II OZ 638/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2778/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2024 r., nr 1056/24 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie

Postanowieniem z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2778/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku G. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako skarżący lub Spółka) o wstrzymanie wykonania decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2024 r., nr 1056/24, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodności z prawem i projektem zatwierdzonym decyzją Wojewody Mazowieckiego z 10 maja 2019 r. nr 400/OPON/2019, nałożono na Spółkę obowiązek wykonania ściany budynku zlokalizowanej od strony działki o nr ew. [...] jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego o odporności REI60 z otworami okiennymi o odporności ogniowej EI30, w terminie 6 miesięcy od daty otrzymania decyzji, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji. Mając na uwadze przesłanki wstrzymania wykonania akt lub czynności z art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd zwrócił uwagę na konieczność właściwego uzasadnienia wniosku poprzez wykazanie okoliczności świadczących o wystąpieniu przesłanek z tego artykułu w sytuacji skarżącego w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił także jak należy rozumieć pojęcia znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Wskazując na stwierdzony w zaskarżonej decyzji obowiązek wykonania w budynku ściany oddzielenia przeciwpożarowego o odporności REI60 z otworami okiennymi o odporności ogniowej EI30 Sąd zauważył, że doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem może wiązać się z wyrządzeniem znacznej szkody lub z trudnymi do odwrócenia skutkami, jednak nie oznacza to, że okoliczności takie występują w każdym przypadku. W ocenie Sądu, skarżąca wskazaną argumentacją nie wykazała w dostateczny sposób, że w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji zachodzi w stosunku do skarżącej możliwość wystąpienia następstw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że obowiązkiem skarżącej było określenie we wniosku wielkości ewentualnej szkody i wskazanie skutków, które trudno będzie odwrócić, tak, aby Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji istotnie trudne do odwrócenia. Nie chodzi bowiem o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości, będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 643/16). Sąd uznał, że okoliczności przytoczone przez skarżącą nie wyczerpują przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej. Skarżąca nie przedstawiła konkretnych danych na temat kosztów planowanych robót budowlanych, jak również swojej aktualnej sytuacji finansowej, ani też nie przedstawiła dokumentów popierających wniosek, które uzasadniałyby uznanie za wiarygodne twierdzeń, że w razie wykonania zaskarżonej decyzji, poniesie ona znaczną szkodę, czy też zajdą w stosunku do niej trudne do odwrócenia skutki. Zdaniem Sądu, rozpoznawany wniosek został uzasadniony w zasadzie jedynie ogólnikowymi twierdzeniami, które można uznać za aktualne w odniesieniu do skutków każdej decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ustawodawca nie przewidział jednak automatyzmu w zakresie wstrzymania wykonania tego typu decyzji na skutek wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Toteż wniosek o jej wstrzymanie, musi odwoływać się do odpowiednio zindywidualizowanej argumentacji, adekwatnej do konkretnego przypadku. Sąd w przedłożonym wniosku takiej argumentacji nie mógł się doszukać. Sąd nie podzielił twierdzeń skarżącej, że wykonanie zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem sprawy naruszyło konstytucyjne prawa skarżącej "do poddania kontroli instancyjnej" zaskarżonej decyzji. Ani z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP ani z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP nie wynika bowiem obowiązek wstrzymania wykonania aktu administracyjnego poddanego kontroli sądowej. Spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie zaskarżając je w całości. Spółka zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie braku istnienia przesłanek umożliwiających zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania decyzji, w sytuacji gdy realizacja nałożonych decyzją nr 1056/24 z dnia 2 września 2024 roku Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego czynności oraz ich zakres niesie za sobą trudne do odwrócenia skutki, jak i uszczerbek majątkowy o znacznej wysokości (w szczególności biorąc pod uwagę charakter zadanych do zrealizowania prac), uniemożliwiając jednocześnie przeprowadzenie ewentualnych czynności dowodowych i weryfikacji prawidłowości wydanej decyzji, co w konsekwencji winno skutkować wstrzymaniem wykonania decyzji nr 1056/24 Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 2 września 2024 roku (znak: WOP.7721.1125.2021.ND) w całości. W uzasadnieniu skarżąca podnosi, że wprost wskazała negatywne skutki, które niesie ze sobą realizacja czynności nałożonych zaskarżoną decyzją. Jako takie wymienia trudne do odwrócenia skutki, znaczny uszczerbek majątkowy, niemożność poczynienia kompleksowej kontroli zaskarżonej decyzji, czy też zmianę samej struktury nieruchomości oraz konieczność powrotu do stanu poprzedniego (w sytuacji uwzględnienia stanowiska skarżącej). Jej zdaniem, zaprezentowane okoliczności wprost wypełniają znamiona przepisu art. 61 § 3 P.p.s.a., umożliwiając wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Spółka podnosi, że zakres oraz wielkość szkody wynika wprost z akt postępowania. Znajdują się w nich bowiem dokumenty zawierające szczegółowe dane o nieruchomości, co wespół z zakresem nałożonych czynności winno prowadzić do jednoznacznego wnioskowania o zakresie szkody, którą to poniesie Spółka. Zasady doświadczenia życiowego oraz logiki wskazują, że wykonanie ściany budynku zlokalizowanej od strony działki o nr ew. [...] jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego o odporności REI60 z otworami okiennymi o odporności ogniowej EI30 niesie za sobą trudne do odwrócenia skutki oraz uszczerbek majątkowy. Związane jest to bowiem z licznymi pracami i zmianą struktury nieruchomości, w tym koniecznością wymiany okien, a co za tym idzie wykonywania także prac w poszczególnych pomieszczeniach celem doprowadzenia ich do wymaganych (acz w ocenie skarżącej bez istnienia ku temu podstawy) standardów. Spółka stoi na stanowisku, że trudno od niej oczekiwać, aby przedstawiła konkretną wycenę prac oraz materiałów, które będą wiązać się z realizacją dyspozycji przedmiotowej decyzji. Już sam ten czynnik generowałby dodatkowe koszty. Według Spółki niezaprzeczalnym faktem jest to, że prace te będą na tyle kosztowne oraz ingerujące w strukturę budynku, że w gruncie rzeczy nie sposób ocenić w sposób całościowy tego jak wysokie wydatki będą się z tym wiązać, tym bardziej, że w trakcie ewentualnie prowadzonych prac mogą pojawić się takie zdarzenia (nieprzewidziane), które doprowadzą do znacznego wzrostu planowanych wydatków. Niemniej, sam zakres prac będzie na tyle szeroki, że wyraźnie ukazuje skalę oraz rozmiar koniecznych do poniesienia wydatków. Dyspozycję przepisu art. 61 § 3 P.p.s.a. odnieść należy do konkretnego stanu faktycznego i indywidualnej sytuacji. Generalizowanie i umniejszanie wartości merytorycznej wniosku skarżącej z racji braku zaprezentowania konkretnej wyceny nie znajduje uzasadnienia, zważając na specyfikę rzeczonej sprawy. Spółka wskazuje także na konieczność przywrócenia stanu poprzedniego w sytuacji uwzględnienia zarzutów oraz stanowiska skarżącej prowadzących do uchylenia decyzji, co niesie za sobą kolejne koszty. Nie można zaaprobować ponoszenia przez stronę, aż dwukrotnie kosztów przedsiębranych czynności i zmiany struktury budynku, wyłącznie z uwagi na jej możliwości finansowe, które zawsze mogą ulec zmianie. Niewątpliwie byłoby to krzywdzące dla strony, naruszając jej interes oraz płynność finansową. Spółka uważa, że wykonanie czynności naruszy także prawo do kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia. Przedmiot badania i rozważania Sądu stanowi de facto budynek przy ul. [...] w P. oraz dotrzymanie już w aktualnym stanie wszelkich wymaganych norm przez skarżącą. Dokonanie czynności nałożonych przedmiotową decyzją uniemożliwi przedsiębranie ewentualnych czynności dowodowych, których to potrzeba może zaistnieć w toku sprawy. Płynące z przeprowadzonych czynności wnioski mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcia końcowe. Powyższe oznacza zatem, że niniejsze postępowanie może okazać się bezprzedmiotowe. Nie można wykluczyć bowiem, że w toku weryfikacji zapadłych dotychczas w tej sprawie rozstrzygnięć Sąd dojdzie do przekonania o konieczności przeprowadzenia choćby opinii biegłego bądź innych działań procesowych opartych o stan będący przedmiotem badania i oceny. Wówczas okaże się to jednak niemożliwe właśnie z racji realizacji decyzji i doprowadzenia budynku do stanu odpowiadającego stanowisku prezentowanemu przez organ. Nie ulega zatem wątpliwości, iż na aktualnym etapie realizacja zadanych prac jawi się jako dalece przedwczesna. Spółka mając na uwadze przesłankę trudnych do odwrócenia skutków stwierdza, że niewątpliwie wykonanie obowiązku z decyzji niesie za sobą trudne do odwrócenia skutki oraz uszczerbek majątkowy o znacznej wysokości dla skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Wstrzymanie wykonania aktu jest instytucją o charakterze wyjątkowym, stanowiącą odstępstwo od ogólnej reguły, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Konieczność uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności spoczywa przy tym na wnioskodawcy. To na nim ciąży obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą ocenić, czy w danej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tym samym uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania aktu lub czynności jest uzasadnione. W ocenie NSA, Sąd I instancji trafnie uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, którą zobowiązano Spółkę do wykonania ściany budynku zlokalizowanej od strony działki o nr ew. [...] jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego o odporności REI60 z otworami okiennymi o odporności ogniowej EI30, w terminie 6 miesięcy od daty otrzymania decyzji, nie został w kontekście przesłanek wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a. odpowiednio uzasadniony. Samo odwoływanie się przez skarżącą do zasad doświadczenia życiowego oraz logiki wobec treści powyższego obowiązku nie prowadzi do wykazania przez Spółkę istnienia znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków w razie wykonania zaskarżonej decyzji. Wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego o wskazanej odporności i wymiana okien na spełniające określoną odporność ogniową jest zwykłym skutkiem wykonania zaskarżonej decyzji, a zatem rodzi po stronie Spółki konieczność poniesienia kosztów tego obowiązku nawet gdyby te koszty były wysokie. Taki normalny skutek (dolegliwość finansowa) nie stanowi przesłanki znacznej szkody bowiem jedynie uszczupla zasoby finansowe Spółki. Natomiast o znacznej szkodzie można mówić gdyby poniesienie tych kosztów mogło zagrozić funkcjonowaniu Spółki np. prowadząc do jej niewypłacalności. Zmniejszenie opłacalności inwestycji poprzez konieczność wykonania zaskarżonej decyzji nie jest tym samym co doprowadzenie do stanu gdy zagrożona jest dalsza działalność Spółki. Uzasadnienie wniosku powinno się odnosić do konkretnych okoliczności pozwalających wykazać, że wstrzymanie wykonania orzeczenia jest w danej sprawie obiektywnie zasadne. Sprowadza się to np. do tego by przedłożyć szacunkową wycenę robót budowlanych, które prowadzą do wykonania obowiązku i odniesienia tej wyceny do sytuacji finansowej Spółki. W niniejszej sprawie taka dokumentacja nie została przedstawiona do oceny Sądu ani we wniosku ani w zażaleniu. Zatem Sąd nie miał podstaw do przyjęcia, że wykonanie obowiązku stwierdzonego decyzją obiektywnie może zagrozić funkcjonowaniu Spółki. Brak jest stosownej dokumentacji pozwalającej wnioskować o tym, że poniesienie przez Spółkę określonego choćby szacunkowo kosztu może w odniesieniu do jej aktualnej sytuacji finansowej wynikającej np. z okazanego bilansu finansowego, doprowadzić do jej niewypłacalności. Skoro w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek dokumentów źródłowych dotyczących sytuacji finansowej oraz majątkowej Spółki oraz oszacowania kosztów wykonania określonych robót budowlanych, uwiarygodnionych stosownymi dokumentami, to nie było podstaw do wstrzymania wykonania decyzji przez Sąd kierując się wyłącznie zasadami doświadczenia życiowego i zasadami logiki. Zauważyć należy, że Spółka miała wiedzę o konieczności udokumentowania wydatków oraz przedstawienia swojej sytuacji finansowej na potrzeby wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji albowiem jak wynika z akt administracyjnych w postępowaniu sądowym dotyczącym skargi na decyzję MWINB z 18 stycznia 2022 r. nr 50/22 nakładającą taki sam obowiązek jak w niniejszej sprawie NSA postanowieniem z 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 183/23 oddalając zażalenie na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazał wprost, że ww. dokumenty należy przedłożyć domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Pomimo tego Spółka kolejny raz unika przedstawienia dowodów obrazujących jej kondycję finansową, jak również nie przedstawia nawet wstępnego kosztorysu prac związanych z realizacją obowiązku z decyzji. Brak możliwości porównania sytuacji finansowej strony i kosztów realizacji obowiązku czyni niemożliwym wstrzymanie wykonania, gdyż Sąd został pozbawiony podstaw do zweryfikowania twierdzenia skarżącej, że wykonanie decyzji prowadzi do zagrożeń o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. W ocenie NSA, samo wyobrażenie Sądu o kwocie wydatku wykonania decyzji nie jest wystarczające do tego by uznać, że poniesienie tego kosztu zagraża istnieniu Spółki. Musi zostać wskazany i uprawdopodobniony konkretny koszt robót budowlanych oraz powinna być znana aktualna sytuacja finansowa i majątkowa Spółki. Za chybione uznać należy także twierdzenia, że wykonanie obowiązku z zaskarżonej decyzji prowadzi do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Należy oddzielić bowiem sensowność ekonomiczną podejmowanych przez Spółkę działań od obiektywnie istniejących trudnych do odwrócenia skutków wykonania obowiązku z decyzji. Oczywiście nie jest ekonomicznie uzasadnione wykonanie jednych robót by za chwilę ich efekt cofnąć, gdyż jest to marnotrawstwo sił i środków. Jednak obiektywnie rzecz biorąc wzniesienie ściany o właściwej odporności ogniowej i zainstalowanie w niej okien o wskazanej odporności ogniowej jest możliwe, tak jak możliwe jest cofnięcie tego procesu. Trudne do odwrócenia skutki to sytuacja kiedy przywrócenie zmienionej rzeczywistości będzie powodowało znaczne zaangażowanie sił i środków oraz będzie czasochłonne. Zdaniem NSA, okoliczności podniesione w uzasadnieniu zażalenia nie świadczą o tego rodzaju sytuacji bowiem wykonanie ściany oraz wymiana okien nie są czynnościami niemożliwymi do odwrócenia. Skoro nie wykazano ile taki remont kosztuje i jaka jest sytuacja finansowa Spółki, to nie sposób przyjąć, że przywrócenie stanu poprzedniego będzie wymagało znacznych sił i środków. Odnośnie do trudnych do odwrócenia skutków, których skarżąca upatruje w braku możliwości przeprowadzenia określonego dowodu np. z opinii biegłego jeśli ściana z oknami zostanie wymieniona a następnie skarga uwzględniona, NSA stwierdza, że dowody z dokumentów skarżąca może sporządzić jeszcze przed wykonaniem decyzji bez konieczności wstrzymywania jej wykonania. Dodatkowo zauważyć należy, że poniesienie kosztów prac budowlanych w razie uwzględnienia skargi skutkować będzie obowiązkiem zwrotu tych kosztów przez organ. Nie zachodzi zatem obawa, że nie będzie możliwy zwrot spełnionego świadczenia (zob. postanowienia NSA: z 6 lutego 2018 r. II OZ 60/18; czy z 23 września 2020 r. II OZ 649/20 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że za odmową wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji przemawia także okoliczność, że brak wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego oraz wstawienia okien o wskazanej odporności ogniowej naraża zarówno mieszkańców zakończonej inwestycji Spółki jak i sąsiedni budynek jednorodzinny na zagrożenie życia i zdrowia ludzi oraz zagrożenie mienia bowiem pomiędzy budynkami nie zostały zachowane normy przeciwpożarowe przewidziane na wypadek wystąpienia pożaru w tych blisko położonych względem siebie obiektów budowlanych. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.