II OZ 616/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E.S. i K.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 kwietnia 2026 r., sygn. akt IV SA/Wr 76/26 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi E.S. i K.W. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz E.S. i K.W. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od zażalenia.

Postanowieniem z 8 kwietnia 2026 r. sygn. akt IV SA/Wr 76/26 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "P.p.s.a.") odrzucił skargę E.Ś. i K.W. (dalej jako skarżący) na czynność Burmistrza Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków. Za odrzuceniem skargi przemawiał fakt, że skarżący wniósł skargę na czynność Burmistrza w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków z uchybieniem terminu do jej wniesienia wynikającego z art. 53 § 2 P.p.s.a. Sąd dokonując oceny co stanowi przedmiot skargi wskazał, że regulacja odnosząca się do tworzenia i zarządzania gminną ewidencją zabytków zawarta jest w art. 22 ust. 4- 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292). Zgodnie z ich treścią wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, która obejmuje 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru, 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Prowadzenie gminnej ewidencji zabytków określają natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56; § 18 - 18b). Sąd podkreślił, że art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 75, poz. 474) nałożył na wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) obowiązek założenia gminnej ewidencji zabytków, po przekazaniu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, określonego w art. 7 tej ustawy, w terminie dwuletnim od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków. Samo zatem przekazanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nie wywołuje skutku w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków, a jej założenie wymaga działania organu wykonawczego gminy, z którym jednoznacznie można będzie wiązać skutek w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków. Sąd wskazał, że treść skargi nie pozostawia wątpliwości, że zasadniczym celem skarżących jest zakwestionowanie zgodności z prawem ujęcia ich domu mieszkalnego przy ul. [...] w K. w GEZ. Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, że czynność polegająca na ujęciu obiektu w gminnej ewidencji zabytków stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W wyroku NSA z 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1765/17, wskazano, że "ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie jest aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sąd uznał, że tak określona czynność miała miejsce w dniu 11 grudnia 2023 r., co jest okolicznością bezsporną. Jej dokonanie polegało na wydaniu przez burmistrza zarządzenia nr 1628/2023 w sprawie założenia i prowadzenia GEZ, które następnie zostało opublikowane w BIP w dniu 10 stycznia 2024 r. Oceniając terminowość wniesienia skargi na czynność organu z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w świetle art. 53 § 2 P.p.s.a. Sąd wskazał, że zarządzenie nr 1628/2023 zostało podane do publicznej wiadomości w dniu 10 stycznia 2024 r. a termin do wniesienia skargi zasadniczo upłynął z dniem 9 lutego 2024 r. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżący po raz pierwszy informację, że ich budynek mieszkalny znajduje się w obszarze historycznego układu urbanistycznego K., powzięli po otrzymaniu pisma od WKZ z 22 kwietnia 2024 r. Zatem należało uznać, że co najmniej od tej daty skarżący wiedzieli o podjęciu przez organ czynności włączenia wspomnianego obiektu do GEZ. Z kolei skarga została nadana w placówce operatora pocztowego w dniu 23 grudnia 2025 r. W konsekwencji wniesiono ją po terminie. Sąd zauważył, że powołanie się przez skarżących w treści skargi na występującą w ich ocenie w orzecznictwie sądowym rozbieżność co do kwalifikacji włączenia karty adresowej do GEZ jako przedmiotu zaskarżenia, w sytuacji, gdy byli reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, którego znajomość przepisów prawa w powyższym zakresie powinna być na podwyższonym poziomie, nie sanuje ich winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. Sąd stwierdził, że przekroczenie terminu do wniesienia skargi powoduje, że skarga ta podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli skarżący, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie. Zarzucili Sądowi naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarga skarżących winna zostać odrzucona z uwagi na przekroczenie terminu do jej wniesienia, podczas gdy: – wskazanie przez sąd daty początkowej biegu terminu jako daty opublikowania zarządzenia o utworzeniu GEZ w Biuletynie Informacji Publicznej jest błędne i zbyt rygorystyczne, prowadząc do nader niekorzystnych konsekwencji dla obywatela, – w okresie biegu terminu na wniesienie skargi istniały rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych co do tego, w jaki sposób zakwalifikować utworzenie GEZ a tym samym ustalenie jaka ścieżka odwoławcza przysługuje stronie i jakim terminem jest ograniczona, – na etapie czynności przedsądowych, poprzedzających złożenie skargi, skarżący nie zostali przez organy administracji pouczeni o prawie złożenia skargi do sądu. 2. art. 53 § 2 zd. 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak zbadania kwestii czy uchybienie terminu nastąpiło z przyczyn zawinionych przez skarżących, podczas gdy taka analiza jest konieczna, zaś jej rzetelne przeprowadzenie prowadzi do wniosku, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżących. Skarżący wskazują, że zarządzeniem Nr 1628/2023 Burmistrza Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie z dnia 11 grudnia 2023 r. w sprawie założenia i prowadzenia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Kąty Wrocławskie założono Gminną Ewidencję Zabytków Gminy Kąty Wrocławskie prowadzoną w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu Gminy Kąty Wrocławskie. Zgodnie z § 2 ww. zarządzenia, wykaz zabytków nieruchomych ujętych w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Kąty Wrocławskie stanowi załącznik nr 1 do zarządzenia. W tymże załączniku pod pozycją nr 165 widnieje nieruchomość skarżących. Skarżący nabyli nieruchomość w 2019 r. W tym czasie uzyskali oni informacje o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak również z rejestru gruntów, z których wynikało, że nieruchomość nie jest wpisana do rejestru zabytków. Skarżący 30 lipca 2021 r. wnieśli o zgodę na wyburzenie budynku gospodarczego a w odpowiedzi Wojewódzki Konserwator Zabytków (WKZ) zaopiniował wniosek pozytywnie. Nie podniesiono wówczas jakiegokolwiek argumentu związanego z wartością historyczną nieruchomości. Następnie, w marcu 2024 r. skarżący wystąpili o zgodę na wyburzenie budynku mieszkalnego, w związku z jego złym stanem technicznym. Kierując się wskazaniami urzędników, zwrócili się od razu o opinię do WKZ. W odpowiedzi otrzymali stanowisko odmowne, a WKZ powołał się na fakt, że budynek zlokalizowany jest na terenie historycznego układu urbanistycznego miasta K., ujętego w gminnej ewidencji zabytków Gminy. Ponadto obiekt ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków Gminy Kąty Wrocławskie. Zarówno budynek i teren ten stanowi zabytek w myśl art. 3 pkt 1 i 12 w nawiązaniu do art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skarżący podkreślają że w ww. piśmie akcentowano przede wszystkim kwestię, że cały obszar stanowi historyczny układ urbanistyczny miasta. Wskutek powołania się przez WKZ na historyczny układ urbanistyczny, skarżący zaczęli dociekać czym jest i jakich granic dotyczy. Zwrócili się więc, w trybie dostępu do informacji publicznej, z zapytaniem o udostępnienie karty zabytku. Przy okazji dowiedzieli się wówczas, że ich budynek nie jest wpisany do wojewódzkiego rejestru zabytków. W załączaniu do tej odpowiedzi, skarżący otrzymali kopię decyzji dotyczącej wpisu do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego K. z dnia 8 grudnia 1958 r. Z treści dokumentu wynikało, że ulica, przy której położony jest ich obiekt, do ww. obszaru nie należy. Kolejno, skarżący złożyli wniosek do Urzędu Gminy Kąty Wrocławskie, o udostepnienie kopii decyzji wpisującej historyczny układ urbanistyczny miasta do rejestru zabytków. W odpowiedzi datowanej na 22 maja 2025 r. Burmistrz poinformował, że nie posiada przedmiotowej decyzji, ani map i załączników do przedmiotowej decyzji. Skarżących odesłano po te dokumenty do WKZ oraz do Archiwum Państwowego we Wrocławiu. Skarżący zwrócili się więc raz jeszcze do WKZ, o wpis do rejestru zabytków obszaru urbanistycznego. Udzielono im ponownie odpowiedzi, że istnieje ww. dokument z 1958 r. Skarżący otrzymali także odpowiedź z Archiwum Państwowego, w odpowiedzi na pytanie o kopię decyzji wpisującej układ historyczny do rejestru zabytków obejmującej w szczególności ulicę [...], gdzie nieruchomość skarżących się znajduje. W odpowiedzi tej wskazano, że kwereda dała wynik negatywny. W prowadzonej korespondencji, pomimo poszukiwania przez skarżących podstaw prawnych uznania ich nieruchomości za zabytek oraz powiązania jej z ,,historycznym układem urbanistycznym", nie zostali oni pouczeni, że wpis nieruchomości do GEZ i założenie karty adresowej budynku mogą zostać zaskarżone do Sądu, ani jakim terminem taka skarga jest obwarowana. Skarżący podkreślają, że nieruchomość nabyli na cele prywatne niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej i podejmując powyższe działania zamierzali wyjaśnić swoją sytuację prawną oraz ustalić z jakich przyczyn ich nieruchomość zakwalifikowano jako zabytek, a w szczególności jak doszło do tego, ze Burmistrz czynność tą dokonał bez zawiadomienia ich, nie dając możliwości zajęcia stanowiska. Skarżący wskazują, że art. 53 § 2 P.p.s.a. wiąże moment otwarcia biegu terminu do wniesienia skargi z - jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 6.11.2019 r., I Gz 343|19 - ,,uzyskaniem wiedzy o podjęciu kwestionowanej czynności, a nie uzyskaniem wiedzy, że czynność ta mogła zostać podjęta z naruszeniem przepisów prawa". Jednocześnie art. 53 § 2 zdanie drugie wynikający z art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. obowiązek wydania postanowienia o odrzuceniu skargi wniesionej na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z uchybieniem terminu czyni względnym. Unormowanie to obliguje bowiem sąd do oceny okoliczności, przyczyn tej sytuacji procesowej z perspektywy winy skarżącego (zob. wyrok NSA z 27.11.2023 r., II OSK 1573/22). Zdaniem skarżących, Sąd I Instancji w tym zakresie nie podjął w zasadzie żadnych ustaleń i nie zbadał kwestii zawinienia skarżących w uchybieniu terminu. Ponadto, wydaje się im, że Sąd w sposób błędny ocenił kwestię wniesienia skargi do Sądu przez pełnomocnika. W skardze wskazano wyraźnie, że skarżący przed złożeniem skargi do Sądu nie działali w niniejszej sprawie przy pomocy pełnomocnika. Podejmowali samodzielne działania, w oparciu o korespondencję pozyskaną od różnych organów administracji, starając się ustalić kwestię wpisu ich nieruchomości do GEZ. Co więcej, w świetle dyspozycji art. 53 § 2 P.p.s.a. złożenie skargi do Sądu było w sytuacji skarżących możliwe i konieczne, albowiem przepis ten przewiduje możliwość rozpoznania skargi, zwłaszcza, że sprawa skarżących ma złożony charakter i dotyczy ingerencji w prawo własności. Bez wątpienia więc, po otrzymaniu pisma z 22 kwietnia 2024 r. od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, skarżący nie byli należycie zorientowani w sytuacji. W piśmie tym podkreślano kwestię historycznego układu urbanistycznego, co sugerowało skarżącym, że kwestia leży nie w kwestii zakwalifikowania ich budynku jako zabytku, lecz jego przynależności do większego ,,chronionego" obszaru. W rezultacie skarżący podjęli z organami dalszą korespondencję, zgłębiając wątek wpisu do rejestru zabytków tak samego ich budynku, jak i historycznego układu urbanistycznego. Istotne jest to, że skarżący nie otrzymali też żadnej decyzji administracyjnej, która w rozumieniu przeciętnego człowieka stanowiłaby podstawę do poszukiwania ścieżki odwoławczej. Nie mieli wiedzy i świadomości, że utworzenie GEZ oraz czynność wpisania tamże nieruchomości, czego organ administracji nie rozstrzyga w formie decyzji, podlega zaskarżeniu. Powyższe okoliczności trzeba więc rozważyć przez pryzmat zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzonego z art.2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 8 k.p.a. Powyższe okoliczności wymagają więc oceny nie tylko przez pryzmat formalistycznego rozumienia biegu terminu z art. 53 § 2 P.P.s.a., lecz również w świetle konstytucyjnych standardów ochrony jednostki, wynikających z art. 2, art.45 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP. W realiach niniejszej sprawy doszło bowiem do sytuacji, w której obywatel został obciążony daleko idącymi konsekwencjami czynności organu administracji publicznej, mimo że przez długi czas nie posiadał realnej i jednoznacznej wiedzy ani o charakterze tej czynności, ani o przysługujących mu środkach ochrony prawnej. Zasada zaufania obywatela do państwa stanowi jedną z fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawnego i nakłada na organy władzy publicznej obowiązek działania wobec obywatela w sposób lojalny, przejrzysty i niewprowadzający w błąd. Państwo nie może kreować sytuacji, w której obywatel dopiero po latach dowiaduje się, że względem jego nieruchomości dokonano aktu władczego wywołującego istotne ograniczenia prawa własności, a jednocześnie oczekuje się od niego, że samodzielnie - bez pouczenia, bez decyzji administracyjnej, bez zawiadomienia o wszczęciu postępowania i bez jakiejkolwiek informacji o trybie zaskarżenia - rozpozna charakter prawny tej czynności, ustali właściwy środek prawny, określi właściwy termin do jego wniesienia oraz odróżni wpis do GEZ od wpisu do rejestru zabytków lub ochrony wynikającej z historycznego układu urbanistycznego. Tego rodzaju oczekiwania abstrahują całkowicie od rzeczywistych możliwości percepcyjnych przeciętnego obywatela i prowadzą do stworzenia swoistej "pułapki proceduralnej", przed którą właśnie chronić ma art. 2 Konstytucji RP. Nie można bowiem utożsamiać modelu przeciętnego obywatela z modelem profesjonalnego pełnomocnika procesowego albo specjalistą z zakresu prawa administracyjnego i ochrony zabytków. Skarżący nie są przedsiębiorcami nie prowadzą działalności gospodarczej związanej z obrotem nieruchomościami czy inwestycjami budowlanymi, lecz osobami prywatnymi, które nabyły nieruchomość dla zaspokojenia własnych potrzeb życiowych. W toku całej sprawy działali początkowo samodzielnie, starając się w dobrej wierze ustalić podstawy prawne ograniczeń nakładanych na ich nieruchomość. Co szczególnie istotne, sposób działania organów administracji nie tylko nie rozwiewał wątpliwości skarżących, ale wręcz je pogłębiał. W korespondencji kierowanej do skarżących akcentowano przede wszystkim kwestię ,,historycznego układu urbanistycznego, co mogło racjonalnie prowadzić do przekonania, że ograniczenia wynikają z ochrony całego obszaru miasta, a nie z indywidualnego zakwalifikowania ich budynku jako zabytku poprzez ujęcie go w GEZ. Następnie okazało się, że organy same nie dysponują pełną dokumentacją dotyczącą zakresu wpisu historycznego układu urbanistycznego do rejestru zabytków, odsyłając skarżących pomiędzy różnymi instytucjami publicznymi. W rezultacie skarżący funkcjonowali w stanie obiektywnej dezorientacji prawnej, potęgowanej dodatkowo sprzecznymi lub niepełnymi informacjami pochodzącymi od organów państwa. Nie sposób przy tym pominąć, że sama kwalifikacja prawna wpisu do GEZ przez lata pozostawała przedmiotem poważnych sporów w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie ścierały się dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym z nich, działanie właściwego organu gminnego w formie prawnej zarządzenia, którego treścią jest określenie zabytków znajdujących się w ewidencji zabytków gminy, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Z kolei drugi pogląd prezentowany w orzecznictwie uznaje, że ujęcie zabytku w GEZ nie jest aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Spór ten trwał bez wątpienia także wtedy, gdy skarżący powzięli wiadomość o wpisaniu ich nieruchomości do tejże ewidencji. Orzecznictwo to kształtowało się więc w czasie, gdy skarżący podejmowali samodzielne działania w celu wyjaśnienia sprawy. Za przyjęciem, że skarżący nie ponosi winy, może przemawiać dostrzeżenie przez sąd braku "jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych" wobec skarżącego, skutkujących niepewnością w zakresie podstaw trybu i terminu wniesienia skargi (zob. postanowienie NSA z 19.11..2024 r., I OZ 662/24). Takie stanowiska zajmowały także sądy administracyjne w sprawach powstałych na kanwie ochrony zabytków, o czym świadczą orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylające postanowienia o odrzuceniu skargi w sprawach podobnych (postanowienie w sprawie o sygn. akt II OSK 1034l25, II OSK 949/25), a także orzeczenia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 243/25, wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt IV SA/Wr 792/23). Również w doktrynie nie budzi wątpliwości, że decyzję ustawodawcy o wprowadzeniu do systemu konstrukcji prawnej wskazanej w art. 53 § 2 P.p.s.a. ocenić należy pozytywnie przede wszystkim dlatego, że w odróżnieniu od aktów stosowania prawa podjęciu czynności i aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 zazwyczaj nie towarzyszy pouczenie o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Obniżony w ten sposób poziom gwarancji proceduralnych rekompensowany jest obowiązkiem sądu weryfikacji ewentualnego zawinienia strony w przypadku uchybieniu terminu we wniesieniu skargi. (tak J. Wegner T. Kolanowski. Komentarz ppsa SIP Lex). Skoro zatem kwestia zaskarżenia czynności wpisu do GEZ była sporna na poziomie judykatury, całkowicie nieracjonalne pozostaje oczekiwanie, aby przeciętny obywatel – działający bez profesjonalnego pełnomocnika - posiadał świadomość wszystkich subtelności proceduralnych związanych z wpisem do GEZ i przewidział konsekwencje procesowe wynikające z przyjęcia jednej z konkurencyjnych linii orzeczniczych. Konstrukcja art. 53 § 2 P.p.s.a. stanowi właśnie wyraz konstytucyjnej potrzeby ochrony obywatela przed nadmiernym formalizmem proceduralnym w sprawach dotyczących aktów i czynności niewyposażonych w standardowe gwarancje procesowe. Ustawodawca świadomie odstąpił tutaj od rygorystycznego modelu prekluzyjnego terminu, nakazując sądowi ocenę winy strony w uchybieniu terminowi. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może poprzestać wyłącznie na mechanicznym ustaleniu daty potencjalnego uzyskania informacji o czynności, lecz zobowiązany jest do zbadania całokształtu okoliczności sprawy, w tym poziomu skomplikowania materii, sposobu działania organów administracji, braku pouczeń oraz rzeczywistej możliwości zrozumienia przez obywatela jego sytuacji prawnej. W niniejszej sprawie Sąd I instancji przyjął jednak wykładnię skrajnie formalistyczną, abstrahującą zarówno od realiów sprawy jak i od konstytucyjnego standardu prawa do sądu. Uznanie, że sam fakt publikacji zarządzenia w Biuletynie Informacji Publicznej przesądza o skutecznym uzyskaniu przez obywatela wiedzy o dokonaniu czynności i rozpoczęciu biegu terminu do wniesienia skargi, prowadziłoby w praktyce do fikcji prawnej. Oznaczałoby bowiem przyjęcie, że każdy obywatel ma obowiązek stałego monitorowania publikatorów urzędowych wszystkich organów administracji publicznej oraz samodzielnego analizowania, czy pojawiły się tam akty mogące pośrednio ingerować w jego prawa majątkowe. Tego rodzaju standard pozostaje całkowicie oderwany od realiów społecznych oraz rzeczywistego poziomu świadomości prawnej obywateli. Publikacja w BIP nie jest także jednoznaczna z tym,, że obywatel uzyskał w ten sposób informację, że jego budynek został wskazany w GEZ. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ani fakt publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta K, listy gminnej ewidencji zabytków Miasta K., ani objęcie przedmiotowego budynku ochroną w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "B.W." nie świadczą o tym, że skarżący mieli wiedzę o dokonaniu czynności materialno-technicznej jaką było włączenie karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego - budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...], w K., do gminnej ewidencji zabytków Miasta K. Są to okoliczności obiektywne, ale nie wykazujące wiedzy skarżących w przedmiocie daty dokonania tej czynności (wyrok WSA w Krakowie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 578124). Nie można również pomijać, że skutki wpisu do GEZ mają charakter dalece ingerujący w konstytucyjnie chronione prawo własności. ograniczenia dotyczące możliwości rozbiórki, przebudowy czy korzystania z nieruchomości wywierają realny wpływ na sposób wykonywania prawa własności, a często także na wartość ekonomiczną nieruchomości. Tym bardziej więc standard ochrony proceduralnej właściciela powinien być wysoki, zaś wszelkie wątpliwości interpretacyjne winny być rozstrzygane na rzecz zapewnienia jednostce realnego dostępu do sądu. Odmienne podejście prowadziłoby do sytuacji, w której obywatel zostałby faktycznie pozbawiony konstytucyjnego prawa do sądu wyłącznie dlatego, że nie posiadał specjalistycznej wiedzy prawniczej pozwalającej mu rozpoznać, iż nieformalna czynność materialno-techniczna organu dokonana bez jego udziału i bez jakiegokolwiek pouczenia, podlega zaskarżeniu w określonym terminie do sądu administracyjnego. Taki rezultat pozostawałby nie do pogodzenia zarówno z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, jak i z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie NSA, Sąd I instancji przedwcześnie odrzucił skargę skarżących na czynność Burmistrza Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków. W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków poprzez włączenie jej karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 753/20, z 18 maja 2021 r. sygn. akt II OZ 218/21, CBOIS). Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków rozstrzyga o podporządkowaniu indywidualnej nieruchomości pod obowiązki określone w ustawie, jednak sama treść obowiązku jest określona w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Nadto czynność ta ma charakter publicznoprawny i będąc skierowana do indywidualnego podmiotu dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy tym należy zaznaczyć, że wniesienie skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. z uchybieniem terminu nie powoduje bezwzględnego obowiązku jej odrzucenia przez Sąd I instancji. Ustawodawca w art. 53 § 2 P.p.s.a. przyznał sądowi kompetencję do rozpoznania skargi, jeżeli uchybienie terminu do jej wniesienia nastąpiło bez winy skarżącego. Zdaniem NSA, w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do odrzucenia skargi skarżących albowiem Sąd I instancji o ile zasadnie przyjął, że wpis nieruchomości skarżących do gminnej ewidencji zabytków nastąpił mocą opublikowanego na stronie BIP w dniu 10 stycznia 2024 r. zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie z 11 grudnia 2023 r. nr 1628/2023, to nie można przyjąć, że skarżący uchybili terminowi do wniesienia skargi bowiem dowiedzieli się o wpisaniu ich nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków z pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 22 kwietnia 2024 r. informującego ich, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze historycznego układu urbanistycznego K. a skargę złożyli dopiero 23 grudnia 2025 r. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma to, czy uchybienie terminu do wniesienia skargi zostało ocenione przez Sąd pod katem tego czy zostało zawinione przez skarżących. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak jest analizy okoliczności sprawy, w tym czynności podejmowanych przez skarżących, z której wynikałoby, że zawinili składając skargę po terminie. Sąd I instancji w odniesieniu do zgłoszonej przez skarżących wątpliwości w orzecznictwie sądów w zakresie kwalifikacji włączenia karty adresowej do GEZ jako przedmiotu zaskarżenia zauważył jedynie, że skarga została wniesiona przez profesjonalnego pełnomocnika, który powinien znać przepisy prawa w powyższym zakresie a to wyklucza przyjęcie, że skarżący bez winy uchybili terminowi. Ze skargi faktycznie wniesionej przez profesjonalnego pełnomocnika wynika, że skarżący nie zostali przez organ Gminy w żaden sposób poinformowani, że czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dowiedzenia się o dokonaniu tej czynności. Pełnomocnik w skardze wskazuje, że skarżący po otrzymaniu pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 22 kwietnia 2024 r. z informacją o objęciu ich nieruchomości ochroną z uwagi na jej lokalizację w obszarze historycznego układu urbanistycznego K., nie wiedzieli o możliwości zaskarżenia czynności organu gminy do sądu w trybie art. 53 § 2 P.p.s.a. w terminie 30 dni od dowiedzenia się o czynności. Działali wówczas bez pełnomocnika i zaczęli zgłębiać kwestię objęcia ich nieruchomości wpisem do gminnej ewidencji zabytków oraz ustalenia podstawy prawnej ujęcia w historycznym układzie urbanistycznym. Wystąpili o kartę zabytku, uzyskali informację, że budynek nie znajduje się w wojewódzkim rejestrze zabytków. Ustalili, że historyczny układ urbanistyczny został ustanowiony decyzją z 8 grudnia 1958 r., której otrzymali kopię. Z decyzji tej wynikało jednak, że ulica, przy której położony jest ich budynek do ww. obszaru nie należy. Wystąpili o kopię tej decyzji zawierającej załączniki i mapy ale Burmistrz poinformował, że tego rodzaju dokumenty nie są w jego posiadaniu. Skierowano ich do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Archiwum Państwowego we Wrocławiu. Organ konserwatorski nie przekazał dokumentów ale potwierdził, że taka decyzja istnieje. Archiwum Państwowe odpowiedziało, że nie posiada decyzji wpisującej układ historyczny do rejestru zabytków obejmującej ulicę [...], gdzie nieruchomość skarżących się znajduje. Całą ta korespondencja dotycząca poszukiwania podstaw prawnych wpisu do ewidencji zabytków nie zawierała żadnych pouczeń odnośnie do trybu i terminu zaskarżenia czynności wpisu do gminnej ewidencji zabytków. Z powyższego wynika, że skarżący od otrzymania pisma organu konserwatorskiego z 22 kwietnia 2024 r. informującego o objęciu ich nieruchomości ochroną wynikającą z objęcia jej obszarem historycznego układu urbanistycznego K. podejmowali starania w celu wyjaśnienia podstaw takiego zakwalifikowania skoro poprzednio organy nie informowały o objęciu ich nieruchomości ochroną zabytków. Skarżący działali jednak samodzielnie - nie korzystali z pomocy zawodowego pełnomocnika, a organ swoim w piśmie z dnia 22 kwietnia 2024 r., w którym zaopiniował negatywnie wniosek o wykreślenie budynku z ewidencji, nie informował skarżących o przysługujących im środkach prawnych, takich jak chociażby skarga do sądu administracyjnego. Co więcej, uwzględniając fakt, że również w orzecznictwie sądów administracyjnych sporny był charakter wpisu do ewidencji, nie można obecnie czynić zarzutu skarżącym dotyczącego uchybienia terminu do wniesienia skargi. Przyjęcie bardzo rygorystycznego podejścia dotyczącego terminu wniesienia skargi na czynność włączenia karty zabytku do gminnej ewidencji zabytków może pozbawić skarżących drogi do weryfikacji prawidłowości wpisu do ewidencji, który to wpis głęboko ingeruje w przysługujące właścicielom prawo własności. Z uwagi na to przed odrzuceniem skargi wynikającego z uchybienia terminu powinno zostać ocenione czy okoliczności, które przedstawiają skarżący mogły mieć wpływ na przyjęcie, że zaistniałe uchybienie nastąpiło bez ich winy. Ten element oceny Sądu powinien zostać uwzględniony w treści uzasadnia postanowienia bowiem stanowi istotne uzasadnienia dla wydanego rozstrzygnięcia. Skoro Sąd I instancji takiej oceny nie dokonał zasadnym było uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania stosownie do art. 185 § 1 P.p.s.a. Za koniecznością ustalenia przez Sąd zawinienia skarżących w uchybieniu terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie przemawia potrzeba zapewnia skarżącym ochrony ich prawa własności gdy w tego rodzaju sprawach uznano postępowanie organów za niekonstytucyjne. W niniejszej sprawie fundamentalne znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18, w którym Trybunał stwierdził, że art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wyrok ten został wydany w celu rozstrzygnięcia wątpliwości co do konstytucyjności art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz. W uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunał stwierdził wyraźnie, że osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Sytuacja, w której właściciel dowiadując się, że należąca do niego nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym oraz zakwestionowania działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem uznana została za niezgodną z fundamentami demokratycznego państwa prawnego, do których należy możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. W ocenie Trybunału, postępowanie w przedmiocie wpisu do gminnej ewidencji zabytków powinno zostać oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach, wykluczających arbitralne działanie organu. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 usunął zatem z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz, co oznacza, że Sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować ww. wyrok jako formę stosowania Konstytucji. Musi to skutkować stwierdzeniem, że skoro organ dokonując zaskarżonej czynności zastosował wadliwą (niekonstytucyjną) procedurę, która uniemożliwiła czynny udział skarżącym, to celem umożliwienia im ochrony własnych praw należało ocenić dochowanie terminu przy uwzględnieniu zawinienia skarżących. W wyniku zastosowanej procedury sprzecznej z Konstytucją RP - właściciele budynku nie mogli zakwestionować przyjętych przez organ ustaleń, formułować wniosków dowodowych, czy w inny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne zbadanie czy skarżący zawinili uchybionemu terminowi. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie art. 53 § 2 P.p.s.a., należy wyjaśnić, że ustawodawca w tym przepisie wprowadził szczególną regulację dotyczącą terminów wnoszenia skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Norma ta, stanowiąc lex specialis wobec ogólnych zasad dotyczących terminów procesowych, przyznaje wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu autonomiczną kompetencję do oceny, czy uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącego. Co istotne, przepis ten nie uzależnia tej oceny od uprzedniego złożenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu. Sąd dokonuje tej oceny z urzędu, w ramach przyznanej mu władzy dyskrecjonalnej, a jej wynik determinuje dalszy bieg postępowania - odrzucenie skargi albo jej merytoryczne rozpoznanie. Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 1573/22, wniesienie skargi na taką czynność z uchybieniem terminu nie powoduje bezwzględnego obowiązku jej odrzucenia. Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przyczyny opóźnienia, a ocena braku winy musi uwzględniać całokształt okoliczności faktycznych danej sprawy. Brak winy w uchybieniu terminu ma miejsce wówczas, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć przy użyciu normalnego wysiłku, a więc gdy zachodziły okoliczności od niej niezależne i przez nią niezawinione. W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie skorzystał z przyznanej mu kompetencji i w ogóle nie dokonał oceny, czy skarżącym można przypisać winę w uchybieniu terminu. Zauważyć należy, że skarżący, jako osoby nie działające przez profesjonalnego pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym, po uzyskaniu informacji o ujęciu ich nieruchomości w GEZ, podjęli działania w zaufaniu do organu administracji, kierując do niego pisma w celu ustalenia co było powodem ujęcia w ewidencji. Organ udzielił informacji o wydaniu decyzji o wpisie do ewidencji zabytków historycznego układu urbanistycznego K., które miało dotyczyć nieruchomości skarżących ale jak później ustalili skarżący decyzja z 1958 r., ich zdaniem, nie potwierdziła tej okoliczności. Prowadzili zatem dalsze poszukiwania podstawy prawnej ujęcia nieruchomości w GEZ. Zasadnicze znaczenie ma fakt, że organ zamiast jednoznacznie poinformować skarżących o przysługujących środkach zaskarżenia, prowadził z nimi korespondencję, co mogło obiektywnie utwierdzić skarżących w błędnym przekonaniu o administracyjnym trybie załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy, ocena Sądu I instancji jest wadliwa i przedwczesna skoro nie analizował on czy w okolicznościach sprawy skarżący uchybili terminowi do wniesienia skargi bez własnej winy. Tym samym, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 53 § 2 zd. 2 P.p.s..a. należało uznać za uzasadniony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie wpisu sądowego od zażalenia w pkt 2 sentencji postanowienia orzeczono w myśl art. 232 § 1 pkt 2 P.p.s.a.