II OZ 1764/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.B., D.B., J.B. i Z.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 975/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A.B., D.B., J.B. i Z.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 lutego 2025 r., znak KOA/4579/Ar/24 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 29 lipca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 975/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A.B., D.B., J.B. i Z.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 lutego 2025 r., znak KOA/4579/Ar/24 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wyżej powołaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, utrzymującą w mocy własną decyzję z 23 września 2024 r. stwierdzającą nieważności decyzji w sprawie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W treści skargi skarżący zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niezwłoczne wymierzenie opłaty planistycznej w rozszerzonym zakresie, która pozostaje dla nich niebagatelna. Wskazali jednocześnie, że dotychczasowe uiszczenie przez nich opłaty planistycznej oraz brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę dodatkowo uzasadniają niniejszy wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że przesłankami warunkującymi wstrzymanie wykonania aktu, w myśl art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") nie są jakiekolwiek skutki i jakakolwiek szkoda, ale szkoda i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu (niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków). W ocenie Sądu, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie mógł zostać uwzględniony, bowiem skarżący nie wykazali spełnienia przesłanek wynikających z art. 61 § 3 p.p.s.a. Ogólnikowe twierdzenia strony dotyczące ewentualnych następstw wykonania decyzji, nie mogą stanowić podstawy do udzielenia przez Sąd ochrony tymczasowej. Końcowo Sąd zaznaczył, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie bada zasadności skargi, czy też zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Zaskarżona decyzja będzie bowiem podlegać kontroli sądu, pod względem jej zgodności z prawem, dopiero w toku merytorycznego rozstrzygania sprawy. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A.B., D.B., J.B. i Z.B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 61 § 3 p.p.s.a. przez odmowę wstrzymania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 lutego 2025 r. w sprawie znak KOA/4579/Ar/24 mimo występowania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody majątkowej skarżącym i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyż skarżący nie posiadają środków w wysokości 100.950 zł, a potrzeba ich nagłego pozyskania wiąże się z koniecznością zawarcia przez skarżących ad hoc umowy kredytu z niekorzystnym oprocentowaniem, a zatem w praktyce obowiązkiem zwrotu niemal dwukrotności środków udzielonych przez bank, nie wspominając o kwestiach związanych z brakiem wiedzy skarżących o istnieniu po ich stronie zdolności kredytowej oraz ogólnej możliwości pozyskania tych środków. Na podstawie tego zarzutu wniesiono o zmianę postanowienia przez wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 lutego 2025 r. w sprawie znak KO A/4579/Ar/24 oraz zasądzenie na rzecz skarżących od organu w częściach równych zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych. Nadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: a. postanowienia Burmistrza Z. z 3 kwietnia 2025 r. w sprawie do sygn. akt GPR.6725.4.2023 – na fakty: odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego, konieczności wstrzymania wykonania decyzji SKO z 25 lutego 2025 r. w sprawie znak KOA/4579/Ar/24; b. decyzji Burmistrza Z. nr 24/2025 z 3 kwietnia 2025 r. w sprawie znak GPR.6725.4.2023 – na fakty: ponownego ustalenia przez organ wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i obciążenia nią skarżących, ukształtowania opłaty na poziomie 100.950 zł, konieczności wstrzymania wykonania decyzji SKO z 25 lutego 2025 r. w sprawie znak KOA/4579/Ar/24; c. odwołania skarżących od decyzji nr 24/2025 wydanej przez Burmistrza Z. 3 kwietnia 2025 r. w sprawie znak GPR.6725.4.2023 – na fakty: wniesienia odwołania, treści pisma. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została w celu ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa ma służyć temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 14.11.2018 r., II OZ 1129/18). Ochrona tymczasowa w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy i jest stosowana wyłącznie w razie zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W każdej tego typu sprawie musi być zbadana kwestia ich wystąpienia w kontekście okoliczności sprawy i argumentacji skarżącego. Warto podnieść, odnosząc się do charakteru decyzji objętej wnioskiem o wstrzymanie wykonania, że decyzja o stwierdzeniu nieważności innej decyzji administracyjnej, mimo że jest wykonalna, to jako taka nie posiada właściwego przedmiotu wykonania. Decyzja ta skutkuje bowiem wyłącznie utratą bytu prawnego innej decyzji. Jeżeli z decyzji, której nieważność stwierdzono, wynikają dla strony określone uprawnienia, to decyzja wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności swoimi następstwami tychże uprawnień będzie stronę pozbawiała i w tym zakresie orzeczenie organu nadzoru może stanowić przedmiot zastosowania ochrony tymczasowej. Niemniej jednak przedmiot tejże ochrony musi odpowiadać ściśle ewentualnym skutkom, jakie wywołuje wykonanie decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji. Zasadne może być wnoszenie o wstrzymanie wykonania decyzji stwierdzających nieważność innych decyzji w sytuacjach, kiedy pomimo deklaratoryjnego charakteru takich aktów administracyjnych wykazać można zaistnienie konkretnych następstw (w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków) wykonywania takich decyzji. (por. postanowienia WSA w Warszawie z 3.06.2022 r., VII SA/Wa 453/22 oraz NSA z 9.11.2021 r., II OZ 770/21 i z 6.12.2022 r., II OZ 717/22) Nie sposób więc uznać w niniejszym przypadku, iż decyzja, którą stwierdzono nieważność decyzji nakładającej opłatę planistyczną wymagała wykonania, lub też z decyzji tej wynikały określone prawa dla strony, czy obowiązki podlegające wykonaniu, które mogłyby narazić stronę skarżącą na wyżej wymienione niebezpieczeństwa. Niezależnie od powyżej zobrazowanej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie wnioskujący nie wykazali przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej, zaś powołanie się na ogólnikowe konsekwencje finansowe wobec braku wskazań co do sytuacji finansowej skarżących, nie może uzasadniać uznania, że przesłanki do zastosowania ochrony tymczasowej zostały spełnione. Ogólne stwierdzenia oraz argumentację odnoszącą się do samej wysokości nałożonej opłaty, co należy podkreślić – nałożonej inną decyzją, podlegającą osobnemu zaskarżeniu, należało uznać jedynie za polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu I instancji oraz wyraz tego, że skarżący nie przedstawili adekwatnych informacji obrazujących ich rzeczywistą i aktualną sytuację finansową. Powołanie się na wysokość opłaty planistycznej wobec braku dookreślenia sytuacji finansowej wnioskujących, nie może uzasadniać uznania, że przesłanki do zastosowania ochrony tymczasowej zostały spełnione. Ponadto z przytoczonych w zażaleniu stwierdzeń nie sposób ocenić stopnia szkody, która mogłaby być wyrządzona wykonaniem zaskarżonej decyzji, nie każda bowiem szkoda może być uznana za szkodę o znacznych rozmiarach. Z tych też względów przytoczony w zażaleniu zarzut należy uznać za niezasadny. Odnosząc się do wnioskowanego w zażaleniu przeprowadzenia postępowania dowodowego, należy wskazać, że przeprowadzenie takiego postępowania przed sądem administracyjnym jest dopuszczalne wyjątkowo, jedynie w sytuacji wystąpienia przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a. Możliwość jego przeprowadzenia uzależniona jest od uznania sądu, który postępowanie takie przeprowadzić może, lecz nie musi (por. wyrok NSA z 17.03.2023 r., III OSK 2531/21). Natomiast zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Zatem postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. (por. wyrok NSA z 30.01.2023 r., II OSK 2687/21). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosków o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów powołanych w zażaleniu, mając również na uwadze to, że wszystkie powołane pisma znajdują się w aktach administracyjnych sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.