II OZ 452/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2848/17 o odmowie wstrzymania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2017 r., Nr [...] w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie

A. K. wniósł skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych. W skardze został także zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazano w nim m.in., że organ niesłusznie nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, bowiem w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie. Ponadto, skarżący podniósł, że w stosunku do przedmiotowego budynku prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie wykreślenia z rejestru zabytków, co oznacza, że będzie zmuszony przeznaczyć znaczne środki finansowe celem wykonania decyzji, podczas gdy budynek ostatecznie przestanie być zabytkiem. Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu, wniosek skarżącego nie został wyczerpująco uzasadniony – skarżący nie przytoczył w nim okoliczności, których obowiązek podania wynika z art. 61 § 3 P.p.s.a., wskazujących na niebezpieczeństwo wyrządzenia mu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto, powołane w skardze zarzuty dotyczące skarżonej decyzji nie mogą stanowić uzasadnienia dla ww. wniosku. Wynika to zwłaszcza z faktu, że uregulowana w art. 61 § 3 P.p.s.a. ochrona tymczasowa jest odrębną instytucją od kontroli legalności aktu, wydanego przez organ, której w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokonuje sąd. Sąd wskazał, że zaskarżonej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, omawiany rygor może być nadany decyzji tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości wskazanych w art. 108 § 1 K.p.a. Niezwłoczne wdrożenie decyzji w życie jest niezbędne wtedy, gdy nie można się obejść w danym czasie bez natychmiastowego wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym. Organ administracji działa wobec tego w sytuacji, która ma znamiona stanu nagłej konieczności administracyjnej. Sąd stwierdził, że skoro przedmiotem niniejszej sprawy jest nakaz przeprowadzenia robót budowlanych, których celem jest zabezpieczenie przedmiotowego budynku przed zawaleniem, to nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności organ pierwszej instancji zabezpieczył interesy osób trzecich, tj. dążył do ochrony życia i zdrowia ludzkiego. Skarżący natomiast nie przedstawił argumentów, ani też popierających je dokumentów, które uzasadniałyby uznanie za wiarygodne twierdzeń, że w razie wykonania zaskarżonej decyzji, poniesie on znaczną szkodę czy też zajdą w stosunku do niego trudne do odwrócenia skutki. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na to, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest w danej sprawie obiektywnie zasadne. To w sferze praw i obowiązków skarżącego ma zaistnieć szkoda lub trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: a) art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania decyzji pomimo zaistnienia przesłanek wskazanych w powołanym przepisie oraz ich wykazania i uzasadnienia przez Skarżącego w treści skargi; b) 133 § 1 w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez pominięcie znajdujących się w aktach sprawy i wskazanych w uzasadnieniu skargi oraz wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji - okoliczności potwierdzających zaistnienie przesłanek wymienionych w przepisie art. 61 § 3 P.p.s.a. uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji; c) art. 141 § 1 w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia w takie sposób, iż nie wynika z niego z jakiego powodu Sąd nie uznał argumentów podnoszonych przez skarżącego za wystarczające do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podniósł, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wraz z podaniem argumentów powołujących się na konkretne okoliczności oraz wskazaniem na popierające je dokumenty, zawarte jest na stronach 9-11 skargi. Stwierdził, że wskazywał na takie argumenty jak: - awaryjny stan budynku (dowód - protokół oględzin z dnia 18 lipca 2017 r., ekspertyza techniczna z czerwca i lipca 2017 r.) stwarzający zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi podejmujących się ewentualnych prac remontowych, a zatem wykonanie czynności nakazanych decyzją będzie niebezpieczne, a wręcz niemożliwe do wykonania; - okoliczność zaistniałego już, niekontrolowanego zawalenia się kominów i ściany szczytowej podczas wykonywania poprzednich prac nakazanych decyzją organu I instancji, w wyniku którego jedna osoba doznała obrażeń (potwierdzona w protokole oględzin z dnia 18 lipca 2017 r.); - brak określenia szczegółowego zakresu prac jakie miałby wykonać skarżący; - wszczęcie postępowania o wykreślenie budynku z rejestru zabytków, a w konsekwencji możliwość narażenia skarżącego na stratę finansową polegającą na sfinansowaniu prac budowlanych skazanych na niepowodzenie (co wynika z ekspertyzy technicznej), a także zbędnych w sytuacji wykreślenia budynku z rejestru zabytków, której to straty nie będzie można wynagrodzić, gdy budynek zostanie wyburzony; Powołane powyżej konkretne okoliczności (podniesione w skardze a obecnie powtórzone) poparte znajdującymi się w aktach sprawy dowodami w postaci dokumentów w sposób jednoznaczny potwierdzają, iż wykonanie zaskarżonej decyzji wywoła niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody niemajątkowej (życie, zdrowie ludzi), a także majątkowej (koszty poniesione w celu wykonania prac nakazanych decyzją nie uchronią budynku z uwagi na jego obecny stan). Ponadto skutki jakie może wywołać wykonanie tej decyzji będą co najmniej trudne do odwrócenia, a w sferze takich dóbr jak życie i zdrowie ludzkie pewnością nieodwracalne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że we wniosku skarżący nie wykazał zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Okoliczności przytoczone w zażaleniu są natomiast skierowane przeciwko zaskarżonej decyzji. Zmierzają do tego by wstrzymać wykonanie decyzji z uwagi na jej wadliwość (brak precyzji w sformułowaniach, niebezpieczne warunki w trakcie nakazanych robót). Nie są to okoliczności stanowiące przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II OZ 424/14). Ekspertyza techniczna, na którą powołuje się skarżący, została sporządzona kilka miesięcy przed wydaniem zaskarżonej decyzji i miała stanowić merytoryczną obronę strony w postępowaniu zmierzającym do wydania nakazu wykonania robót, a następnie w postępowaniu odwoławczym. W związku z tym odnotować można tylko, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, utrzymując w mocy zaskarżony nakaz, uznał wnioski autora ekspertyzy za niezgodne z podstawowymi zasadami ochrony konserwatorskiej. Rozważając przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, zawarte w art. 61 § 3 P.p.s.a., należy po pierwsze zauważyć, że wykonanie nakazanych robót nie wiąże się z likwidacją obiektu lecz z jego zabezpieczeniem. Nie można zatem mówić o trudnych do odwrócenia skutkach. Po drugie, przesłanka wyrządzenia znacznej szkody może być oceniona w odniesieniu do wysokości wydatków związanych z wykonaniem decyzji, w powiązaniu z sytuacją adresata zaskarżonego nakazu. Okoliczności odnoszące się do tej sytuacji nie zostały w zażaleniu skonkretyzowane. Nawet zatem uwzględniając możliwość reformatoryjnego orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, należy stwierdzić, że skarżący również w zażaleniu nie wykazał zaistnienia przesłanki wyrządzenia znacznej szkody w sposób wymagany przepisem art. 61 § 3 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., oddalił zażalenie.