II OZ 872/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 14 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. E., O. E. działających w imieniu własnym oraz jako przedstawiciele ustawowi małoletniego skarżącego E. E. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1633/18 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. E., O. E. działających w imieniu własnym oraz jako przedstawiciele ustawowi małoletniego skarżącego E. E. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nadania statusu uchodźcy postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1633/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku K. E., O. E. działających w imieniu własnym oraz jako przedstawiciele ustawowi małoletniego skarżącego E. E. (dalej jako skarżący) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji złożonego w sprawie z ich skargi na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nadania statusu uchodźcy, odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji. Sąd mając na uwadze przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji określone w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), wskazał, że wstrzymaniu wykonania podlegają decyzje, które nadają się do wykonania i mogą być wykonane, zwłaszcza w trybie egzekucji. Chodzi o takie decyzje, które nakładają na stronę pewne obowiązki lub przyznają prawa. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie ma takiego charakteru. Sąd uznał, że będąca przedmiotem skargi decyzja o odmowie nadania statusu uchodźcy i odmowie udzielenia ochrony uzupełniającej nie prowadzi do wydalenia skarżących i ich małoletniego dziecka z terytorium Polski. Skarżący nie przytoczyli żadnych okoliczności, które uzasadniałyby wniosek, że wykonanie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Okoliczność, że wobec skarżących toczy się postępowanie o zobowiązaniu do powrotu, które może skutkować ich wydaleniem nie może uzasadniać wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd zauważył, że niewykonanie obowiązku wskazanego w art. 299 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990 ze zm.) we wskazanym tam terminie nie stanowi bezpośredniej przesłanki do przymusowego wydalenia lecz jest podstawą do wydania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu (art. 302 ust. 1 pkt 16 ustawy o cudzoziemcach), która podlega przymusowemu wykonaniu (art. 329 ustawy o cudzoziemcach). Dopiero ta decyzja nakłada na stronę obowiązek i podlega egzekucji. Skoro wykonanie zaskarżonej decyzji nie skutkuje w sposób bezpośredni wydaleniem cudzoziemców, a jedynie nakłada na nich obowiązek opuszczenia kraju w terminie 30 dni od doręczenia cudzoziemcom decyzji organu II instancji, to należało uznać, że tak określony obowiązek ma charakter dobrowolny. W decyzji o odmowie nadania statusu uchodźcy nie stwierdza się, że obowiązek opuszczenia kraju w terminie 30 dni podlega przymusowemu wykonaniu. Zaskarżona decyzja nie powoduje wystąpienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie z art. 61 § 3 P.p.s.a. W ocenie Sądu, konieczność opuszczenia kraju, którą motywowany był wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie jest bezpośrednio związany z tą decyzją lecz dopiero z decyzją , która może zostać wydana w przyszłości. Sąd wskazał również na treść art. 331 ustawy o cudzoziemcach, który przy spełnieniu warunków w nim wskazanych umożliwia wydłużenie terminu dobrowolnego powrotu lub terminu przymusowego wykonania decyzji o zobowiązaniu do powrotu. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości i domagając się jego zmiany poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do momentu wydania prawomocnego orzeczenia. Skarżący uważają, że analiza uzasadnienia postanowienia Sądu I instancji wskazuje, że Sąd ten podziela stanowisko skarżących, iż deportacja ich rodziny wyrządzi znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Działanie takie pozbawi ich możliwości skorzystania z drogi sądowo-administracyjnej. Pełnomocnik wskazuje, że niewykonanie przez cudzoziemca obowiązku określonego w art. 299 ust. 6 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach w przewidzianym do tego terminie powoduje, że ten staje się osobą, która przebywa na terenie Polski nielegalnie. W momencie otrzymania zaskarżonej decyzji skarżący przestali być osobami, które ubiegają się o status uchodźcy, ponieważ w tej kwestii rozstrzygnięto w sposób wiążący. Pełnomocnik zauważa, że po upływie 30 dni od dnia wydania zaskarżonej decyzji sytuacja prawna skarżących dla podmiotów zewnętrznych stała się niejednoznaczna. Budzi wątpliwości kwestia legalności ich ubezpieczenia zdrowotnego, zatrudnienia czy prawa do dalszej edukacji małoletniego Eliseya. Wydane przez Sąd postanowienie może mieć negatywny wpływ na rozpatrzenie wniosku skarżących o przedłużenie terminu ważności dokumentów tożsamości cudzoziemca. To może doprowadzić do utraty pracy przez skarżących, a również wypowiedzenia im najmu i utraty miejsca zamieszkania. Z tych względów konieczne jest wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji. Pełnomocnik stwierdza, iż fakt, że ostateczna decyzja odmawiająca nadania statusu uchodźcy i przyznania ochrony uzupełniającej nie może podlegać egzekucji, nie oznacza, że nie rodzi ona określonych skutków prawnych, które są negatywne i nieodwracalne dla strony skarżącej (utrata pracy) i którym można zapobiec wyłącznie poprzez wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Możliwość wstrzymania wykonania decyzji w innym ewentualnym postępowaniu, również nie stanowi zabezpieczenia interesów strony skarżącej, przed skutkami niniejszej decyzji. Celem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest powrót stron do poprzedniego statutu prawnego - osoby ubiegającej się o status uchodźcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd I instancji słusznie zauważył, że wykonanie decyzji o odmowie nadania statusu uchodźcy i odmowie udzielenia ochrony uzupełniającej nie powoduje zagrożenia, na które wskazywała we wniosku o wstrzymanie strona skarżąca, tj. konieczności opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie wskazanym w art. 299 ust. 6 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Ustawodawca w przepisie tym ani w żadnym innym nie stwierdza, że zobowiązanie do opuszczenia Polski w terminie 30 dni od dnia, kiedy decyzja o odmowie nadania statusu uchodźcy, odmowie udzielenia ochrony uzupełniającej stała się ostateczna lub od dnia kiedy decyzja ostateczna organu wyższego stopnia została cudzoziemcowi doręczona podlega przymusowemu wykonaniu. Wynika z tego, że adresaci takiej decyzji owszem są zobligowani do opuszczenia kraju we wskazanym terminie ale niewykonanie takiego obowiązku nie skutkuje automatycznie ich wydaleniem. Skutkiem nie zastosowania się do treści ww. przepisu jest wszczęcie postępowania o zobowiązanie do powrotu i to dopiero w ramach tego postępowania w formie decyzji o zobowiązaniu do powrotu orzeka się o przymusowym opuszczeniu kraju przez adresatów takiej decyzji. Dopiero decyzja o zobowiązaniu do powrotu skutkuje w sposób bezpośredni opuszczeniem kraju przez wskazanych w niej cudzoziemców. Mając powyższe na uwadze NSA podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, że decyzja o odmowie nadania statusu uchodźcy i odmowie udzielenia ochrony uzupełniającej wskazuje na dobrowolny obowiązek opuszczenia kraju. Inaczej decyzja ta zobowiązuje do opuszczenia kraju ale nie zawiera w sobie stwierdzenia, które umożliwiałoby przymusowe doprowadzenie do opuszczenia kraju przez cudzoziemca tj. jego wydalenia. Zatem bezpośrednim efektem wykonania takiej decyzji nie będzie wydalenie cudzoziemca za granicę przez organy państwa przy użyciu stosownych, przewidzianych prawem środków ale jedynie nałożenie na cudzoziemca zobowiązania do jego opuszczenia kraju oczekując, że dobrowolnie wykona to zobowiązanie bez angażowania aparatu państwowego. Takie rozumienie obowiązku określonego w art. 299 ust. 6 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach uzasadnia instytucja zobowiązania do powrotu, która jest konsekwencją niewykonania wskazanego w tym przepisie obowiązku. Tym samym obawa skarżących, że zostaną wydaleni z Polski przed rozpoznaniem ich skargi na decyzję o odmowie nadania statusu uchodźcy, w czym upatrują oni przesłanek do udzielenia ochrony tymczasowej, nie ma bezpośredniego związku z zaskarżoną decyzją. Wykonanie tej decyzji, jak już zostało wykazane, nie niesie za sobą takiego skutku. Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarżący nie wskazali okoliczności, które wynikają wprost z wykonania zaskarżonej decyzji i prowadzą do ich wydalenia. Skutek taki można jedynie przypisać decyzji o zobowiązaniu do powrotu, która nie jest przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z powyższym NSA nie widzi podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia bowiem w istocie wydalenie skarżących nie jest wynikiem wykonania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do wskazanych w zażaleniu innych skutków wykonania zaskarżonej decyzji tj. utraty statusu osoby ubiegającej się o status uchodźcy co w konsekwencji miałoby skutkować zagrożeniem utratą zatrudnienia, ubezpieczenia zdrowotnego, utratą możliwości dalszego kształcenia w szkole przez małoletniego syna skarżących czy rozwiązaniem umowy najmu mieszkania i pozbawianiem miejsca zamieszkania NSA stwierdza, że utrata statusu osoby ubiegającej się o status uchodźcy nie wynika z wykonania decyzji o odmowie nadania statusu uchodźcy ale z zakończenia postępowania administracyjnego w zakresie udzielenia ochrony międzynarodowej. Wykonanie decyzji to doprowadzenie do stanu faktycznego lub prawnego zgodnego z jej treścią. Wykonanie decyzji odmawiającej nadania statusu uchodźcy powoduje, że osoba ubiegająca się o taki status nie otrzymuje go. Nie uzyskuje uprawnienia, z którym mogą wiązać się określone dalsze prawa i obowiązki. Trudno zatem uznać, że wykonanie decyzji odmownej może wywoływać znaczną szkodę lub prowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków skoro strona poprzez wykonanie tejże decyzji nie uzyskała żadnych praw i nie nałożono na nią żadnych obowiązków. Pełnomocnik skarżących wskazując na utratę statusu osoby ubiegającej się o status uchodźcy, z którym to stanem łączy się ustanie uprawnienia do wykonywania pracy (art. 35 ustawy o cudzoziemcach) odwołuje się do okoliczności, które nie są związane z wykonaniem zaskarżonej decyzji a z faktem zakończenia postępowania o udzielenie ochrony międzynarodowej i formalnym aktem wydania decyzji ostatecznej. Wygaśnięcie statusu osoby ubiegającej się o status uchodźcy nie wynika z wykonania decyzji odmawiającej takiego statusu ale z faktu zakończenia postępowania o udzielenie ochrony międzynarodowej poprzez wydanie stosownej decyzji. Potwierdza to ust. 3 ww. przepisu, który stanowi, że zaświadczenie, o którym mowa w ust. 1, jest ważne do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej stanie się ostateczna. Zatem uprawnienie do wykonywania pracy przez osobę ubiegającą się o udzielenie ochrony międzynarodowej jest związane z faktem toczącego się postępowania. Wydanie decyzji skutkuje wygaśnięciem tego uprawnienia. Okoliczność utraty statusu osoby ubiegającej się o status uchodźcy nie ma związku z wykonaniem decyzji o odmowie udzielenia statusu uchodźcy i odmowy udzielenia ochrony uzupełniającej zatem również okoliczności związane z utratą tego statusu (utrata uprawnienia do wykonywania pracy, korzystania z ubezpieczenia zdrowotnego czy kontynuowania nauki) nie mogą być rozpatrywane jako związane z wykonaniem decyzji i nie mogły stanowić podstawy do udzielenia ochrony tymczasowej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 184 i art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.