II OZ 475/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2025 r., sygn. akt VII SO/Wa 20/24 o wymierzeniu grzywny w sprawie z wniosku M.Ł. o wymierzenie Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia odwołania postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2025 r., sygn. akt VII SO/Wa 20/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku M.Ł. o wymierzenie Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, wymierzył Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywnę w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych (pkt 1) oraz zasądził od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz M.Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. M.Ł. pismem z 2 listopada 2024 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywny w kwocie 8.000 zł za nieprzekazanie Sądowi skargi na bezczynność z 23 marca 2023 r. – doręczonej Ministrowi 27 marca 2023 r. – w rozpatrzeniu odwołania z 23 stycznia 2023 r. od decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Jelenie Górze z 26 lutego 1980 r. nr A/1815/611/J oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na wniosek Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że przekazuje skargę na bezczynność oraz wyjaśnił, że przyczyną nieprzekazania skargi w terminie było niedopatrzenie spowodowane znaczną liczbą spraw z zakresu ochrony zabytków wpływającą do Departamentu Ochrony Zabytków Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Na usprawiedliwienie podał, że w kwietniu 2024 r. liczba spraw na pracowników Wydziału Administracyjnych Postępowań Nadzorczych, w których prowadzone są postępowania dot. ww. decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 26 lutego 1980 r., wynosiła 210 spraw na jednego pracownika. Obecnie liczba ta wynosi ok. 165 spraw na jednego pracownika. Ponadto w okresie od października 2022 r. do chwili obecnej, w związku z długotrwałym zwolnieniem lekarskim, a następnie odejściem z pracy z Departamentu Ochrony Zabytków MKiDN legislatora, pracownicy ww. Wydziału w znacznie większym niż zwykle stopniu obciążeni zostali pracą nad projektami wewnątrzresortowych i zewnętrznych aktów prawnych. Minister wskazał, że powyższe okoliczności legły także u podstaw opóźnienia w przekazaniu odpowiedzi na pismo Sądu z 22 listopada 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniosek zasługuje na uwzględnienie. Podniósł między innymi, że ustawodawca do uznania Sądu pozostawił ustalenie wysokości wymierzonej grzywny, pod warunkiem, że jej górna granica nie przekroczy wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W rozpoznawanej sprawie okolicznością znajdującą odzwierciedlenie w wysokości wymierzonej grzywny jest to, że w przepisanym ustawą terminie nie przekazano skargi na bezczynność do Sądu wraz z odpowiedzią na nią oraz aktami administracyjnymi, która do organu wpłynęła 27 marca 2023 r. i powinna była zostać przekazana najpóźniej w dniu 26 kwietnia 2023 r. Organ nie wypełnił obowiązków z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), gdyż nie przekazał oryginału skargi Sądowi. Wynika to z wewnętrznego systemu informatycznego Sądu tzw. Systemu Obsługi Spraw Orzekanych, w którym nie została zarejestrowana przedmiotowa skarga na bezczynność. Bezwzględnym obowiązkiem organu było zaś przekazanie skargi w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W ocenie Sądu argumenty zawarte w odpowiedzi na wniosek nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Nie może bowiem być uzasadnieniem dla niewywiązania się z obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. argument, że organ ma niedostateczną obsadę kadrową i przez to nie może poradzić sobie z załatwianiem na bieżąco narastającego wpływu spraw. Od obowiązków stanowiących kompetencję organu nie zwalniają trudności obiektywne, jak brak etatów, czy duża liczba wpływających do organu spraw. Sąd podniósł, że wymierzenie grzywny w niniejszej sytuacji ma charakter dyscyplinujący, ale także prewencyjny. Ma zmusić organ do szybkiej reakcji na wniesioną skargę, a ponadto nie jest pożądane, aby zaniedbania jakich dopuścił się organ, występowały w przyszłości. Podkreślić także należy, że Sąd orzekając o wymierzeniu grzywny miał na uwadze, że opóźnienie organu nie było celowe i nie było intencją organu pozbawienie strony prawa do sądu. Jednakże w ocenie Sądu wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do zawinienia organu. Sąd wymierzył grzywnę w wysokości 2.000 zł, podczas gdy przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w roku poprzednim (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 lutego 2024 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2023 r. (M.P. poz. 110) wyniosło 7155,48 zł. Sąd uznał, że wymierzenie grzywny w wysokości 2.000 zł pozwala na osiągnięcie celów, dla których środek ten został przewidziany. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M.Ł. zarzucając obrazę prawa procesowego oraz błąd w ustaleniach faktycznych przez bezzasadne ustalenie, że opóźnienie organu nie było celowe i nie było intencją organu pozbawienie strony prawa do sądu i grzywna w kwocie 2000 zł jest adekwatna do zawinienia organu oraz osiągnie zamierzone przez ustawodawcę i sąd cele. Żaląca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia przez wymierzenie Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywny w kwocie 8000 zł oraz zasądzenie od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz strony kwoty 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając żaląca wskazała, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego od lat ukrywa, że cześć decyzji o wpisie zabytku do rejestru tzw. decyzji obszarowych nie jest jeszcze ostateczna i wykonalna. DWKZ we Wrocławiu z kolei od lat podaje nieprawdę i oszukuje inne organy oraz strony informacjami o ostateczności i wykonalności tych decyzji. Z tego powodu Minister od 30 stycznia 2023 r. nie rozpoznaje odwołania skarżącej od decyzji z 26 lutego 1980 r. WKZ w Jeleniej Górze o wpisie do rejestru zabytków "[...]" oraz nie nadaje właściwego biegu pismom, których celem jest przymuszenie Ministra do załatwienia sprawy. W szerokiej części uzasadnienia podniosła argumentację dotyczącą wadliwości zaskarżonej decyzji jak również skargi na bezczynność. W ocenie żalącej orzeczona grzywna w kwocie 2000 zł przy umyślnym działaniu w zamiarze bezpośrednim i osobistym interesie urzędników w utrzymywaniu stanu bezczynności nie spełni celów wskazanych przez sąd. Tak niska kwota przy uwzględnieniu specyfiki tego środka, który nie dotyka majątku sprawcy i ma tylko postać przekazania środków budżetowych nie spełnia celów, dla których ten środek został przewidziany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że instytucja nałożenia grzywny za przekroczenie terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. wiąże się z funkcją represyjną, albowiem możliwość nałożenia grzywny na organ realizuje konstytucyjne prawo do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną, ponieważ służy również zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, tak przez ukarany organ, jak i przez pozostałe organy. Określenie wysokości grzywny (art. 154 § 6 p.p.s.a.) i sumy pieniężnej (art. 154 § 7 p.p.s.a.) zostało pozostawione w każdym z indywidualnych przypadków do uznania sądu i uzależnione od okoliczności z tym przypadkiem związanych. W sytuacji, w której sąd administracyjny dysponuje luzem decyzyjnym, charakteryzującym się brakiem sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, jego rolą w zakresie wyboru środka prawnego jest szczegółowa analiza całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyroki NSA: z 13.07.2021 r., III OSK 3194/21; z 21.12.2021 r., II OSK 2326/21). Natomiast w postępowaniu odwoławczym możliwość weryfikacji rozstrzygnięcia Sądu I instancji podjętego w warunkach tak ogólnie zakreślonego uznania sądowego ulega znacznemu ograniczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli zastosowanego wskazanych wyżej środków pieniężnych, przede wszystkim dokonuje oceny zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej oraz tego, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm, a także tego czy w podjętym rozstrzygnięciu uwzględniono wszystkie istotne okoliczności sprawy. (por. wyrok NSA z 20.06.2024 r., II GSK 1966/23). Biorąc pod uwagę wyżej zakreślone kryteria należało przyjąć, że Sąd I instancji zasadnie stwierdził wystąpienie przesłanek do wymierzenia grzywny organowi. Nadto Sąd Wojewódzki odniósł się i wziął pod uwagę okoliczności sprawy, w tym przedstawione przez strony, uznając że opóźnienie organu nie było celowe i nie było intencją organu pozbawienie strony prawa do sądu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymierzona grzywna nie jest wygórowana, nie mniej z uwagi na powoływany wyżej luz decyzyjny oraz wobec zachowania ram ustawowych jej wysokości określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a., należało uznać, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.