II OZ 128/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. K. i K. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 850/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. K. i K. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 29 sierpnia 2025 r. nr 237/2025, znak: GPB-III.7821.2.2025 JD w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 10 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 850/25 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. K. i K. K. (dalej: "skarżący") na decyzję Wojewody Łódzkiego z 29 sierpnia 2025 r. nr 237/2025 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Wojewody Śląskiego z 20 listopada 2024 r., na mocy której uchylona została w całości decyzja Starosty [...] z 20 grudnia 2024 r. i udzielone zostało Gminie Miastu [...] zezwolenie na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi do terenów mieszkaniowych zlokalizowanych pomiędzy ulicami [...], [...] i rzeką [...], na działkach o nr ew.: obręb [...] miasta [...] – [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; obręb [...] miasta [...] – [...], [...], [...], [...]. Sąd I instancji wskazał, że skarżący w skardze zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podnosząc, że jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki faktyczne i prawne i że realizacja inwestycji drogowej w sposób kluczowy zmienia sytuację prawną w zakresie praw własności i praw rzeczowych do nieruchomości skutkując wywłaszczeniem skarżących z prawa własności do nieruchomości w granicach zamierzonej inwestycji drogowej. Sąd pierwszej instancji ustosunkowując się do zawartej we wniosku argumentacji podniósł, że rozważając kwestię wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy przede wszystkim mieć na względzie interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że udzielenie w rozpatrywanej sprawie ochrony tymczasowej jest niezasadne, ponieważ skarżący nie przedstawili argumentacji, która wskazywałyby, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje konkretną szkodę, czy też doprowadzi do konkretnych skutków, które byłyby trudne do odwrócenia dla skarżących. Sąd I instancji zauważył również, że wprawdzie w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji ingerencja w prawo własności skarżących może być dla nich dotkliwa, to jednak w przypadku inwestycji drogowej jest to zwykłe następstwo jej realizacji, a ustawodawca w ramach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 311, ze zm., dalej: "specustawa drogowa") przewidział "mechanizm rekompensacyjny" zarówno za wywłaszczenie nieruchomości pod inwestycję drogową, jak i gdy pozostała po wywłaszczeniu część nieruchomości nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele i inne działania. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucili naruszenie art. 61 § 3 (przypuszczalnie omyłkowo wskazując art. 66 § 3) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") poprzez: 1. niezastosowanie w sprawie wobec przyjęcia przez Sąd Wojewódzki, że skarżący "nie przedstawili argumentacji, która mogłaby uzasadniać udzielenie ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej" oraz że "nie przedstawili argumentów, które wskazywałyby, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje konkretną szkodę, czy też doprowadzi do konkretnych skutków, które byłyby trudne do odwrócenia dla skarżących", podczas gdy skutki tego rodzaju zostały wprost we wniosku wyraźnie wskazane (wywłaszczenie + trwała zmiana charakteru nieruchomości z terenu leśno-parkowego na teren zabudowany drogą) i wynikają one w części już z samego charakteru decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (decyzja ZRID), jako decyzji zmieniającej stosunki własnościowe (skutek wywłaszczeniowy) oraz prowadzącej do trwałych zmian faktycznych w terenie (zabudowa i utwardzenie gruntów zajętych pod inwestycje); 2. błędną wykładnię wobec przyjęcia przez Sąd Wojewódzki, że "mechanizm rekompensacyjny" przewidziany przez ustawodawcę w przepisach ustawy drogowej z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz powinności inwestora w zakresie dokonania "kompensacji przyrodniczej" eliminować miałyby potrzebę i zasadność udzielenia tymczasowej ochrony prawnej przed skutkami decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, podczas gdy, przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. i przesłanki ujęte w treści tej normy mają zastosowanie do wszelkich decyzji podlegających wykonaniu, również decyzji ZRID wydanych w trybie i na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji zakresie dróg publicznych, a w konsekwencji przywołane przez Sąd Wojewódzki ratio legis wskazanej ustawy, mechanizmy odszkodowania oraz "kompensacji przyrodniczej", pozostawać winny bez znaczenia w aspekcie zasadności zastosowania normy art. 61 § 3 p.p.s.a. zawsze, gdy spełnione zostały przesłanki ujęte w tym przepisie, t.j. zawsze, gdy skarżący wykaże, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowodować może trudne do odwrócenia skutki (skutki prawne lub skutki faktyczne). W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący wnoszący zażalenia wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 grudnia 2025r. (sygn. II SA/Łd 850/25) i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 29 sierpnia 2025 r. nr 237/2025 do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu złożonego zażalenia skarżący podkreślili bardzo daleko idące skutki prawne decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. wywłaszczenie właścicieli gruntów przeznaczonych pod inwestycje; możliwość rozpoczęcia i przeprowadzenia inwestycji budowlanej, której skutkiem z samej istoty będzie trwała i realnie nieodwracalna zmiana gruntów niezabudowanych (leśno-parkowych) w zabudowane pasem drogowym - z samej swojej istoty decydują, że są to decyzje powodujące "trudne do odwrócenia skutki" w rozumieniu art. 61 §3 p.p.s.a. Skarżący argumentowali, że teren leśno-parkowy bezpośrednio sąsiadujący z obszarem chronionym rezerwatu przyrody [...], zostanie zabudowany drogą publiczną dojazdową, co z punktu widzenia środowiskowego będzie miało efekt w praktyce nieodwracalny (sens i celowość przeprowadzenia w terenie zielonym przy rzece drogi dojazdowej "donikąd" jest również z punktu widzenia społeczno-gospodarczego co najmniej wysoce wątpliwe). Zdaniem skarżących dodatkowymi okolicznościami przemawiającymi za uwzględnieniem ich wniosku są: - fakt, że zaskarżona decyzja ZRID wydana została przez Wojewodę jako organ II instancji poprzez zmianę wcześniejszej decyzji Starosty [...] odmawiającej udzielenia zezwolenia na budowę drogi, co wywołuje istotne wątpliwości dotyczące pozbawienia strony uprawnienia do rozpoznania sprawy przez dwie instancje administracyjne, - fakt, że na dzień 29 grudnia 2025r. wyznaczony został przez inwestora termin przejęcia gruntu wywłaszczonego pod budowę drogi, co wyraźnie wskazuje, że budowa ta przeprowadzona zostanie w okresie prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego, a więc przyszłe rozstrzygnięcie sądu administracyjnego nie odwróci już skutków zaskarżonej decyzji, albowiem objęte tą decyzją zezwolenie na budowę drogi będzie już wówczas zrealizowane, - fakt, że inwestycja ma stanowić wybudowanie drogi dojazdowej do terenów aktualnie wciąż niezabudowanych, co samo w sobie eliminuje ewentualne argumenty o pilnym charakterze inwestycji czy jej "społeczno-gospodarczym znaczeniu", które realnie w tej sprawie nie występuje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona do wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Konieczność uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa przy tym na wnioskodawcy. Podkreślić trzeba, że w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji, Sąd nie ocenia prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. Przedmiot oceny stanowi jedynie to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego. Wbrew twierdzeniom skarżących zawartym w zażaleniu, Sąd I instancji trafnie ocenił, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zawiera argumentacji, która mogłaby przemawiać za wstrzymaniem wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę na szczególny charakter zaskarżonej decyzji wydanej w oparciu o przepisy specustawy drogowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się przy tym, że pomimo braku szczegółowej regulacji zawartej w specustawie drogowej odnośnie do możliwości udzielenia ochrony tymczasowej, ratio legis tej ustawy stanowi usprawnienie przebiegu procesu realizacji inwestycji. Powoduje to bardziej restrykcyjną ocenę sytuacji strony ubiegającej się o wstrzymanie wykonania decyzji. W specustawie drogowej, ze względu na konieczność zapewnienia szybkiej i skutecznej budowy dróg publicznych, interesowi społecznemu i gospodarczemu przyznano bowiem prymat nad słusznym interesem strony (zob. postanowienia NSA: z 16 grudnia 2022 r., II OZ 756/22; z 20 marca 2019 r., II OZ 195/19; z 6 kwietnia 2016 r., II OSK 614/16; z 22 sierpnia 2024 r. II OZ 475/24, dostępne w CBOSA). Wstrzymanie wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest zatem dopuszczalne tylko w wyjątkowych sytuacjach, niebudzących wątpliwości, a przy tym bezwzględnie koniecznych z uwagi na ochronę zagrożonego interesu prywatnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący na żadną taką wyjątkową sytuację nie wskazywali. Skarżący upatrują wystąpienia przesłanek warunkujących udzielenie im ochrony tymczasowej przede wszystkim w ingerencji w przysługujące im prawo własności nieruchomości oraz w trwałej zmianie gruntów leśno-parkowych w grunt zabudowany pasem drogowym, co ich zdaniem z punktu widzenia środowiskowego będzie miało efekt w praktyce nieodwracalny. Wyjaśnić trzeba zatem, że będące skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: przejście prawa własności nieruchomości pod drogę na podmiot publicznoprawny, ale także okoliczności tego rodzaju jak obawa obniżenia wartości nieruchomości, ograniczenia albo wyłączenie możliwości korzystania w sposób dotychczasowy z nieruchomości, a w końcu wycinka drzew i krzewów oraz likwidacja warstwy ściółki roślinnej nie są niczym nadzwyczajnym w przypadku budowy drogi publicznej. Sąd I instancji słusznie wskazał, że wprawdzie ww. okoliczności niewątpliwie są dolegliwe, to jednak są zwykłymi następstwami wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, które mogą wiązać się także m.in. właśnie z ingerencją w prawo własności za odszkodowaniem. Okoliczności te nie są jednak przesądzające o wstrzymaniu wykonania decyzji. Słusznie także podniósł Sąd I instancji, że jeżeli ochrona elementów przyrodniczych nie jest możliwa, inwestor winien będzie podejmować działania mające na celu naprawienie wyrządzonych szkód, w szczególności przez kompensację przyrodniczą (art. 75 ust. 1-3 ustawy Prawo ochrony środowiska). Poza tym w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie chodzi o zwykłą szkodę będącą normalnym następstwem realizacji decyzji, ale o taką szkodę, której rozmiary są większe niż zwykłe wywołane wykonaniem danego rodzaju aktu, mowa jest przecież o "znacznej szkodzie" (tak postanowienie NSA z 22 sierpnia 2024 r. II OZ 475/24, dostępne w CBOSA). Oczywistym jest, że inwestycja drogowa musi powodować uciążliwości związane z jej realizacją, jednak strona powinna wykazać, że są to okoliczności przekraczające trudności, jakie zwyczajnie wiążą się z tego typu inwestycjami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący nie uprawdopodobnili, że mamy do czynienia z taką właśnie szkodą. Z kolei kwestie meriti dotyczące zasadności wydania zaskarżonej decyzji (w tym m.in. dotyczące pozbawienia strony uprawnienia do rozpoznania sprawy przez dwie instancje administracyjne) nie mogły być wzięte pod uwagę w tym postępowaniu wpadkowym. Podnoszona również przez skarżących okoliczność rozpoczęcia przez inwestora pod koniec grudnia 2025 r. przejęcia gruntu i realizacji spornej inwestycji drogowej w okresie prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego związana jest z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej i w żaden sposób nie świadczy o ziszczeniu się przesłanek, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. To wszystko powoduje, że w rozpoznawanej sprawie brak jest przesłanek, które uzasadniałyby wstrzymanie wykonania decyzji objętej wnioskiem, a więc wstrzymania zamierzonej inwestycji drogowej z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody czy też spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy postanowienie Sądu I instancji o odmowie zastosowania ochrony tymczasowej należało uznać za zgodne z prawem, a wniesione na to postanowienie zażalenie za niezasadne. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.