II OZ 1044/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K.P. (P.) na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 3141/24 o odrzuceniu skargi K.P. w sprawie ze skargi K.P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2024 r. nr WOP.7721.801.2024.FA w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 14 lutego 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 3141/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K.P. (dalej: "skarżący") na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2024 r. nr WOP.7721.801.2024.FA w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (pkt 1) oraz zwrócił skarżącemu kwotę 100 złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego (pkt 2). W uzasadnieniu wskazano, że w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VII z dnia 16 stycznia 2025 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi przez wskazanie swojego numeru PESEL oraz uiszczenia wpisu od skargi w wysokości 100 zł, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. Sąd ustalił, że powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącemu 22 stycznia 2025 r., a zatem termin na uzupełnienie braków skargi upływał 29 stycznia 2025 r. W terminie tym skarżący uiścił jedynie wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, nie podał natomiast numeru PESEL. Wobec nieuzupełnienia przez skarżącego żądanego braku formalnego skargi w zakreślonym terminie Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "P.p.s.a."), oraz orzekł o zwrocie wpisu sądowego w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a. Zażalenie na postanowienie z dnia 14 lutego 2025 r. wniósł skarżący zarzucając naruszenie art. 57 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 10, art. 75, art. 77 i art. 78 K.p.a., art. 267 Traktatu Funkcjonowania Unii Europejskiej, art. 6, art. 9, art. 10, art. 13 i art. 46 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, a także art. 91 ust. 1-3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu zapewnił, że przesłał numer PESEL, na dowód czego załączył do zażalenia kopię potwierdzenia nadania listu poleconego nr [...], a nadto zakwestionował prawidłowość powołania Marcina Maszczyńskiego, który brał udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia, na urząd asesora sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 49 § 1 P.p.s.a. jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Wypełnienie wszystkich warunków formalnych określonych w art. 46-47 P.p.s.a. spoczywa na skarżącym. Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występowały rozbieżności co do uznania numeru PESEL jako braku formalnego, o którym mowa w art. 49 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 46 § 2 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął jednak uchwałę z 3 lipca 2023 r., sygn. akt II GPS 3/22 (ONSAiWSA z 2023 r. nr 6, poz. 82), zgodnie z którą niezachowanie określonego w art. 46 § 2 pkt 1 lit. b P.p.s.a. wymogu podania w skardze, będącej pierwszym pismem w sprawie, numeru PESEL, jest brakiem formalnym, który powinien być uzupełniony w trybie art. 49 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Odnotować należy, iż skarżący nie kwestionuje zasadności wezwania go do nadesłania numeru PESEL, podnosi natomiast, że wskazany brak formalny skargi został przez niego uzupełniony pismem wysłanym do sądu w dniu 23 stycznia 2025r. Wprawdzie skarżący do zażalenia dołączył kopię potwierdzenia nadania listu poleconego, jednakże poza oznaczeniem jego adresata (tj. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) oraz nadawcy nie zawiera ono żadnych szczegółowych danych dotyczących treści zawartej w nim przesyłki. Należy zauważyć, że skarżący jest inicjatorem kilku postępowań sądowoadministracyjnych (k. 3 i 31 akt sądowych). Powoływanie się zatem na bliżej niesprecyzowaną przesyłkę listowną, bez oznaczenia chociażby sygnatury akt sprawy, nie mogło być uznane za skuteczne. Skarżący nie wykazał więc, poza przedstawieniem własnej wersji, że uczynił zadość wezwaniu z dnia 16 stycznia 2025 r. Tym samym nie podważył on skutecznie ustaleń przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. Mając na uwadze, że termin na wykonanie zarządzenia upłynął w dniu 29 stycznia 2025 r., a skarżący w wyznaczonym terminie dokonał jedynie wpłaty wpisu sądowego, nie dopełniając przy tym wymogu uzupełnienia w sposób prawidłowy pozostałego braku formalnego skargi, Sąd zasadnie odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Przepis ten stwarza dla sądu podstawę do odrzucenia skargi, której braków formalnych strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie. Z tych przyczyn postawione w zażaleniu zarzuty naruszenia art. 57 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 10, art. 75, art. 77 i art. 78 K.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Chybione są również zarzuty zażalenia odnoszące się naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej oraz aktów prawa traktatowego i międzynarodowego, co uniemożliwiło - zdaniem skarżącego - uzyskanie orzeczenia wydanego przez prawidłowy skład sądu administracyjnego. Uprawnienia do orzekania w składach danego sądu administracyjnego wynikają z faktu powołania na określone stanowisko we wskazanym sądzie administracyjnym lub delegacji do orzekania w określonym sądzie (zob. art. 5 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. z 2024 r. poz. 1267; dalej: "P.u.s.a."). Akt powołania do pełnienia urzędu jest aktem kształtującym status sędziego (asesora sądowego). Zgodnie z art. 179 Konstytucji RP sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony. Dopuszczalne jest ustawowe rozciągnięcie zakresu zastosowania mechanizmu powoływania sędziów także na asesorów sądowych, które to rozwiązanie znajduje konstytucyjne uzasadnienie w dążeniu do zapewnienia tej kategorii podmiotów realnie rozumianej niezawisłości (zob. wyrok TK z 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, OTK-A 2007/9/108, wyrok NSA z 23 lipca 2024 r., sygn. akt I FSK 1212/20). Samodzielną przesłanką do uznania asesora sądowego jako osoby nieuprawnionej do orzekania w wyznaczonym składzie sądu nie może być jednak wyłącznie wadliwość w procesie powoływania na ten urząd, ale musi ponadto wystąpić konkretna okoliczność, która prowadzi do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Oznacza to konieczność indywidualnego podejścia do orzeczeń wydawanych przez asesorów sądowych powołanych do pełnienia urzędu na tym stanowisku w wojewódzkich sądach administracyjnych, a także do kwestii związanych z ich wyłączeniem. Nie do zaakceptowania jest przedstawiona w zażaleniu interpretacja, w myśl której asesor sądowy nie posiada przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania tylko z tego powodu, że został powołany przez Prezydenta RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, ukształtowanej ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3, ze zm.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że nie stanowi podstawy do podważenia statusu sędziego (asesora sądowego) i w konsekwencji stwierdzenia nieważności postępowania sam fakt, iż osoba ta została powołany na swój urząd na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, której skład sędziowski ukształtowała władza ustawodawcza (zob. np. wyroki NSA z 6 maja 2021 r., sygn. akt II GOK 2/18 i 7 czerwca 2024 r., sygn. akt III FSK 1389/22). W razie wątpliwości co do bezstronności i niezależności asesora sądowego konieczne jest zbadanie konkretnych faktów mających te wątpliwości uzasadniać w świetle okoliczności danej sprawy (por. postanowienia NSA z dni: 27 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1917/18, 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1807/18; sygn. akt I OSK 1393/18; sygn. akt I OSK 2445/18; sygn. akt I OSK 1713/18; sygn. akt I OSK 1889/18; 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1394/18 i sygn. akt I OSK 1988/18; 24 lutego 2022 r., sygn. akt III FZ 833/21; 13 maja 2022 r., sygn. akt III OZ 291/22; 22 czerwca 2022 r., sygn. akt III OZ 412/22). Skład orzekający w niniejszej sprawie to stanowisko podziela i dodatkowo wskazuje, że wątpliwość co do bezstronności i niezawisłości asesora sądowego musi mieć charakter realny, a nie potencjalny. Za uznaniem osoby powołanej przez Prezydenta RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa na stanowisko asesora sądowego, jako uprawnionej do orzekania w wojewódzkim sądzie administracyjnym, przemawia to, że określone prawem krajowym warunki materialne i zasady proceduralne dotyczące powołania asesora sądowego - w sytuacji będącej rezultatem zmian dokonanych ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. wywołującą w pełni uzasadnione wątpliwości co do konstytucyjności ukształtowania Krajowej Rady Sądownictwa - nie muszą ani powodować jego zależności od władzy ustawodawczej czy władzy wykonawczej, ani budzić wątpliwości co do jego bezstronności. Tym samym nie dają podstaw do przyjęcia, że taki asesor sądowy w trakcie orzekania nie jest niezawisły i bezstronny, a przez to nie dający gwarancji zapewnienia stronie prawa do sądu w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP, art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w związku z art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej. Nie można więc przyjąć, że wobec dotychczasowych aktów powołania asesorów sądowych orzekających w wojewódzkich sądach administracyjnych, przedstawionych Prezydentowi RP przez Krajową Radę Sądownictwa, którzy uczestniczą w składach orzekających i wydają wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, podnoszona wadliwość procesu nominacyjnego jest wystarczającą przesłanką do podważenia ich statusu i uznania wydawanych przez tych asesorów sądowych lub z ich udziałem orzeczeń za niebyłe czy dotknięte wadą nieważności. Dla oceny statusu asesorów sądowych w wojewódzkich sądach administracyjnych powołanych po 2018 r. nie pozostaje bez znaczenia odrębność sądownictwa administracyjnego i ustrojowe gwarancje jego niezależności, także sposób zgłaszania kandydatury i wyłaniania kandydatów na stanowisko asesora sądowego, w tym z udziałem organów wojewódzkich sądów administracyjnych (art. 6a § 3 i 5 P.u.s.a.). Należy również mieć na względzie, że problematyka dotycząca nieważności postępowania sądowoadministracyjnego powiązana jest ściśle z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Polski sąd administracyjny jest sądem unijnym z wszelkimi tego stwierdzenia konsekwencjami. Zgodnie z orzecznictwem TSUE wszystkie organy państw członkowskich, w tym przede wszystkim sądy krajowe są związane zasadą pierwszeństwa prawa unijnego. Proces ten w przeważającej mierze warunkuje skuteczność prawa unijnego, sądy państw członkowskich mają obowiązek zapewnić efektywną ochronę praw jednostek wynikających z prawa unijnego, a więc zapewnić temu prawu maksymalną skuteczność (np. wyrok C-14/83 Von Colson ECLI:EU:C:1984:153). Waga zasady efektywności wynika z tego, że to ta zasada w sposób najdalej idący kształtuje uprawnienia przysługujące jednostkom i obowiązki nakładane na państwa członkowskie i ich organy. W aspekcie konwencyjnych i unijnych standardów prawa do sądu należy uznać, że jeżeli w składzie orzekającym wojewódzkiego sądu administracyjnego zasiada asesor sądowy spełniający konstytucyjne standardy niezależności, niezawisłości i bezstronności, także gdy został powołany przez Prezydenta RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa składająca się w przeważającej mierze z członków wybranych przez władzę ustawodawczą, to taki sąd należy uznać za sąd europejski w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 6 ust. 1-3 TUE w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Odnosząc powyższe uwagi do asesora sądowego Marcina Maszczyńskiego orzekającego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, nie można stwierdzić, że zachodzą podstawy do uznania, iż nie spełnia on wskazanych standardów konstytucyjnych, europejskich i unijnych. Skarżący nie wykazał okoliczności mogących świadczyć o braku bezstronności czy też niezawisłości wyżej wskazanego asesora sądowego. Jak natomiast podniesiono wcześniej, okolicznością prowadzącą do powzięcia wątpliwości w tym zakresie nie może być tylko okoliczność, że w procesie powołania go na stanowisko asesora sądowego uczestniczyła Krajowa Rada Sądownictwa, ukształtowana w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.