II OZ 149/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. C. i G. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2306/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. C. i G. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 lipca 2024 r., znak: DAP-WAR.722.78/2024 w przedmiocie wstrzymania egzekucji administracyjnej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z 15 maja 2024 r. nr 2/204 odmówił wstrzymania prowadzonej wobec J. C. i G. C. (dalej jako skarżący) przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na dokonaniu całkowitej rozbiórki budynku handlowego – sklepu wielobranżowego o nieregularnym kształcie rzutu dającym wpisać się w prostokąt o wymiarach boków 8,60 m x 21,42 m wraz z urządzeniem budowlanym – bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, znajdującym się na terenie działek ew. [...] i [...], położonych w miejscowości R., gmina D.. Wojewoda wskazał, że skarżący nie wykazali istnienia przesłanki wstrzymania postępowania egzekucyjnego z art. 27 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2023 r. poz. 190, dalej jako ustawa o wojewodzie) tj. nie wykazali istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających przesunięcie w czasie wykonania nałożonego obowiązku. Przede wszystkim nie wyrazili woli wykonania nałożonego obowiązku, nie wskazali konkretnego terminu wykonania tego obowiązku. Organ uznał, że ich stanowisko ma na celu jedynie odwlekanie w czasie wykonania nałożonego obowiązku. Orzeczony obowiązek ma służyć przywróceniu nieruchomości do stanu zgodnego z prawem. Interes społeczny związany z tym obowiązkiem polega na przestrzeganiu i poszanowaniu prawa przez wszystkich obywateli na zasadach równości. Nie można dopuścić do sytuacji kiedy ostateczne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie jest wykonywane ani dobrowolnie przez zobowiązanego, ani w drodze egzekucji administracyjnej. Godzi to w konstytucyjną zasadę praworządności. Po rozpoznaniu odwołania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 29 lipca 2024 r. znak: DAP-WAR.722.78/2024, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra, składając jednocześnie wniosek o wstrzymanie wykonania tejże decyzji. Postanowieniem z 24 października 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2306/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku J. C. i G. C. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie z ich skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 lipca 2024 r., znak: DAP-WAR.722.78/2024 w przedmiocie wstrzymania egzekucji administracyjnej, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji. Sąd mając na uwadze przesłanki wstrzymania wykonania z art. 61 § 3 P.p.s.a. oraz, to że przedmiot wstrzymania stanowiła decyzja w przedmiocie odmowy wstrzymania egzekucji administracyjnej wskazał, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji nie przyniesie skutku w postaci wstrzymania wykonania obowiązku rozbiórki nałożonego decyzją z 24 sierpnia 2022 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim. Tym samym nawet wstrzymanie obecnie zaskarżonej decyzji odmownej – a zatem nie tworzącej po stronie skarżącej żadnych praw i obowiązków – pozostałoby bez wpływu na istniejący już obowiązek rozbiórki. W ocenie Sądu, nawet, gdyby przyjąć, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji miałoby wpływ na kwestię wstrzymania rozbiórki, to skarżący nie zawarli uzasadnienia wniosku a zatem nie wykazali zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Skarżący poza sformułowaniem żądania z art. 61 § 3 P.p.s.a. nie przedstawili żadnych argumentów ani dokumentów na poparcie swoich twierdzeń. Sąd wskazał, że instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04 (dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl), "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Żądając wstrzymania wykonania orzeczenia, skarżący ma obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II FZ 585/06, niepubl.). Skarżący nie wskazali, że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub zaistnieć mogą trudne do odwrócenia skutki. Rozpoznając wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd nie ocenia prawidłowości wydania decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. Przedmiot oceny stanowi jedynie to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżących. Nie chodzi tutaj o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionego w sposób istotny i trwały będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków (zob. postanowienie NSA z 24 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 2027/21). Sąd zauważył, że o ile skarżący wskazał na określone niebezpieczeństwa dla jego sytuacji, tj. m. in. będzie musiał ponieść koszty rozbiórki i ewentualnie późniejszego ponownego zagospodarowania terenu, to nie sposób powiązać tych skutków w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. z wykonaniem przedmiotowego postanowienia. Tym samym Sąd uznał, że nie było możliwe wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucają naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie albowiem w uzasadnieniu skargi uprawdopodobnili oni, iż brak wstrzymania wykonalności doprowadzi do nieodwracalnych skutków. W uzasadnieniu wskazują, że decyzja nakazując całkowitą rozbiórkę została wydana w sposób błędny, gdyż tylko część przedmiotowego budynku handlowego została wykonana z naruszeniem procedury budowlanej. Tylko dobudowana cześć budynku powstała niezgodnie z projektem budowlanym i warunkami zabudowy. Większość istniejącego już wcześniej na nieruchomości budynku handlowego była wykonana zgodnie z projektem i pozostałą dokumentacją. Wskazują, że konieczne jest zatem ustalenie i wyjaśnienie jaka powierzchnia budynku handlowego została wybudowana z naruszeniem procedury budowlanej i tym samym powinna zostać usunięta, gdyż z całą pewnością decyzja o rozbiórce nie powinna dotyczyć całości budynku handlowego. Za niepodważalne uważają to, że wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do nieodwracalnych skutków, gdyż dotyczy rozbiórki budynku. Po wykonaniu decyzji nie da się przywrócić stanu pierwotnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Wstrzymanie wykonania aktu jest instytucją o charakterze wyjątkowym, stanowiącą odstępstwo od ogólnej reguły, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Konieczność uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności spoczywa przy tym na wnioskodawcy. To na nim ciąży obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą ocenić, czy w danej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tym samym uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania aktu lub czynności jest uzasadnione. Sąd I instancji trafnie ocenił, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie zawierał argumentacji, która mogłaby przemawiać za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa wstrzymania postępowania egzekucyjnego polegającego na doprowadzeniu do wykonania obowiązku rozbiórki budynku handlowego należącego do skarżących - sklepu wielobranżowego o nieregularnym kształcie rzutu dającym wpisać się w prostokąt o wymiarach boków 8,60 m x 21,42 m wraz z urządzeniem budowlanym – bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, znajdującym się na terenie działek ew. [...] i [...], położonych w miejscowości R., gmina D.. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 27 ustawy o wojewodzie, który stanowi, że Wojewoda może, w drodze decyzji administracyjnej, wstrzymać egzekucję administracyjną (ust. 1). Wstrzymanie egzekucji administracyjnej, z zastrzeżeniem ust. 4, może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na czas określony, i może dotyczyć czynności każdego organu prowadzącego egzekucję administracyjną (ust. 2). Z przepisu tego wynika, że celem tej instytucji jest wstrzymanie egzekucji administracyjnej w szczególnie uzasadnionych okolicznościach, których ustawodawca nie precyzuje wprost, na określony czas (a nie w ogóle kończy postępowanie egzekucyjne w zakresie nałożonego obowiązku) aby zobowiązanemu dać możliwość na przygotowanie się do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Zakłada też zgodę i wolę wykonania tegoż obowiązku. Wobec powyższego charakter zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że wstrzymanie jej wykonania w trybie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie doprowadzi do oczekiwanego przez skarżących skutku braku konieczności wykonania nałożonego na nich obowiązku rozbiórki. Wstrzymanie wykonania tej decyzji co najwyżej skutkować może brakiem możliwości prowadzenia postępowania egzekucyjnego odnośnie do nałożonego obowiązku rozbiórki. Oczywiście wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może nastąpić w trybie art. 61 § 3 P.p.s.a. tylko przy wykazaniu przez skarżących, że wykonanie tej decyzji w stosunku do skarżących zagraża im powstaniem znacznej szkody lub trudnymi do odwrócenia skutkami. Zatem odmowa wstrzymania egzekucji administracyjnej ma uprawdopodabniać wystąpienie ww. przesłanek. Skarżący nie przedstawili jednak w skardze ani w zażaleniu takich okoliczności, które pozwoliłyby Sądowi uznać, że dalsze, nieograniczone terminem na przygotowanie się do spełnienia obowiązku rozbiórki, prowadzenie postępowania egzekucyjnego odnośnie do obowiązku rozbiórki budynku handlowego doprowadzić może do znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Nie wiadomo z jakich powodów dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego bez wstrzymania go na określony czas miałoby powodować znaczną szkodę czy trudne do odwrócenia skutki dla skarżących. Skutki jakie wywołuje nałożony na skarżących obowiązek tj. rozbiórka budynku handlowego w całości zamiast jedynie w części nie mogły stanowić przesłanek wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a. albowiem skutki te są bezpośrednio związane z realizacją samej rozbiórki a nie z prowadzeniem samego postępowania egzekucyjnego, które ma doprowadzić w sposób przymusowy do realizacji tego obowiązku. Czym innym są skutki wykonania rozbiórki a czym innym skutki postępowania egzekucyjnego, które za przedmiot ma rozbiórkę. Skarżący zdają się tego nie rozróżniać i zagrożenia z art. 61 § 3 P.p.s.a. upatrują w wadliwości orzeczonej rozbiórki, która ich zdaniem nie powinna dotyczyć całego budynku handlowego tylko jego określonej części. Wyłącznie okoliczności o charakterze znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków związane z prowadzeniem egzekucji administracyjnej w zakresie rozbiórki mogły stanowić podstawę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie NSA, kwestionowanie obowiązku rozbiórki (jej zakresu) nie dotyczy samego prowadzenia postępowania egzekucyjnego, którego zagrożeń w aspekcie przesłanek wstrzymania skarżący nie wykazali, a zatem Sąd I instancji słusznie uznał, że nie było podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i odmówił jej wstrzymania. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.