II OZ 801/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia M. w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 446/24 o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia M. w P. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi J. S.A. z siedzibą w J. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] 2012 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. podjąć postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym; 2. oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 28 października 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 446/24, odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia M. w P. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi J. S.A. z siedzibą w J. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] 2012 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 7 marca 2024 r. J. S.A. w J., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wniosła skargę na wyżej powołaną uchwałę Rady Gminy G. W piśmie z 17 lipca 2024 r. Stowarzyszenie M. w P. zwróciło się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zainicjowanym powyższą skargą sądową. W uzasadnieniu wniosku wskazano na statutowe cele stowarzyszenia, do których należy w szczególności: zapewnienie stałego i dynamicznego rozwoju społeczno-gospodarczego Osiedla [...] w P., ochronę społeczności lokalnej osiedla, dbałości o infrastrukturę osiedla, zapewnienie porządku i bezpieczeństwa na osiedlu oraz działania na rzecz ochrony środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Na mocy art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), stronami w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Dodatkowo, zgodnie z treścią art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W świetle art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuszczenie podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika może mieć miejsce wyłącznie w postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi jest niejako następstwem postępowania administracyjnego. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiąca akt prawa miejscowego, nie została podjęta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."), ale podjęto ją w procedurze uchwałodawczej, przewidzianej w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2023, poz. 40 ze zm., dalej: "u.s.g.") i ustawy z dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). W sprawie, dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak jest załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. Uchwała ta nie została podjęta w ramach postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., interpretowany w powiązaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje natomiast podstaw do dopuszczenia wnioskodawcy jako uczestnika postępowania w niniejszej sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie M. w P., reprezentowani przez członków zarządu, zaskarżając je w całości. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 33 § 2 p.p.s.a. przez niezasadną odmowę dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania. Na podstawie powyższego zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 197 § 2 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., natomiast z ostrożności procesowej – zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 czerwca 2013 r. (sygn. akt II OZ 457/13) wskazał, że wykładnia ograniczająca legitymację do udziału w postępowaniu ze skargi wniesionej na podstawie art. 101 u.s.g. jedynie do podmiotów, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, prowadziłaby do bezpodstawnego ograniczenia stosowania art. 33 § 2 p.p.s.a. W przywołanym postanowieniu NSA wskazał, że słowo również w art. 33 § 2 p.p.s.a. przemawia za wykładnią rozszerzającą tego przepisu, w związku z powyższym należy przyjąć, że brzmienie art 33 § 2 p.p.s.a. odnosi się do wszystkich rodzajów spraw sądowoadministracyjnych, w których może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, bez względu na to jaki przejaw działalności administracji publicznej jest przedmiotem kontroli. Podkreślono, że art. 33 § 2 p.p.s.a. odmiennie kształtuje przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu osób fizycznych i organizacji społecznych. W przypadku osób fizycznych udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Wymagany jest zatem związek interesu prawnego z przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczy sprawa tocząca się przed sądem administracyjnym. Natomiast organizacja społeczna może zgłosić udział w charakterze uczestnika w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W tym zakresie przepis mówi o powiązaniu sprawy sądowoadministracyjnej (a nie przedmiotu postępowania administracyjnego) z zakresem działalności statutowej. W odpowiedzi na zażalenie skarżąca J. S.A. z siedzibą w J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie zażalenia w całości oraz zasądzenie na rzecz J. S.A. kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2025 r., sygn. akt II OZ 801/24, Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt II OZ 577/24, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) daje podstawę dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę rady gminy innego podmiotu aniżeli wnoszący skargę na tę uchwałę?". Sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II OPS 1/25. Mając na uwadze, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wydania orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie pytania prawnego, zaszła podstawa do zawieszenia postępowania w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Z kolei stosownie do art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a., sąd postanowi podjąć postępowanie z urzędu, gdy ustanie przyczyna zawieszenia, w szczególności gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania – od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie; sąd może jednak i przedtem, stosownie do okoliczności, podjąć dalsze postępowanie. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą 7 sędziów podjętą 15 grudnia 2025 r., sygn. akt II OPS 1/25, odpowiedział na przedstawione zagadnienie prawne w następujący sposób: "Art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) może być podstawą dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę o zezwoleniu na realizację inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących, podjętą na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2024 r., poz. 195), osoby, która nie brała udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie tej uchwały, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jak też organizacji społecznej nie powołującej się na własny interes prawny, lecz zgłaszającej udział w sprawie innej osoby, jeżeli sprawa ta dotyczy przedmiotu jej statutowej działalności." Wobec czego przyczyna zawieszenia postępowania ustała, w konsekwencji należało podjąć zawieszone postępowanie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić m.in. osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny cytowaną wyżej uchwałą II OPS 1/25, odniósł się do przedstawionego zagadnienia prawnego jedynie w zakresie uchwał o zezwoleniu na realizację inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących, podjętych na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Oznacza to, że związanie sentencją tej uchwały dotyczy wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a. w kontekście spraw ze skarg na uchwały o zezwoleniu na realizację inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących. Niezależnie od powyższego, należy zgodzić się z żalącą, że art. 33 § 2 p.p.s.a. odmiennie kształtuje przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu osób fizycznych i organizacji społecznych, nie negując jednocześnie, co należy podkreślić, w szczególnie określonych przypadkach, udziału tych drugich. Nie mniej jednak nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a., według której sąd administracyjny byłby zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności, decydującym jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy jej statutowej działalności, ale okoliczności, że za udziałem tym przemawia interes społeczny. (por. postanowienia NSA z 28.09.2009 r., II GZ 55/09 oraz z 27.10.2025, II OSK 1245/25). Aprobując stanowisko zajęte w wymienionym wyżej postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że wnioskodawca powinien także wykazać, że udział organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika służy zapewnieniu kontroli społecznej postępowania, a nie np. partykularnym interesom organizacji czy jej członków. (por. też M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 33). W tym kontekście trzeba nadmienić, że jak sama nazwa wskazuje (Stowarzyszenie M. w P.), ale też jak i sami członkowie stowarzyszenia twierdzą: "Treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w istotnym stopniu wpływa na warunki życia mieszkańców objętego tym planem obszaru.", w związku z czym zasadne jest uznanie, iż wnioskujące Stowarzyszenie nie wykazało jakoby chęć przystąpienia do niniejszego postępowania wynika z chęci reprezentowania interesu społecznego, zaś więcej przemawia za tym, że ma zamiar realizacji interesów poszczególnych członków Stowarzyszenia. Mając powyższe na względzie należy podzielić pogląd Sądu I instancji, według którego w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 33 § 2 p.p.s.a. Z tych też względów podniesiony w zażaleniu zarzut nie mógł zostać uznany za uzasadniony. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na zażalenie wniosku skarżącej spółki o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, należy wyjaśnić, że wniosek ten nie mógł być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu I instancji.