a skrzyżowaniem z DK 71 w Zgierzu. Odcinek jednej nowej drogi nie może równocześnie zastąpić dwóch odcinków dawnych dróg krajowych, bowiem w takim przypadku zmiana kategorii drogi, która na mocy art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ma nastąpić z mocy prawa, zależna byłaby od woli zarządcy drogi krajowej, wskazującego w sposób dowolny odcinki dróg tracące kategorię dróg krajowych. Droga na odcinku objętym sporem pozostała zatem dalej drogą krajową, a co za tym idzie właściwym jej zarządcą i organem do załatwienia sprawy pozostaje GDDKiA. W odpowiedzi na wniosek GDDKiA wniósł o wskazanie Zarządu jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Prezydenta Miasta Zgierza o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na fakt, że odcinek drogi publicznej, którego dotyczy ww. wniosek stał się z mocy samego prawa, z dniem 14 lipca 2023 r., odcinkiem drogi wojewódzkiej, na mocy art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, którego zarządcą, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 tej samej ustawy, jest Zarząd. GDDKiA podniósł, że w obecnym stanie prawnym (i faktycznym), tj. od dnia 14 lipca 2023 r., droga ekspresowa S14, począwszy od jej włączenia do drogi ekspresowej S8 (w obszarze węzła Róża, na terenie gminy Dobroń) do jej włączenia do autostrady A2 (w rejonie węzła Emilia, na terenie gminy Zgierz), zastąpiła dotychczasową drogę krajową nr 91, na odcinku od skrzyżowania z nowym odcinkiem drogi krajowej nr 91 w rejonie węzła Emilia do węzła Rzgów na drodze ekspresowej S8 i pełni w obecnym stanie funkcję obwodnicy aglomeracji łódzkiej. Oddanie do użytkowania, w dniu 14 lipca 2023 r., ostatniego odcinka drogi ekspresowej S14, (tj. odcinka stanowiącego inwestycję pn. "Projekt i budowa drogi ekspresowej S14 Zachodniej Obwodnicy Łodzi Zad. B - Odcinek II węzeł Łódź Teofilów (bez węzła) - DK91 w m Słowik", obejmującą odcinek B drogi ekspresowej S14, od km 2+466 do km 16+343) pozwoliło bowiem na domknięcie ringu składającego się z autostrad i dróg ekspresowych wokół aglomeracji łódzkiej, a jednocześnie zakończenie realizacji Zachodniej Obwodnicy miasta Łodzi. Wskazany stan faktyczny bezspornie dowodzi, że w stosunku do odcinka drogi publicznej, którego dotyczy wniosek, tj. odcinka który pierwotnie był zaliczony do kategorii dróg krajowych, doszło z mocy samego prawa do zmiany kategorii drogi publicznej, na drogę wojewódzką. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W niniejszej sprawie zaistniał pomiędzy Zarządem, a GDDKiA spór negatywny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe do rozpatrzenia wniosku Prezydenta Miasta Zgierza o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w Zgierzu. Tego rodzaju spór podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wynika z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; zwana dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, jest właściwy do rozstrzygania m.in. sporów kompetencyjnych. Spory te powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego (zarządu województwa), a organów administracji rządowej (Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach dróg krajowych) określonych w przepisach prawa. Jako spór kompetencyjny można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Przy czym, nie chodzi o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego kompetencji, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. A zatem aby można było mówić o sporze kompetencyjnym, pomiędzy organami musi zaistnieć rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej. Odnosząc się do argumentacji obu organów administracyjnych będących w negatywnym sporze kompetencyjnym należy stwierdzić, że, po pierwsze, mamy do czynienia z indywidualną sprawą administracyjną dotyczącą uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 997 ze zm.), po drugie, każdy ze wskazanych organów uznaje się niewłaściwym w sprawie. W tych warunkach zachodzą zatem podstawy do rozpoznania sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy wskazać, że to z jaką konkretnie sprawą mamy do czynienia powinno wynikać z ustaleń stanu faktycznego. Ustalenia w tym zakresie determinują rodzaj postępowania, które powinno zostać przeprowadzone, a tym samym i właściwość organów. W okolicznościach tej sprawy mamy do czynienia z wnioskiem, który dotyczy w istocie oceny, czy dotychczasowy odcinek DK91 (od węzła Emilia do węzła Rzgów) przebiegający przez aglomerację łódzką, w tym przez miasto Zgierz, z której to drogi ma następować obsługa komunikacyjna zamierzonej inwestycji, został zastąpiony innym odcinkiem drogi, ale w zakresie hipotezy, jaką zawiera art. 10 ust. 5 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem "odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej". Przedstawione przez GDDKiA zaświadczenia Łódzkiego WINB potwierdzają, że zostały oddane do użytkowania dwa brakujące odcinki drogi S14, co spowodowało nie tylko możliwość funkcjonowania S14 na całej długości odcinka od węzła Emilia (na A2) do węzła Róża (na S8), ale co ważniejsze domknięcie ringu nowych dróg autostradowych i ekspresowych wokół aglomeracji łódzkiej. Oznacza to, że odcinek drogi DK91 na odcinku od węzła Emilia do węzła Rzgów został zastąpiony układem dróg ekspresowych S14 i S8 jako elementu składającego się na układ autostrad i dróg ekspresowych (A1/A2/S8/S14) wokół aglomeracji łódzkiej. W świetle tych ustaleń jako niezasadne należało uznać argumenty podniesione przez Zarząd. W świetle stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, a więc treści art. 10 ust. 5 u.d.p., Zarząd nie może skutecznie powoływać się na okoliczność, że aktualnie ul. Łódzka w Zgierzu stanowiąca fragment dawnej DK 91 pomiędzy skrzyżowaniem z drogą S8 (węzeł Rzgów), a skrzyżowaniem z DK 71 w Zgierzu, stanowi odcinek drogi krajowej. Ponadto w świetle zaświadczeń Łódzkiego WINB nie znajduje potwierdzenia stanowisko Zarządu jakoby przedmiotowy odciek drogi, nie został zastąpiony nowym oddanym do użytkowania odcinkiem drogi ekspresowej. Wręcz przeciwnie istnieją przesłanki, na które skutecznie powołuje się GDDKiA, że stosownie do art. 10 ust. 5 u.d.p., został on pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony został z mocy prawa do kategorii dróg wojewódzkich. W tych warunkach stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p. zarządcą ww. odcinka jest Zarząd Województwa Łódzkiego. To zaś oznacza, że w świetle art. 17 pkt 2 w zw. z art. 17 pkt 6 u.p.z.p. organem właściwym do uczestnictwa w procesie uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy jest aktualny zarządca drogi, tj. Zarząd Województwa Łódzkiego, a zatem to ten organ jest właściwy do rozpoznania złożonego przez Prezydenta Miasta Zgierza wniosku o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w Zgierzu. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.