II OZ 672/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S.G., K.J., M.C., P.F., E.N., R.M., M.W., K.B.1, K.B.2, M.J., P.W., K.K., B.G., A.K., M.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 750/24 o odmowie dopuszczenia S.G., K.J., M.C., P.F., E.N., R.M., M.W., K.B.1, K.B.2, M.J., P.W., K.K., B.G., A.K., M.K. do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania w sprawie ze skargi J.M. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] 2024 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasto P. "K." postanawia: 1. podjąć postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym; 2. oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 26 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 750/24, odmówił dopuszczenia S.G., K.J., M.C., P.F., E.N., R.M., M.W., K.B.1, K.B.2, M.J., P.W., K.K., B.G., A.K., M.K. do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania w sprawie ze skargi J.M. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] 2024 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasto P. "K.". Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. J.M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w dniu 30 września 2024 r. skargę na uchwałę Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto P. "K.", domagając się stwierdzenia jej nieważności. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 750/24, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej, wskazanej powyżej, uchwały Rady Miejskiej w P. oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Pismem z 3 lutego 2025 r. S.G., K.J., M.C., P.F., E.N., R.M., M.W., K.B.1, K.B.2, M.J. (W.), P.W., K.K., B.W., A.K., M.K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli wniosek o dopuszczenie ich do przedmiotowego postępowania w charakterze uczestników postępowania na podstawie art. 33 § 2 zd. 1 w zw. z art. 12 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: "p.p.s.a."). W uzasadnieniu powyższego wniosku pełnomocnik wyjaśnił, że znana mu jest linia orzecznicza sądów administracyjnych, ukształtowana na kanwie art. 33 p.p.s.a. – sprowadzająca się do wyłączenia możliwości objęcia układem podmiotowym w ramach postępowania sądowoadministracyjnego innych podmiotów aniżeli skarżący i organ – w przypadku, w którym aktem objętym skargą do sądu jest akt planistyczny, podjęty w wyniku przeprowadzenia procedury planistycznej na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pełnomocnik wnioskodawców zakwestionował ww. stanowisko prawne zwracając uwagę na to, że w jego ocenie (niezależnie od jego bezzasadności) nie powinno mieć w ogóle zastosowania w przedmiotowej sprawie (z uwagi na to, że zostało ono ukształtowane na bazie diametralnie innych stanów faktycznych). Zdaniem wnioskodawców stanowisko to zostało wypracowane na kanwie stanów faktycznych, w ramach których udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym (w charakterze uczestnika tego postępowania) zgłaszał podmiot, który uzasadniał zgłoszenie swego udziału w ww. charakterze tym, że akt planistyczny narusza jego interes prawny. Zatem w przypadkach objętych ww. stanami faktycznymi podmiot, który zgłaszał udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika tego postępowania – miał zbieżny interes w tym postępowaniu z interesem skarżącego (zaniechał jednak uprzedniego wniesienia skargi na akt planistyczny we własnym imieniu w przewidzianym prawem terminie). Innymi słowy – podmiotowi aspirującemu do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w tych sytuacjach przysługiwał instrument prawny w zakresie ochrony jego interesu w postaci skargi do sądu administracyjnego – z którego to instrumentu podmiot ten jednak nie skorzystał próbując następnie włączyć się do postępowania na podstawie art. 33 p.p.s.a. Wnioskodawcy podnieśli, że stoją na stanowisku pełnej zgodności z prawem aktu planistycznego objętego skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, a jedynym instrumentem procesowym umożliwiającym im zaprezentowanie Sądowi argumentacji za utrzymaniem w mocy tego aktu jest właśnie skorzystanie z możliwości wzięcia udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze jego uczestników (tj. poprzez art. 33 § 2 p.p.s.a.). Już tylko z tego powodu ww. stanowisko prawne prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na kanwie art. 33 p.p.s.a. (w kontekście skarg na akty planistyczne) nie może znaleźć prostego przełożenia na sprawę niniejszą. Kwestionując zaś merytorycznie ww. stanowisko prawne, wskazano że opiera się ono przede wszystkim na przyjęciu przez sądy, że "postępowanie administracyjne" – o którym mowa w art. 33 p.p.s.a. stanowi tylko postępowanie regulowane przepisami k.p.a. (tj. postępowanie w indywidualnych sprawach) – które nie obejmuje wobec tego postępowania planistycznego (zatem jeżeli przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest akt planistyczny – to wyłączona jest możliwość wzięcia udziału w tymże postępowaniu poprzez zastosowanie art. 33 p.p.s.a.). Dodatkowo pełnomocnik wnioskodawców powołał się na stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 1093/21. Pełnomocnik podkreślił, że wyrok ten zapadł właśnie na kanwie stanu, faktycznego, w ramach którego udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczył podmiotu, w którego interesie prawnym leżało utrzymanie w mocy zaskarżonego aktu, objętego skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Następnie wskazano, że wynik przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego dotyczy interesów prawnych wnioskodawców. Interesy prawne wnioskodawców w tejże sprawie są zbieżne i wynikają z faktu, że są oni właścicielami samodzielnych lokali wyodrębnionych w nieruchomościach położonych w P. przy ul. [...] [...] oraz [...] (tj. w ramach inwestycji objętej zaskarżoną uchwałą, zaś – jak wskazał sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 17 grudnia 2024 r. w tej sprawie – zaskarżona uchwała została podjęta bezpośrednio w celu doprowadzenia ww. inwestycji do stanu zgodnego z prawem budowlanym. Podważenie zatem tej uchwały w sposób bezpośredni naruszać będzie interesy prawne wnioskodawców w postaci przysługującego im prawa własności ww. lokali zlokalizowanych w ramach przedmiotowej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że w świetle art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuszczenie podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania może mieć miejsce wyłącznie w postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi jest "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca w cytowanym przepisie posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się art. 33 § 2 p.p.s.a. statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie została podjęta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a., ale podjęto ją w procedurze uchwałodawczej przewidzianej w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej "u.s.g."), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Z brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu podjętego z zakresu administracji publicznej, kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stwarza dopiero możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny rodzaju tego naruszenia wobec podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność planu. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli S.G., K.J., M.C., P.F., E.N., R.M., M.W., K.B.1, K.B.2, M.J., P.W., K.K., B.G., A.K., M.K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisu art. 33 § 2 zd. 1 p.p.s.a. (zinterpretowanego przez Sąd w powiązaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g.) przez nieprawidłowe (błędne) niedopuszczenie uczestników do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania, które to uchybienie ww. przepisowi ma istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie powyższego zarzutu wniesiono o zmianę postanowienia przez dopuszczenie uczestników do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania. W uzasadnieniu zakwestionowano twierdzenie Sądu o rzekomo utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądzie o tym, że "postępowanie administracyjne", o którym mowa w art. 33 § 2 zd. 1 p.p.s.a. to tylko postępowanie regulowane przepisami k.p.a., kończące się wydaniem rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Podniesiono też, że art. 101 ust. 1 u.s.g. formułuje szczegółową przesłankę legitymacji skargowej dotyczącą skarżącego (który dla skutecznego wniesienia skargi na akt prawa miejscowego wykazać musi naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia). Nie oznacza to jednak w ocenie pełnomocnika uczestników, że w przedmiotowej sprawie ww. przepis u.s.g. bezwzględnie wyklucza udział w postępowaniu uczestników jako osób wnioskujących o dopuszczenie do udziału w postępowaniu z tego powodu, że ewentualne uchylenie zaskarżonego aktu w wyniku niniejszego postępowania oddziaływać będzie bezpośrednio na ich interesy prawne (tj. przysługujące im prawo własności lokali, których zaskarżony akt wprost dotyczy). Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OZ 672/25, Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt II OZ 577/24, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) daje podstawę dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę rady gminy innego podmiotu aniżeli wnoszący skargę na tę uchwałę?". Sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II OPS 1/25. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Z kolei stosownie do art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a., sąd postanowi podjąć postępowanie z urzędu, gdy ustanie przyczyna zawieszenia, w szczególności gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania – od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie; sąd może jednak i przedtem, stosownie do okoliczności, podjąć dalsze postępowanie. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą 7 sędziów podjętą 15 grudnia 2025 r., sygn. akt II OPS 1/25, odpowiedział na przedstawione zagadnienie prawne w następujący sposób: "Art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) może być podstawą dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę o zezwoleniu na realizację inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących, podjętą na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2024 r., poz. 195), osoby, która nie brała udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie tej uchwały, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jak też organizacji społecznej nie powołującej się na własny interes prawny, lecz zgłaszającej udział w sprawie innej osoby, jeżeli sprawa ta dotyczy przedmiotu jej statutowej działalności." Wobec czego przyczyna zawieszenia postępowania ustała, w konsekwencji należało podjąć zawieszone postępowanie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić m.in. osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny cytowaną wyżej uchwałą II OPS 1/25, odniósł się do przedstawionego zagadnienia prawnego jedynie w zakresie uchwał o zezwoleniu na realizację inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących, podjętych na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Oznacza to, że związanie sentencją tej uchwały dotyczy wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a. w kontekście spraw ze skarg na uchwały o zezwoleniu na realizację inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących. Mając powyższe na uwadze nie sposób upatrywać w zaskarżonym postanowieniu podnoszonego przez wnoszących zażalenie naruszenia przez Sąd I instancji art. 33 § 2 zd. 1 p.p.s.a. oraz kwestionować zawartą w uzasadnieniu tego postanowienia argumentację, która nie utraciła na aktualności, oczywiście poza odnoszeniem się do uchwał o zezwoleniu na realizację inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących, które co należy w tym miejscu podkreślić, choć są podejmowane w formie właściwej dla organu kolegialnego, jakim jest rada gminy, to jednak z materialnoprawnej perspektywy mają charakter indywidualny i konkretny, a więc w znaczny sposób są zbliżone do typowych decyzji administracyjnych, kształtujących sytuację podmiotu spoza systemu administracji publicznej (którym w tym przypadku jest inwestor), mimo że są procedowane w odmiennym trybie. Stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu wpisuje się w tym zakresie w linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, która została w sposób dostateczny zaprezentowana w uzasadnieniu postanowienia Sądu Wojewódzkiego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji.