II OZ 725/25

Dnia 22 maja 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. L. i K. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 119/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. L. i K. L. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 31 grudnia 2024 r., nr WOP.7721.229.2024.HB w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 11 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 119/25, po rozpozaniu po rozpozaniu wniosku K. L. i K. L.1 (dalej jako skarżący) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie z iuch skargi na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 31 grudnia 2024 r., nr WOP.7721.229.2024.HB, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Starogardzkim, którą nakazano skarżącym wykonanie rozbiórki obiektu namiotowego o wymiarach 20,0 m x 45,0 m, posadowionego w 2019 r. bez pozwolenia na budowę na działce nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...], w jednostce ewidencyjnej [...], na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd mając na względzie przesłąnki wstrzymania wykonania aktu lub czynności z art. 61 § 3 P.p.s.a. wyjaśnił, że obowiązkiem wnioskodawcy jest stosowne uzasadnienie wniosku poprzez wskazanie okoliczności, które przemawiają za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności. Sąd powinien mieć możliwość zwerryfikowania tej wiedzy toteż dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża wnioskodawcę. Sąd wyjaśnił jak należy rozumieć ustawowe przesłanki wstrzymania wykonania tj. trudne do odwrócenia skutki i znaczną szkodę i w kontekście tego stwierdził, że dla wykazania ich spełnienia nie jest wystarczające samo powołanie się na te przesłanki, a uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności wskazujących na takie niebezpieczeństwo bądź szkodę, zaś twierdzenia wnioskodawcy powinny zostać poparte - w razie potrzeby - dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej oraz majątkowej strony, obrazującymi ewentualną szkodę. Sąd zauważył, że skarżący wprawdzie w uzasadnieniu wniosku wskazują, że wykonanie rozbiórki wiąże się z poniesieniem "znacznych kosztów", jednak w żaden sposób tego twierdzenia nie precyzują, ani też nie odnoszą go do swojej sytuacji materialnej. Sąd uznał, że wobec braku we wniosku precyzyjnej argumentacji w zakresie przesłanek wstrzymania nie zasługiwał on na uwzględnienie. W niniejszej sprawie skarżący nie wskazali bowiem okoliczności pozwalających na wstrzymanie wykonania decyzji. Zdaniem Sądu, przekonanie strony o zasadności podniesionych w skardze zarzutów czy o prawdopodobieństwie uchylenia aktu prawnego, nie jest wystarczającym argumentem, aby uznać, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Co więcej, kwestia ta nie może być przedmiotem postępowania wpadkowego, jakim jest postępowanie dotyczące wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania aktu, gdyż będzie przedmiotem orzeczenia co do istoty sprawy, kończącego postępowanie sądowoadministracyjne. Sąd zgodził się ze stroną skarżącą, że w orzecznictwie wskazuje się, iż niewątpliwie rozbiórka obiektu budowlanego, z samej istoty tej czynności może powodować trudne do odwrócenia skutki, jak i potencjalnie wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody (por. m.in. postanowienie NSA z 13 sierpnia 2013 r., II OSK 1805/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak, stanowisko to nie oznacza automatycznego udzielania stronie ochrony tymczasowej w sprawach dotyczących rozbiórki obiektów budowlanych. Także w tego rodzaju sprawach Sąd zobowiązany jest zbadać, czy wykonanie zaskarżonego aktu grozi wystąpieniem skutków kwalifikowanych w znaczeniu przypisanym im w art. 61 § 3 P.p.s.a. Użyte przez ustawodawcę pojęcia "znaczna szkoda" i "trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji w faktach przytoczonych przez wnioskodawców, odnoszących ww. przesłanki do ich sytuacji faktycznej, czego niewątpliwie zabrakło w sformułowanym do Sądu wniosku. Brak jest jednocześnie przepisu szczególnego, który w sprawach dotyczących rozbiórki obiektów budowlanych zwalniałby wnioskodawców z tego obowiązku. Sąd zauważył, że niewskazanie przez wnioskodawcę okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania aktu lub czynności - tj. że w danym przypadku zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oznacza, co do zasady, brak przesłanek do udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, uzasadniający oddalenie wniosku. Strona skarżąca powinna dokładnie przytoczyć okoliczności, które przemawiają za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu, gdyż od uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody lub negatywnych skutków trudnych do odwrócenia zależy orzeczenie sądu (por. postanowienie NSA z: 7 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OZ 201/05 oraz 30 października 2018 r. sygn. akt I OZ 1028/18, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak stosownej argumentacji w kierunku wykazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu oraz całokształt ujawnionych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy uniemożliwiały uwzględnienie wniosku. Skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli zażalenia na powyższe postanowienie zaskarżając je w całości. Skarżący zarzucają naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania orzeczenia w sytuacji wykazania przez skarzących spełnienia wszelkich przesłanek, w szczególności przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków – które to niebezpieczeństwo zachodzi zawsze w przypadku wykonania decyzji orzekającej rozbiórkę obiektu, zaś na gruncie niniejszej sprawy nie zaistniały obiektywne przesłanki uzasadniające przyjęcie, że wstrzymanie wykoanania decyzji będzie sprzeczne z interesem społecznym. Na podstawie powyzszego zarzutu wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu stwierdzono, że zaskarżone postanowienie nie jest prawidłowe i nie powinno się ostać. Skarżący wykazali spełnienie wszystkich przesłanek warunkujących możliwość wstrzymania wykonania decyzji podlegającej zaskarżeniu. Majac na uwadze, że przedmiotem wniesionej skargi jest decyzja nakazująca dokonanie rozbiórki obiektu namiotowego, to skutkiem prawnym tej decyzji jest nakaz rozbiórki, którego wykonanie niewątpliwie spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Judykatura na tle problematyki wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki w trybie ustawy Prawo budowlane wypracowała pogląd, że rozbiórka obiektu budowlanego z reguły wiąże się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W razie uwzględnienia skargi może okazać się, że nie było podstaw do nakazania rozbiórki, wobec czego może powstać kwestia przywrócenia stanu poprzedniego, co niewątpliwe będzie wiązało się z koniecznością ponoszenia znacznych kosztów (por. postanowienie NS.A z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2755/12, postanowienie NSA z dnia 23 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 29/13). Ponadto rozbiórka każdego obiektu, niezależnie od jego wielkości i wartości materialnej, z samej istoty tej czynności, może spowodować trudne do odwrócenia skutki (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 779/12). Skarżący w treści wniosku o wstrzymanie wykonania orzeczenia wyłącznie jednym zdaniem "wyraził poparcie dla wywiedzionych w skardze wniosków", przy czym argumentacja ta nie stanowiła w żadnym stopniu podstawy faktycznej wniosku. Podstawę faktyczną wniosku stanowiło niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków – bowiem w przypadku dokonania rozbiórki obiektu wysoce utrudnionym, o ile nie całkowicie niemożliwym będzie jego przywrócenie do stanu pierwotnego w przypadku uwzględnienia skargi. Kolejną podstawę stanowiło ryzyko wyrządzenia znacznej szkody – takie bowiem powstanie wskutek poniesienia kosztów rozbiórki, a kolejno przywrócenia stanu pierwotnego w przypadku uwzględnienia skargi. Wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnioskujący wykazali oraz uprawdopodobnili przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Przy czym nie są to wyłącznie przesłanki hipotetyczne, a realne, o czym niejednokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne w orzecznictwie. Przesłanka odnosząca się do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody w orzecznictwie definiowana jest jako szkoda (majątkowa, a także niemajątkowa), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (zob. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04). Dla obiektywnego przeciętnego odbiorcy, wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu wiąże się z poniesieniem kosztów i unicestwieniem tego obiektu, stąd też całkowicie niezrozumiałe jest oczekiwanie przez Sąd I instancji wykazania przez skarżących stopnia prawdopodobieństwa pomiędzy wykonaniem decyzji, a szkodą, która wskutek jej wykonania powstanie – szczególnie w sytuacji, w której decyzja w wyniku kontroli instancyjnej ulegnie zmianie lub uchyleniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Wstrzymanie wykonania aktu jest instytucją o charakterze wyjątkowym, stanowiącą odstępstwo od ogólnej reguły, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Konieczność uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności spoczywa przy tym na wnioskodawcy. To na nim ciąży obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą ocenić, czy w danej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tym samym uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania aktu lub czynności jest uzasadnione. Sąd I instancji trafnie ocenił, że wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie zawierał argumentacji, która mogłaby przemawiać za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Nie uzasadniał tego również sam charakter decyzji rozbiórkowej bowiem w istocie nie istnieje automatyzm przy wstrzymaniu wykonania decyzji rozbiórkowej tylko z tego wyłącznie faktu, że decyzja dotyczy rozbiórki. Należy podzielić pogląd ukształtowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że co do zasady rozbiórka skutkuje niebezpieczeństwem powstania znacznej szkody u zobowiązanego lub prowadzi do niebezpieczeństwa zaistnienia trudnych do odwrócenia skutków jednak ustawodawca nie uczynił odstępstwa dla spraw w przedmiocie nakazu rozbórki pod kątem wykazania okoliczności uprawdopodabniających wystąpienie w konkretnych okolicznościach sprawy zagrożeń o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Dlatego też okoliczność, że przedmiotem zaskarżonej decyzji, o której wstrzymanie wykonania wnioskuje się, jest rozbiórka nie uzasadnia samo przez się wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania przez Sąd. Skoro należy uprawdopodobnić zaistnienie okoliczności o charakterze ww. zagrożeń przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji rozbiórkowej, to należy uprawdopodobnić, że rozbiórka obiektu namiotowego o wymiarach 20,0 m x 45,0 m, posadowionego w 2019 r. bez pozwolenia na budowę na działce nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...], w jednostce ewidencyjnej [...], o wysokości 6 m, konstrukcji z profili aluminiowych zamocowanych w betonowym podłożu za pomocą kotew stalowych, którego przykrycie stanowi plandeka z tworzywa PCV przytwierdzona do profili konstrukcyjnych, którego przeznaczeniem jest organizacja imprez okolicznościowych, może zagrażać skarżącym powstaniem znacznej dla nich szkody lub powstaniem trudnych do odwrócenia skutków. Z wniosku skarżących nie wynikają tego rodzaju okoliczności albowiem nie zostały tam one podniesione. Wnioskodawcy jedynie ogólnie wskazali, że rozbiórka będzie wiązać się dla nich z wystąpieniem znacznej szkody lub powstaniem trudnych do odwrócenia skutków jednak nie przestawili na czym opierają te twierdzenia. Zauważyć należy, że znaczna szkoda w przypadku rozbiórki nie oznacza wyłącznie konieczności usunięcia danego obiektu z danej lokalizacji gdyż wówczas każdy nakaz rozbiórki uzasadniałby wstrzymanie wykonania. Znaczna szkoda oznacza wystąpienie szkody, która jest znacząca tj. przewyższa skutki rozbiórki (usunięcie obiektu) powodując inne istotne dolegliwości dla zobowiązanych np. w postaci pozbawiania miejsca zamieszkania czy doprowadzenia do utraty płynności finansowej lub konieczności zakończenia prowadzonej działności zarobkowej. Oczywiście rozbiórka wiąże się z poniesieniem określonych, wysokich kosztów uzunięcia obiektu z danego miejsca ale należy to kwalifikować jako normalny skutek tego rodzaju decyzji (jego istota). Zatem skutki rozbiórki wykraczające poza tą istotę a powodujące nagatywne skutki dla stanu majątkowego zobowiązanego czy zagrażające jego życiu lub zdrowiu można uznać za znaczące szkody. Wnioskodawcy w swoim wniosku o wstrzymanie nie wskazali jakiego rodzaju szkody majątkowe i w jakiej wysokości spowoduje wykonanie rozbiórki. Nie przestawili swojej sytuacji majątkowej stosowną dokumentacją finansową. Sąd nie mógł zatem nie dysponując powyższą dokumentacją stwierdzić, że rozłożenie przedmiotowego namiotu będzie obarczone takim wysokoim kosztem, który wobec stanu majątkowego wnioskodawców może doprowadzić ich np. do upadłości lub pozbawi środków na podstawowe utrzymanie czy propwadzenie działalności. Brak powołania tego rodzaju okoliczności we wniosku i ich uwiarygodnienia poprzez przedłożenie dokumentacji np. oszacowania kosztów rozbiórki w zestawienu do aktulanego stanu finansów uniemożliwił Sądowi wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Podobnie należy ocenić brak uprawdopodobnienia przesłanki wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków. Rozbiórka namiotu o konstrukcji złożonej z profili aluminiowych mocowanych kotwami do podłoża, o dachu z plandeki PCV wskazuje, że taki namiot można rozłożyć i złożyć wielokrotnie bez uszkodzenia jego elementów składowych. Zatem rozbiórka nie prowadzi do utraty obiektu, może zostać wzniesiony kolejny raz bez utraty swoich właściwości. Nawet w przypadku uchylenia decyzji przez Sąd po jej wcześniejszym wykonaniu na skutek braku wstrzymania jej wykonania postawienie przedmiotowej konstrukcji będzie możliwe a zatem nie powstaną trudne do odwrócenia skutki. Również czas potrzebny na ponowne wzniesienie takiej konstrukcji czy koszty nie kwalifikują się jako trudne do odwrócenia skutki bowiem jest to czas nieporównywalnie krótszy od czasu tradycyjnej budowy budynku a to powoduje, że i koszt rekonstrukcji będzie niższy od wzniesienia tradycyjnego budynku. Zatem pozbawione są podstaw twierdzenia pełnomocnika, że wysoce utrudnionym, o ile nie całkowicie niemożliwym będzie przywrócenie namiotu do stanu pierwotnego. Wobec powyższego należy stawiedzić, że Sąd I instancji słusznie odmówł wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji bowiem we wniosku ani w zażaleniu skarżący nie przedstawili konkretnych okoliczności przemawiających za uznaniem, że rozbiórka przedmiotowego namiotu grozić może dla nich znaczną szkodą czy też trudnymi do odwrócenia skutkami, czyli że uprawdopodobnili przeslanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.