II OZ 1142/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I. B. na rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego zawarte w punkcie IV wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2025 r. sygn. akt VII SAB/Wa 678/25 w sprawie ze skargi I. B. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Mazowieckiego postępowania w sprawie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie IV wyroku z dnia 28 maja 2025 r., sygn. akt VII SAB/Wa 678/25 uwzględniającym skargę zawarł postanowienie o zwrocie kosztów postępowania sądowego, w którym zasądził od Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda") na rzecz I. B. (dalej: "skarżąca") kwotę 150 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rozstrzygnięcie o kosztach Sąd oparł o treść art. 200, art. 205 i art. 206 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "P.p.s.a.") w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964; dalej: "rozporządzenie"). Miarkując wysokość wynagrodzenia pełnomocnika do kwoty 50 zł wskazał, że pełnomocnik ten złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kilkaset skarg o bardzo zbliżonej treści, tożsamych zarzutach i argumentacji, w sprawach o podobnym stanie faktycznym i prawnym, co pozwalało istotnie zmniejszyć jego nakład pracy. Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, złożyła zażalenie na postanowienie zawarte w punkcie IV powołanego wyroku w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego wnosząc o jego zmianę poprzez zasądzenie od organu na rzecz skarżącej łącznej kwoty 580 zł tytułem wpisu sądowego i kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 206 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 pkt 1c i § 15 rozporządzenia. Podniesiono, że art. 206 P.p.s.a. nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ z brzmienia tego przepisu wynika, że możliwość miarkowania wynagrodzenia jest dopuszczalna w sprawach, w których jego wysokość jest zależna od wartości przedmiotu sporu, zaś sprawa w przedmiocie obywatelstwa polskiego nie należy do tej kategorii spraw. Z wykładni systemowej i historycznej wynika, że stawka wynikająca z § 14 pkt 1c rozporządzenia jest stawką minimalną, której nie można miarkować w dół. Dopuszczalne jest miarkowanie w górę uzasadnionym wystąpieniem przyczyn wynikających z § 15 pkt 3 rozporządzenia. Ponadto Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę wyłącznie objęcie skargą wielu osób oraz jej tożsamość faktyczną, a więc merytoryczny wkład pracy adwokata z tym związany. Miarkując wynagrodzenie nie uwzględnił natomiast nakładu pracy i kosztów związanych z jej przygotowaniem i wniesieniem oraz innych towarzyszących czynności po wydaniu wyroku i jego uprawomocnieniu (tzn. kosztów biurowych i pocztowych, wynagrodzenia pracowników oraz związanych z prowadzeniem kancelarii, wydrukowaniem pism, ich złożeniem, wysłaniem, obsługą pism w toku postępowania, monitorowaniem sprawy do momentu uprawomocnienia się wyroku i zwrotu akt do organu). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z art. 206 P.p.s.a., sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W aktualnym brzmieniu tego przepisu możliwość miarkowania, a nawet odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz skarżącego od organu w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji w przypadku, o którym mowa w art. 200 P.p.s.a., powiązano, tak jak w postępowaniu kasacyjnym (art. 207 § 2 P.p.s.a.), z pojęciem niedookreślonym "uzasadniony przypadek". Daje to swobodę sądowi orzekającemu w sprawie, ale jednocześnie wymaga odpowiedniego wyjaśnienia na tle konkretnego stanu faktycznego w uzasadnieniu wyroku. Jednocześnie zastosowanie art. 206 P.p.s.a. jest pozostawione uznaniu sądu, zaś katalog okoliczności uzasadniających miarkowanie lub odstąpienie od zasądzenia kosztów ma charakter otwarty, na co wskazuje zwrot "w szczególności". W orzecznictwie podkreśla się natomiast, że "uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 206 P.p.s.a., jest przypadek sprawy sądowoadministracyjnej, w której wystąpiły między innymi następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, brak skonkretyzowania umowy między stroną skarżącą, a jej pełnomocnikiem, istnienie wątpliwości, czy rzeczywistą intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego (zob. postanowienia NSA z: 13 września 2016 r., sygn. akt I OZ 930/16; 15 września 2020 r., sygn. akt I GZ 198/20; 25 września 2020 r., sygn. akt I GZ 240/20, a także wyroki NSA z: 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16; 9 lutego 2021 r., sygn. akt II GZ 9/21). Zważywszy, że art. 206 P.p.s.a. dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 205 P.p.s.a., przepis ten obejmuje swoim zakresem także miarkowanie wysokości wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika. Przy określaniu wysokości wynagrodzenia takiego pełnomocnika należy każdorazowo uwzględniać stopień zawiłości sprawy oraz nakład pracy, a także wkład jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności czas poświęcony na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczbę stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, a także tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (zob. postanowienie NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OZ 519/19 oraz wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 208/20). Jak już zauważono warunkiem prawidłowego zastosowania przez sąd art. 206 P.p.s.a. jest więc wskazanie, dlaczego uznał on, że zachodzi przypadek uzasadniający zasądzenie jedynie części kosztów. Intencją ustawodawcy było pozostawienie do uznania sądu, czy ma zastosować ten przepis oraz w jakiej części należy odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej w przypadku uwzględnienia jej skargi, jednakże w razie miarkowania tych kosztów obowiązkiem sądu jest precyzyjne uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia (zob. postanowienie NSA z 21 lutego 2011 r., sygn. akt II FZ 8/11). W związku z powyższym nie ma racji skarżąca zarzucając niedopuszczalność miarkowania wynagrodzenia pełnomocnika w sprawie, której przedmiotem jest rozpoznanie wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Wbrew przekonaniu skarżącej z treści art. 206 P.p.s.a. nie wynika, by ograniczono zastosowanie tego przepisu jedynie do spraw, w których wysokość wynagrodzenia zależna jest od wartości przedmiotu sporu. W sytuacji gdy skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu, to przepis o miarkowaniu zwrotu kosztów może być stosowany zarówno wtedy, gdy wartość przedmiotu zaskarżenia daje się wyrazić w wartościach pieniężnych, co skutkuje wpisem stosunkowym (art. 216 i art. 231 P.p.s.a.), jak i wówczas, gdy pobiera się wpis stały (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 2004, s. 285). W obu wypadkach może bowiem wystąpić częściowe uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny. Jedynie w sytuacji, gdy przedmiot zaskarżenia można przełożyć na określoną kwotę, znajdzie zastosowanie opisana przykładowo w tym przepisie sytuacja, że skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2024, art. 206). Wobec powyższego kwestia charakteru należnego w sprawie wpisu pozostaje bez wpływu na możliwość miarkowania zwrotu kosztów. Zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji w okolicznościach niniejszej sprawy art. 206 P.p.s.a. nie może budzić wątpliwości. Powodem odstąpienia od zasądzenia zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika w pełnej wysokości nie było uwzględnienie skargi w części niewspółmiernej do wartości przedmiotu sporu, lecz stwierdzenie, że ma miejsce "uzasadniony przypadek". Kwota z tytułu zastępstwa procesowego została obniżona ze względu na nakład pracy niezbędny do wniesienia skargi, przy uwzględnieniu jej tożsamej treści w kilkuset podobnych sprawach. NSA zgadza się z tym stanowiskiem. W zażaleniu nie podważono, aby za pomocą tego rodzaju argumentacji Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił w istocie nakład pracy pełnomocnika w okolicznościach niniejszej sprawy. W orzecznictwie wyrażono pogląd, zgodnie z którym wielość analogicznych spraw, prowadzonych przez tego samego pełnomocnika daje podstawę do miarkowania wynagrodzenia pełnomocnika na podstawie art. 206 P.p.s.a. i wskazano, że tożsamy przedmiot spraw może być uzasadnionym powodem odstąpienia od zasądzenia pełnego zwrotu kosztów postępowania w części dotyczącej wynagrodzenia pełnomocnika (zob. postanowienia NSA z: 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I GZ 502/18; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II OZ 10/22; 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OZ 418/22). Nie zasługuje na aprobatę odmienny pogląd, także wyrażony w orzecznictwie, który zakłada, że miarkowanie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 206 P.p.s.a. nie może prowadzić do przyznania kosztów zastępstwa procesowego poniżej stawek minimalnych wynikających z przepisów rozporządzenia (zob. postanowienia NSA z: 5 marca 2015 r., sygn. akt I OZ 183/15; 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OZ 1203/13). W niniejszej sprawie przyjęcie tej koncepcji doprowadziłoby do sytuacji, w efekcie której zasądzenie kosztów postępowania miałoby charakter automatyczny. Tymczasem o tym, jakie koszty uznać należy za niezbędne i celowe do dochodzenia praw w sprawie, decyduje sąd. Sąd pierwszej instancji miarkując wynagrodzenie dla pełnomocnika, ocenił jego nakład pracy, nie tylko w kontekście wielości skarg i tożsamości ich przedmiotu, lecz także mając na względzie, że złożone skargi mają bardzo zbliżoną treść, tożsame zarzuty i argumentację, zostały złożone w sprawach o bliźniaczo podobnym stanie faktycznym i prawnym, różniącym się w małoznaczących aspektach. Wskazane okoliczności pozwalały zmniejszyć koszt pracy pełnomocnika skarżącej, uwzględniając konieczny nakład pracy dla wywiedzenia skarg opartych o jednobrzmiącą argumentację w powiązaniu ze stopniem zindywidualizowania sprawy. Powyższe uzasadnienie rozstrzygnięcia o kosztach spełnia wymóg przekonującego uzasadnienia, dlaczego w tej sprawie zachodził "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 206 P.p.s.a. Zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji powołanego przepisu mieściło się w granicach uznania sędziowskiego, w konsekwencji czego zarzut naruszenia art. 206 P.p.s.a. jest nietrafny. Chybiony jest również zarzut naruszenia § 14 pkt 1c rozporządzenia, aczkolwiek zwrócenia uwagi wymaga nieprawidłowość jego konstrukcji. Przepis § 14 rozporządzenia składa się z wielu jednostek redakcyjnych, w tym ustępów, punktów i podpunktów (liter). Prawidłowo skonstruowany zarzut powinien opierać się na § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia, gdyż właśnie ten przepis został powołany i zastosowany przez Sąd pierwszej instancji. Tym niemniej wskazać należy, że art. 206 P.p.s.a., jako przepis aktu wyższego rzędu, umożliwia sądowi administracyjnemu miarkowanie kosztów postępowania wynikających z regulacji zawartych w powołanym rozporządzeniu. Skoro z treści art. 206 P.p.s.a. wyraźnie wynika, że sąd może nawet w całości odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania (a więc nie przyznać stronie żadnych kosztów), to tym bardziej uzasadniona jest teza, że może stronie przyznać koszty w kwocie niższej niż przewidziane w rozporządzeniu stawki minimalne (por. postanowienie NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II GZ 1255/16). Jeśli chodzi o zarzut nieuwzględnienia poniesionych przez pełnomocnika kosztów biurowych i pocztowych, wynagrodzenia pracowników oraz związanych z prowadzeniem kancelarii, itp. należy wskazać, że wymieniony w art. 205 P.p.s.a. katalog niezbędnych kosztów postępowania ma charakter wyczerpujący i zarazem wiążący, nie może być zatem rozszerzany na wydatki zwykle występujące przy okazji postępowania sądowego (np. prowizje bankowe, koszty korespondencji, koszty kserowania pism). Koszty te pokrywa przyznane pełnomocnikowi wynagrodzenie. Nie można więc ich zaliczyć na poczet wydatków pełnomocnika reprezentującego stronę (art. 205 § 2 P.p.s.a.), ani także na poczet kosztów sądowych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.