II SA/Bd 190/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi P. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy domowej 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałej części.

Prokurator Rejonowy w Nakle nad Notecią wniósł skargę na Uchwałę Nr LIV/426/23 Rady Gminy Sicienko z dnia 30 sierpnia 2023 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy domowej w Sicienku. Zaskarżonej uchwale zarzucono: 1. istotne naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy domowej (Dz.U. z 2021 r., poz.1249 t.j. z dnia 2021.07.09) -zwanej dalej u.p.p.d. - oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2023.40 t.j. z dnia 05.01.2023 r.), zwanej dalej u.s.g., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.d. i wskazanie w § 2 ust. 2 - 4 ww. uchwały listy instytucji, które skierują swoich przedstawicieli do prac w zespole, który to zapis wkracza w kompetencje Burmistrza Miasta i Gminy Nakło nad Notecią, bo to jego ustawa uprawnia do podpisywania porozumień z poszczególnymi instytucjami w sprawie udziału ich reprezentantów w pracach zespołu; 2. istotne naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy domowej oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.d. i określenie w § 2 ust. 5 ww. uchwały czasu pełnienia funkcji członka zespołu interdyscyplinarnego, co nie mieści się w pojęciu trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania osób wchodzących w jego skład; 3. istotne naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy domowej oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.d. i uwzględnienie w § 3 ust. 1 pkt 4 ww. uchwały materialnoprawnej przesłanki, której zaistnienie skutkuje odwołaniem członka zespołu interdyscyplinarnego, która to regulacja nie mieści się w kompetencji Rady Gminy Sicienko obejmującej tryb i sposób odwoływania członka zespołu W konsekwencji, na podstawie art. 147§ 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały, w części t.j.: § 2 ust.2 - 5 oraz § 3 ust.1 pkt 4 uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Organu, normy uchwały w § 2 ust. 2 - 4 nie wykraczają poza kompetencje Rady Gminy uregulowane m art. 9a ust. 15 u.p.p.d. i nie wkraczają w zakres kompetencji Wójta Gminy Sicienko. W uchwale ustanowiono jedynie tryb i sposób działania przed powołaniem przez Wójta Zespołu Interdyscyplinarnego, a więc zrealizowano wprost obowiązek wynikający z art. 9a ust. 15 u.p.p.d. Przepisy art. 9a u.p.p.d. nie pozbawiają możliwości występowania do podmiotów określonych w art. 9a ust. 3 pkt 1 - 6 oraz ust. 4 u.p.p.d. o imienne wskazanie osób mających reprezentować dany podmiot w Zespole Interdyscyplinarnym. Rada Gminy zaś, określając taki tryb działania, nie ingeruje w ten sposób w wyłączną kompetencję Wójta do ustalenia składu Zespołu. Opisywana procedura reguluje jedynie kolejność działań podejmowanych przed zawarciem przez Wójta porozumienia, o którym mowa w art. 9a ust. 8 u.p.p.d. i nie ogranicza w żadnej mierze Wójta w zakresie jego uprawnień co do powołania składu Zespołu. Wójt bowiem nie jest jakkolwiek zobowiązany w zakresie wyboru osób do Zespołu spośród jedynie kandydatów wskazanych przez poszczególne podmioty. Ostatecznie to Wójt w ramach swojego uznania powołuje skład osobowy Zespołu zgodnie z art. 9a ust. 2 u.p.p.d.. Procedura wystąpienia przez Wójta do podmiotów, o których mowa w art. 9a ust 3 pkt 1 - 6, ust. 4, ust. 3a i ust. 5 u.p.p.d. przed ostatecznym określeniem składu osobowego Zespołu i zawarciem z podmiotami porozumień, mieści się więc w ustawowej delegacji Rady Gminy do ustalenia trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków Zespołu. Po drugie, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora co do przekroczenia delegacji ustawowej w § 2 ust. 5 uchwały stanowiącej, że Członkowie Zespołu powołani są na czas nieokreślony. Argumentację Prokuratora należałoby podzielić wówczas, gdyby tekst uchwały przewidywał kadencyjność Członków Zarządu, a więc sytuację, w której Członkowie Zarządu powołani byli na czas określony uchwałą, czego nie przewidział ustawodawca w art. 9a u.p.p.d. Oznaczałoby to bowiem automatyzm w ustawaniu członkostwa po upływie okresu, na jaki takim postanowieniem Uchwały Członkowie Zespołu byliby do niego powołani (na co wskazywał choćby WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 9 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/G1 1542/21). W rezultacie uchwalenia, że Członkowie Zespołu powołani są na czas nieokreślony, w rzeczywistości w toku wykonywania uchwały nie zrealizuje się niepożądany w orzecznictwie skutek w postaci automatycznego ustawania członkostwa w Zespole. Stąd nie stanowi istotnego naruszenia prawa treść § 2 ust. 5 uchwały, a jeśli już - to co najwyżej - nieistotne naruszenie prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, które nie skutkuje stwierdzeniem nieważności takiego postanowienia Uchwały. Podobną argumentację należy podnieść również w zakresie zarzutu naruszenia art. 9a ust. 15 u.p.p.d. oraz art. 40 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie treści § 3 ust. 1 pkt 4 Uchwały. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy domowej uściśla katalog instytucji, których przedstawiciele wchodzą obligatoryjnie i fakultatywnie w skład Zespołu interdyscyplinarnego. Ustanie zatrudnienia danego członka Zespołu w instytucji ujętej w art. 9a ust. 3 pkt 1-6, ust. 3a, ust. 4 lub ust. 5 u.p.p.d. winno więc skutkować odwołaniem takiej osoby ze składu Zespołu. Zaskarżony § 3 ust. 1 pkt 4 ma więc charakter czysto porządkujący. Nawet, jeśli uznać z daleko posuniętej ostrożności, że uregulowanie w § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały tej przesłanki odwołania Członka Zespołu mogło stanowić naruszenie prawa, to wobec faktu, że w przypadku utraty zatrudnienia w danej instytucji przez Członka Zespołu, skutek ustania członkostwa i tak by wystąpił, to zakwalifikować należy to jako nieistotne naruszenie prawa, nieskutkujące stwierdzeniem nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r., gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Skargą z dnia 1 marca 2024 r. Prokurator Rejonowy w Nakle nad Notecią zaskarżył uchwałę nr LIV/426/23 Rady Gminy Sicienko z dnia 30 sierpnia 2023 r. w sprawie trybu powoływania oraz odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy domowej w Sicienku w części, tj. w zakresie § 2 ust. 2 - 5 oraz § 3 ust. 1 pkt 4. Podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy domowej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Potwierdza tę zasadę obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 1 u.s.g. wprost stanowiący, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Jednocześnie ten organ dysponuje większą samodzielnością prawotwórczą, aniżeli organ wydający rozporządzenie, który działa na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust.2 - 5 oraz § 3 ust.1 pkt 4 uchwały, gdyż w § 2 ust. 2 - 4 ww. uchwały wymieniono listę instytucji, które kierują swoich przedstawicieli do prac w zespole, który to zapis wkracza w kompetencje Burmistrza Miasta i Gminy Nakło nad Notecią. W § 2 ust. 5 ww. uchwały zawarto zapis, że Członkowie Zespołu powołani są na czas nieokreślony. Burmistrz jest organem właściwym zarówno do powołania jak i odwołania Członków Zespołu Zgodnie z Konstytucją RP, zasadą jest samodzielność społeczności lokalnych, a ingerencja innych organów władzy jest od tej zasady wyjątkiem i możliwa jest jedynie w zakresie określonym w ustawie i z zachowaniem zasady proporcjonalności. Jako wyjątek winna być wykładana ściśle, a wykładnia rozszerzająca nie jest dopuszczalna. Oznacza to, że ingerencja ta powinna być ograniczona do tych przypadków, kiedy działalność organów jednostek samorządu w sposób oczywisty i jednoznaczny narusza obowiązujące przepisy rangi ustawowej, a nie wówczas, gdy wypowiada się w kwestiach objętych "milczeniem ustawodawcy". Innymi słowy może mieć miejsce wówczas, gdy naruszenie ma charakter istotny. Wynika to z art. 91 ust. 1 w związku z ust. 4 u.s.g. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z prawem. Stosownie zaś do art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepis ten dotyczy wprawdzie postępowania w ramach nadzoru administracyjnego nad działalnością samorządu gminnego przejawiającą się m.in. podejmowaniem uchwał przez organ gminy, ale stanowi także wskazówkę dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Zatem nie każde naruszenie prawa będzie uzasadniało eliminację tego aktu z obrotu prawnego, gdyż podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa. Analizy znaczenia terminu "istotnego naruszenia prawa" dokonało także orzecznictwo sądowe. Stosownie do wypowiadanych w nim poglądów, za naruszenie istotne uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jest to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją (np. wyroki NSA: z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 472/20, z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 542/21). Niezasadny jest zarzut naruszenia prawa w § 2 ust.2 - 4 zaskarżonej uchwały w którym wymieniono listę instytucji, które skierują swoich przedstawicieli do prac w zespole. Należy zgodzić się z organem, że przepisy art. 9a u.p.p.d. nie pozbawiają możliwości występowania do podmiotów określonych w art. 9a ust. 3 pkt 1 - 6 oraz ust. 4 u.p.p.d. o imienne wskazanie osób mających reprezentować dany podmiot w Zespole Interdyscyplinarnym. Rada Gminy zaś, określając taki tryb działania, nie ingeruje w ten sposób w wyłączną kompetencję Burmistrza do ustalenia składu Zespołu. Niewątpliwie Burmistrz powołuje członków Zespołu spośród przedstawicieli podmiotów zatem informacja o nich przed powołaniem mieści się w zakresie określenia sposobu powoływania członków zespołu, o których mowa w art. 9a ust. 3, 4, 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie i nie pozbawia ustawowych kompetencji Burmistrza do powołania zespołu. W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut skarżącego, że Rada przekroczyła kompetencję ustawową, poprzez określenie czasokresu pełnienia funkcji przez członka Zespołu interdyscyplinarnego. Okres pełnienia funkcji członka zespołu interdyscyplinarnego nie został ściśle określony przez ustawodawcę, zatem użyty zwrot nie narusza prawa a jednocześnie formalnie wyraża, że każde pełnienie funkcji ma określone lub nieokreślone ramy czasowe, zatem skoro ustawodawca nie przewiduje kadencyjności to określenie pełnienia funkcji na czas nieokreślony nie narusza prawa. Członkowie zespołu pełnią swoje funkcje do czasu odwołania przez Burmistrza. W odniesieniu do ostatniego zarzutu należy zaznaczyć, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że określenie przesłanek odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego nie mieści się w kategorii określenia warunków funkcjonowania zespołu, ani też nie należy do trybu i sposobu odwoływania członka zespołu, a co za tym idzie przekracza zakres delegacji ustawowej (wyroki NSA z: 20 września 2023 r., III OSK 2760/21, 1 czerwca 2022 r., III OSK 5134/21, 24 listopada 2021 r., III OSK 4190/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Dotyczy to zapisu § 3 ust.1 pkt 4 uchwały, który określa skutek w postaci ustania członkostwa w zespole w związku z utratą zatrudnienia w danej instytucji przez Członka Zespołu. Ustalenie określonej cechy podmiotu wykracza poza ramy formalnoprawnego uprawnienia do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, stąd w części obejmującej § 3 ust.1 pkt 4 uchwały Sąd uznał skargę za uzasadnioną i stwierdził nieważność tego przepisu na podstawie art. 147 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pozostałej części oddalił skargę na podstawie art. 151 powołanej ustawy. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.