II OZ 670/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2026 r., sygn. II SA/Gl 334/26 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia 28 stycznia 2026 r. nr SKO.XII/426/21/2025 w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 29 kwietnia 2026 r., sygn. II SA/Gl 334/26, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej "skarżąca", "spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia 28 stycznia 2026 r. w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd podał, że skarżąca na poparcie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podniosła, iż uszczuplenie majątku spółki o kwotę blisko 40 000 zł, w obliczu rażących wad merytorycznych operatu szacunkowego, stanowi nieuzasadnioną uciążliwość ekonomiczną. Skarżąca wskazała również, że przymusowe wykonanie decyzji na obecnym etapie narazi ją na bezzwrotne koszty egzekucyjne, które w przypadku późniejszego uchylenia decyzji przez Sąd nie zostaną zwrócone i stanowią nieodwracalną szkodę w majątku spółki. Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji stwierdził, że uzasadnienie wniosku złożonego przez spółkę nie dawało podstaw do uznania, że w sprawie zachodzą przesłanki do udzielenia ochrony tymczasowej. Skarżąca nie wskazała bowiem informacji co do sytuacji majątkowej tak, aby Sąd mógł ocenić czy uiszczenie opłaty spowoduje po stronie skarżącej szkodę i czy będzie to szkoda w znacznych rozmiarach, której możliwe zaistnienie uzasadnia udzielenie ochrony tymczasowej. Sąd wskazał również, że ewentualne koszty egzekucyjne nie są związane z nałożoną na spółkę jednorazową opłatą z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, lecz z niewykonaniem decyzji ostatecznej. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez NSA, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej "p.p.s.a."), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu rygorystycznej i nieznajdującej oparcia w treści przepisu tezy, iż dla zaistnienia przesłanki "znacznej szkody" konieczne jest wykazanie sytuacji o charakterze katastrofalnym (zagrożenie bytu prawnego przedsiębiorcy, likwidacja etatów), podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje uznać za znaczną szkodę każde realne uszczuplenie zasobów finansowych, które w danych okolicznościach gospodarczych – w tym w dobie gwałtownego wzrostu kosztów operacyjnych wywołanych konfliktem zbrojnym – narusza płynność finansową skarżącej i znacznie utrudnia jej wywiązywanie się z zaciągniętych wcześniej zobowiązań kontraktowych; 2) naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinno być całkowicie oderwane od specyfiki i treści zaskarżonego aktu, podczas gdy w świetle doktryny i orzecznictwa (por. post NSA z 14.02.2014 r., I OZ 94/14) Sąd przy ocenie przesłanek ochrony tymczasowej winien uwzględnić wiarygodność zarzutu wadliwości aktu oraz jego specyfikę, co w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że wykonanie decyzji opartej na rażąco wadliwym operacie szacunkowym generuje ryzyko trudnych do odwrócenia skutków prawnych i ekonomicznych; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie wezwania skarżącej do uzupełnienia braków uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, podczas gdy w świetle utrwalonego poglądu doktryny i orzecznictwa (por. post NSA z 18.01.2006 r., I OZ 1471/05) brak powołania konkretnych okoliczności we wniosku stanowi brak formalny podlegający usunięciu, co w efekcie pozbawiło skarżącą możliwości wykazania przesłanek ochrony tymczasowej na etapie postępowania przed WSA; 4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia w sposób wadliwy i powierzchowny, polegający na oparciu rozstrzygnięcia na nieadekwatnej argumentacji orzeczniczej (przywołanie postanowienia NSA z 8.11.2006 r., II FZ 666/06, którego treść nie jest dostępna w oficjalnych bazach orzeczniczych i wydaje się nie przystawać do aktualnych realiów społeczno-gospodarczych), co uniemożliwia rzetelna kontrolę instancyjną motywów, jakimi kierował się WSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżonym postanowieniem odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, z uwagi na to, że wniosek ten nie został w sposób należyty uzasadniony. Z ugruntowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na składającym wniosek. Do wykazania przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie jest zatem wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powinno wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Samo złożenie wniosku o wstrzymania wykonania nie obliguje sądu do jego uwzględnienia (zob. m.in. postanowienia NSA z: 23 kwietnia 2026 r., sygn. akt I GZ 1144/26; 14 kwietnia 2026 r., sygn. akt II GZ 128/26; 11 marca 2026 r., sygn. akt II OZ 203/26; 19 grudnia 2024 r., sygn. akt II OZ 746/24). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację przedstawioną przez Sąd I instancji w zakresie braku podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a oceny tej nie zmienia argumentacja podniesiona przez skarżącą w zażaleniu. Skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sformułowanym w skardze zawarła bowiem ogólnikowe twierdzenia dotyczące "uciążliwości ekonomicznej" zaskarżonej decyzji, a także uwagi odnoszące się co do jej wadliwości merytorycznej. Argumentację tę skarżąca powieliła w zażaleniu uzupełniając ją o rozbudowane rozważania dotyczące braku konieczności wykazania katastrofalnych skutków aktu, o której wstrzymanie wnosi i potrzebę jedynie uprawdopodobnienia znacznej szkody. Przechodząc do oceny wniesionego zażalenia należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zażalenie na postanowienie Sądu I instancji nie jest środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku. Jest to jeden z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie legalności działania sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. W orzecznictwie wskazuje się, że za niedopuszczalną należy zatem uznać sytuację, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA z: 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OZ 375/09, 29 listopada 2011 r. sygn. akt II OZ 1240/11, 3 marca 2016 r. sygn. akt I FZ 33/16, 11 maja 2022 r., sygn. akt II OZ 274/22). Odnosząc się zatem do argumentów zażalenia w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że ochrona tymczasowa jest odrębną instytucją od kontroli legalności aktu wydanego przez organ, której w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokonuje sąd, natomiast przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie są tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi. Powtarzane przez skarżącą twierdzenia o ustaleniu opłaty w oparciu o operat szacunkowy obarczony rażącymi wadami merytorycznymi, a także o oczywistej wadliwości decyzji nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku na tym etapie postępowania. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. W sytuacji gdy chodzi o decyzję rodzącą obowiązek zapłaty określonej sumy pieniężnej, konieczne jest zobrazowanie okoliczności wskazujących na trudną sytuację materialną wnioskodawcy oraz wykazanie, że uszczuplenie majątku grozi wyrządzeniem znacznej szkody lub spowodowaniem skutków trudnych do odwrócenia. Natomiast do wykazania (uprawdopodobnienia), że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające – co należy ponownie przypomnieć – samo twierdzenie strony. Odnosząc powyższe do przedmiotu zaskarżonej decyzji, a zatem ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wynoszącej w niniejszej sprawie w wysokości 38 913 zł, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że obowiązek w postaci uiszczenia kwoty pieniężnej tytułem ustalonej opłaty planistycznej nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny, skoro chodzi o świadczenie pieniężne, którego spełnienie z natury rzeczy jest odwracalne. W przypadku bowiem ewentualnego uwzględnienia skargi oraz uchylenia kwestionowanych decyzji, zaistnieje podstawa do zwrotu całej wpłaconej na rachunek gminy kwoty pieniężnej (zob. m.in. postanowienia NSA z: 17 listopada 2025 r., sygn. akt II OZ 1786/25; 13 października 2025 r., sygn. akt II OZ 1632/25; 10 września 2025 r., sygn. akt II OZ 1299/25). Konsekwentnie należało stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo orzekł, iż skarżąca nie wykazała, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wynikających z zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie WSA.