II SA/Bd 548/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędzia WSA Mariusz Pawełczak Protokolant Starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2026 r. sprawy ze skargi J. Ż. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.

1. J. Ż. (dalej jako: Skarżąca) wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości P. (zwanego dalej "m.p.z.p."). Skarżąca zarzuciła uchwale jako przekroczenie władztwa planistycznego gminy: - naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 maja 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 717 ze zm., zwanej w skrócie "u.p.z.p.") przez niezgodność zaskarżonej uchwały z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy S. (zwanego dalej "Studium"), - naruszenie § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404) przez brak możliwości jednoznacznego powiązania części graficznej projektu planu z częścią tekstową projektu planu, - naruszenie art. 38, art. 64, art. 68 pkt 1, art. 74 pkt 1 i pkt 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez pogwałcenie prawa Skarżącej do ochrony życia i zdrowia oraz własności, uchybienie w obowiązku ochrony środowiska i zapobieganiu negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. 2. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów Skarżąca podniosła, że granica obszaru objętego zaskarżonym planem przebiega przez nieruchomość będącą jej współwłasnością, którą zamieszkuje wraz z rodziną. Działka ta oddalona jest o 10 metrów od linii rozgraniczającej teren o symbolu 1 ZP od terenu o symbolu KD-D1. Skarżąca wskazała, że zmiana przeznaczenia terenów sąsiadujących z jej posesją, które dotychczas były przeznaczone pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną (symbol MN) na tereny o symbolu P/U (obiekty produkcyjne, składy i magazyny z dopuszczeniem zabudowy usługowej) negatywnie wpływa na jej własność zarówno z materialnego punktu widzenia jak i korzystania z niej na dotychczasowym poziomie oraz będzie niekorzystnie oddziaływać na funkcjonowanie i stan zdrowia jej i jej bliskich. Skarżąca podkreśliła, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza jej interes prawny oraz konstytucyjnie chronione prawo własności, poprzez zmianę przeznaczenia terenów bezpośrednio sąsiadujących z jej nieruchomością z funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) na tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z dopuszczeniem zabudowy usługowej (P/U). Zmiana ta prowadzi do pogorszenia warunków korzystania z nieruchomości, zarówno w wymiarze ekonomicznym (spadek wartości), jak i faktycznym, poprzez narażenie na ponadnormatywne immisje, w szczególności hałas, zanieczyszczenia powietrza, emisję światła oraz zwiększony ruch pojazdów ciężarowych, oddziałujący negatywnie na zdrowie i komfort życia mieszkańców. 3. Zdaniem Skarżącej uchwała pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S.. Studium przewiduje koncentrację funkcji gospodarczych w ściśle określonych obszarach oraz wyklucza lokalizację przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Tymczasem zaskarżony plan na obszarze, który w Studium jest oznaczony jako "tereny istniejącej zabudowy miejscowości" dopuszcza w obrębie terenów 3P/U i 4P/U realizację inwestycji znacząco oddziałującej na środowisko (dla terenu 2P/U wprowadzono zakaz realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco oddziałujących na środowisko, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, zgodnych z przepisami odrębnymi). Skarżąca podniosła także, że przyjęte rozwiązania naruszają zasady racjonalnej polityki przestrzennej, w tym zasadę koncentracji funkcji gospodarczych oraz przeciwdziałania rozpraszaniu zabudowy. Wprowadzenie intensywnej zabudowy produkcyjno-magazynowej w obrębie zwartej struktury miejscowości, bez zapewnienia odpowiedniego zaplecza infrastrukturalnego i komunikacyjnego, prowadzi do konfliktu funkcjonalnego i naruszenia ładu przestrzennego. 4. Skarżąca wskazała również brak zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej terenów objętych funkcją P/U. Skarżąca podkreśliła, że plan przewiduje obsługę tych terenów poprzez drogi lokalne i wewnętrzne, które nie są przystosowane do zwiększonego ruchu pojazdów ciężarowych. W szczególności droga KD-L1 nie zapewnia bezpieczeństwa niechronionym uczestnikom ruchu, wobec braku chodników i poboczy, a kumulacja ruchu lokalnego i transportowego prowadzi do realnego zagrożenia dla mieszkańców. Jednocześnie brak jest bezpośredniego powiązania z drogami wyższych klas (S5, S10), co pozostaje w sprzeczności z założeniami Studium dotyczącymi lokalizacji funkcji gospodarczych w obszarach dobrze skomunikowanych. 5. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez niezgodność części tekstowej planu z częścią graficzną - w zakresie w jakim wyznacza pas zieleni urządzonej i w zakresie obowiązującej linii zabudowy pomiędzy częścią tekstową a częścią graficzną uchwały. Niezgodność ta dotyczy treści § 8 m.p.z.p. pkt 12 i 13 dotyczących szerokości pasa zieleni izolacyjnej oraz oznaczenia tego pasa na części graficznej m.p.z.p. Rozbieżności te prowadzą do sytuacji, w której ustalenia planu nie pozwalają na jednoznaczne określenie sposobu zagospodarowania terenu. Tego rodzaju niespójność narusza § 8 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz podważa normatywny charakter planu jako aktu prawa miejscowego. 6. Dodatkowo Skarżąca wskazała na brak przeprowadzenia rzetelnych analiz poprzedzających uchwalenie planu, w szczególności w zakresie oddziaływania planowanych inwestycji na środowisko, zdrowie ludzi oraz układ komunikacyjny. W uzasadnieniu uchwały brak jest odniesienia do analiz natężenia ruchu, poziomu hałasu czy wpływu inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co – zdaniem Skarżącej – świadczy o dowolności przyjętych rozwiązań. Skarżąca wskazała także na naruszenie zasad udziału społeczeństwa w procedurze planistycznej. Uwagi mieszkańców zgłoszone na etapie wyłożenia projektu planu zostały oddalone bez merytorycznego odniesienia się do ich treści. Uzasadnienia odmowy ich uwzględnienia miały charakter ogólnikowy i ograniczały się do przywołania przepisów prawa, bez analizy podnoszonych argumentów dotyczących bezpieczeństwa, zdrowia, infrastruktury czy zgodności ze Studium. W ocenie Skarżącej powyższe okoliczności świadczą o przekroczeniu granic władztwa planistycznego gminy. Ingerencja w prawo własności ma charakter nieproporcjonalny i arbitralny, gdyż brak jest wykazania, że przyjęte rozwiązania są konieczne dla realizacji interesu publicznego oraz że nie istnieją rozwiązania mniej dolegliwe dla właścicieli nieruchomości. Tym samym naruszone zostały standardy wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżąca wskazała również na realne i przewidywalne negatywne skutki wprowadzenia planu, obejmujące wzrost hałasu, emisję zanieczyszczeń, pogorszenie bezpieczeństwa komunikacyjnego, zakłócenie ładu przestrzennego oraz obniżenie wartości nieruchomości, a także ograniczenie możliwości korzystania z instalacji odnawialnych źródeł energii. 7. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi, a ewentualnie o jej oddalenie w całości. W ocenie Organu skarga jest niedopuszczalna z uwagi na brak wykazania przez Skarżącą interesu prawnego oraz jego naruszenia, wymaganego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Organ podkreślił, że przepis ten – jako lex specialis względem art. 50 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) – wymaga nie tylko istnienia interesu prawnego, lecz także jego realnego i bezpośredniego naruszenia. Tymczasem Skarżąca opiera swoje zarzuty na okolicznościach hipotetycznych i przyszłych, nie wykazując rzeczywistego wpływu uchwały na jej sytuację prawną. Zdaniem Organu skarga ma w istocie charakter actio popularis, gdyż odwołuje się do interesu ogólnego mieszkańców, a nie indywidualnego interesu prawnego Skarżącej. Podnoszone zarzuty dotyczą potencjalnych zagrożeń (hałas, zanieczyszczenia), które nie zostały wykazane ani nie mają charakteru aktualnego. Organ wskazał również, że zaskarżona uchwała obowiązuje od kilku lat, a na jej podstawie nie doszło do realizacji inwestycji, które mogłyby powodować wskazywane negatywne oddziaływania. Organ podniósł, że nieruchomość Skarżącej położona jest w linii prostej w znacznej odległości (ok. 430 m) od terenów 3P/U i 2P/U, na których dopuszczono przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, a ponadto została oddzielona od nich pasem zieleni izolacyjnej. Odnośnie zaś najbliższego Skarżącej terenu 2P/U w planie przewidziano rozwiązania mające ograniczyć uciążliwości, w tym zakaz wykraczania oddziaływania poza granice działek, zakaz realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz obowiązek stosowania zieleni izolacyjnej. 8. Odnosząc się do zarzutu sprzeczności planu ze Studium, Organ wskazał, że Studium nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, a jego ustalenia należy interpretować całościowo. W ocenie Organu plan nie narusza Studium, lecz realizuje jego założenia, w szczególności w zakresie rozwoju funkcji gospodarczych w powiązaniu z dostępnością komunikacyjną (bliskość dróg krajowych S5 i DK10) oraz potrzebą tworzenia terenów inwestycyjnych o znacznej powierzchni. Organ podkreślił, że Studium dopuszcza rozwój funkcji gospodarczych na terenie gminy, a przyjęte rozwiązania planistyczne wpisują się w tę politykę. 9. Organ zakwestionował również zarzut braku spójności części tekstowej i graficznej planu, wskazując, że ewentualne rozbieżności mają charakter nieistotny i wynikają z uwarunkowań technicznych (np. przebiegu granic działek) i nie naruszają zasad sporządzania planu. Zarzuty dotyczące pasa zieleni izolacyjnej uznał za wynik błędnej interpretacji uchwały przez Skarżącą, w szczególności § 8 pkt 13 części tekstowej uchwały. Wbrew stanowisku Skarżącej uchwała nie wskazuje, że na terenie 2P/U miałby powstać pas zieleni izolacyjnej o szerokości 30 metrów, co czyniłoby niemożliwym utrzymanie zgodnie z częścią graficzną uchwały linii zabudowy. Pas zieleni o szerokości 30 metrów przewidziany w uchwale dotyczy bowiem terenu oznaczonego symbolem 1ZP, a nie 2P/U. 10. Odnosząc się do zarzutów proceduralnych, Organ wskazał, że procedura planistyczna została przeprowadzona prawidłowo, a uwagi mieszkańców zostały rozpatrzone zgodnie z przepisami. Sam fakt ich nieuwzględnienia nie świadczy o naruszeniu prawa. Organ podniósł także, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są bezprzedmiotowe, gdyż akt ten nie obowiązywał w dacie uchwalenia planu. W zakresie zarzutów konstytucyjnych organ wskazał, że ingerencja w prawo własności ma charakter dopuszczalny i mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy, a twierdzenia skarżącej o negatywnym wpływie uchwały na zdrowie i życie mają charakter niewykazany i hipotetyczny. Dodatkowo Organ podniósł, że w niedalekiej przyszłości Studium utraci moc w związku z wejściem w życie planu ogólnego gminy, co – jego zdaniem – podważa znaczenie zarzutu jego naruszenia. W konsekwencji Organ uznał, że brak jest podstaw zarówno do przyjęcia istnienia interesu prawnego skarżącej, jak i do stwierdzenia naruszenia prawa, co uzasadnia odrzucenie skargi, a w razie jej merytorycznego rozpoznania – jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. 11. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W przypadku skargi na akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, kontrola ta sprowadza się do zbadania zgodności zaskarżonej uchwały z prawem procesowym i materialnym, przy uwzględnieniu granic wyznaczonych interesem prawnym skarżącego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). 12. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609, dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Prawo do zaskarżenia uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie tego przepisu przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem, przy czym naruszenie to musi mieć charakter rzeczywisty, a nie jedynie hipotetyczny. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez właścicieli nieruchomości, które wprawdzie nie są objęte granicami planu miejscowego, lecz ustalenia planu mogą naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli tych nieruchomości. Niewykluczone bowiem, że z uwagi na określone przeznaczenie terenu w granicach planu prawa właściciela nieruchomości sąsiedniej leżącej poza granicami planu będą ograniczone w stopniu mającym wpływ na sposób zagospodarowania takiej nieruchomości (por. wyroki NSA: z 17 listopada 2016 r., II OSK 333/15, z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1940/10, z 1 września 2009 r., II OSK 900/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA", dostępna pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia przy tym wymaga, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (por. wyroki NSA z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, z 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08, z 18 września 2015 r., II OSK 37/14, z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14, publ. CBOSA). W przypadku skargi właścicieli nieruchomości, które są położone poza granicami planu miejscowego, sąd administracyjny może orzekać również tylko w granicach ich interesu prawnego. W konsekwencji kontrola ta ma charakter konkretny i zindywidualizowany, a nie abstrakcyjny. 13. W przedmiotowej sprawie Skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. [...] (dz. nr [...]) położonej wprawdzie poza obszarem objętym zaskarżonym planem, ale w jego bezpośrednim sąsiedztwie, jako że granica nieruchomości Skarżącej jest też granicą obszaru objętego planem (przy jego północno – zachodnim narożniku). Zmiana przeznaczenia terenów sąsiadujących z jej nieruchomością, które w dotychczasowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XIX/106/08 Rady Gminy Sicienko z dnia 27 lutego 2008 r.) były przeznaczone pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną oznaczoną symbolem MN na tereny P/U - obiekty produkcyjne, składy, i magazyny z dopuszczeniem zabudowy usługowej (porównanie rysunków planów por. k. 141 akt planistycznych) może oddziaływać na sposób wykonywania prawa własności tej nieruchomości. Okoliczność ta przesądza o istnieniu interesu prawnego Skarżącej. Jak wyżej wskazano - w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że legitymacja skargowa przysługuje również właścicielowi nieruchomości położonej poza granicami planu, jeżeli jego ustalenia mogą oddziaływać na sposób wykonywania prawa własności tej nieruchomości. Sąd podziela to stanowisko. 14. Powyższe nie oznacza jednak dopuszczalności kontroli całego aktu planistycznego. W realiach sprawy Sąd uprawniony był do oceny wyłącznie tych ustaleń planu, które mogą wywierać bezpośredni wpływ na nieruchomość Skarżącej. Należy uznać, że zakres ten obejmuje bezpośrednio graniczący z nieruchomością Skarżącej teren drogi KD-D1 (o szerokości 10 m), teren zieleni 1ZP (o szerokości 30 m) oraz teren oznaczony symbolem 2P/U (którego granica znajduje się 40 m od granicy nieruchomości Skarżącej). Natomiast pozostałe tereny objęte planem, w tym oznaczone symbolami 3P/U i 4P/U, z uwagi na ich znaczne oddalenie (około 400 m) i umiejscowienie w odrębnym kwartale zabudowy (tj. poza drogą KDW1 ograniczającą teren 2P/U od południa) należy uznać za pozostające poza sferą bezpośredniego oddziaływania na prawo własności Skarżącej. W zakresie obejmującym owe bardziej oddalone tereny skarga zmierzałaby do dokonania kontroli aktu w interesie ogólnym, co jest niedopuszczalne na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. 15. Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, w granicach interesu prawnego Skarżącej przywołać trzeba art. 3 ust. 1 u.p.z.p., na mocy którego ustawodawca powierzył gminom kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne", które jednak nie ma charakteru nieograniczonego i podlega kontroli pod kątem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia, w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p., kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości znajdujących się na terenie objętym planem. Przysługujące gminie władztwo planistyczne jest ograniczone przepisami prawa, w szczególności normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie w tym zakresie może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Z drugiej jednak strony zakres ochrony prawa własności nie ma charakteru absolutnego, gdyż gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach. 16. Oceniając zarzuty skargi, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu niezgodności planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia planu miejscowego nie mogą być sprzeczne z ustaleniami Studium. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się jednak, że zgodność ta ma charakter funkcjonalny i kierunkowy, a nie literalny czy szczegółowy (por. wyrok NSA z 31 maja 2017 r., II OSK 2298/15). Studium wyznacza bowiem ogólne ramy polityki przestrzennej gminy, pozostawiając organowi planistycznemu istotny margines swobody w konkretyzacji przeznaczenia terenów. Z rysunku Studium (załącznik nr 4 do Studium) wynika, że bezpośrednio graniczące z nieruchomością Skarżącej tereny KD-D1, 1ZP i 2P/U znajdują w granicach obszaru oznaczonego jako "tereny istniejącej zabudowy miejscowości" w ramach jednostki polityki przestrzennej "A". Analiza całości postanowień Studium prowadzi do wniosku, że dopuszcza on na tym obszarze zarówno funkcje mieszkaniowe z towarzyszącymi usługami, jak i nieuciążliwe funkcje gospodarcze. W szczególności w części drugiej Studium – "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" jako jeden z "kierunków polityki przestrzennej na terenie gminy" wskazano: "Na terenie całej gminy dopuszcza się, by istniejącej lub nowowyznaczanej zabudowie mieszkaniowej towarzyszyły nieuciążliwe usługi. Jako "nieuciążliwe usługi" należy tu rozumień przedsięwzięcia niezaliczane do kategorii mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Analogicznie należy rozumieć "nieuciążliwe działalności gospodarcze". Powyższe ograniczenie nie dotyczy realizacji infrastruktury technicznej oraz inwestycji celu publicznego z zakresu łączności, na podstawie przepisów odrębnych oraz nie dotyczą przedsięwzięć z zakresu usług publicznych." (str. 9, drugi akapit); jednocześnie wskazano, że "Rozwój nowej zabudowy powinien być realizowany poprzez sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) przy czym (...) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi nieuciążliwymi usługami oraz na cele nieuciążliwych usług powinny być sporządzane w granicach obszarów: o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej – ale w granicach terenów określonych na Załączniku nr 4 jako: "tereny istniejącej zabudowy miejscowości" (str. 9, trzeci akapit). Z kolei w opisie "Kierunków zmian w przeznaczeniu terenów" (str. 15 i nast. części drugiej Studium) w opisie "terenów istniejącej zabudowy miejscowości" wskazano, że "Dopuszcza się funkcje: mieszkaniową z towarzyszącymi usługami, nieuciążliwe funkcje gospodarcze (...) Wyklucza się możliwość lokalizacji nowych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (powyższe ograniczenie nie dotyczy realizacji infrastruktury technicznej oraz inwestycji celu publicznego oraz z zakresu łączności, na podstawie przepisów odrębnych oraz nie dotyczy przedsięwzięć z zakresu sportu i rekreacji)." (str. 15 – 16 części drugiej Studium). 17. Z powyższego wynika, że analizowany obszar w Studium nie został ograniczony jedynie do funkcji mieszkaniowej. Studium dopuszcza także funkcję usługową i gospodarczą – z tym jedynie zastrzeżeniem, że muszą być one "nieuciążliwe". Za nieuciążliwe Studium uznaje zaś przedsięwzięcia z zakresu funkcji usługowej lub gospodarczej "niezaliczane do kategorii mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko". Zapisy zaskarżonego m.p.z.p. odnoszące się do tej części terenu w granicach którego można mówić o realizacji interesu prawnego Skarżącej (tj. odnoszące się do terenów KD-D1, 1ZP i 2P/U), nie są zatem sprzeczne z ww. zapisami Studium. Jak wynika bowiem z zapisów m.p.z.p.: teren KD-D droga publiczna dojazdowa, teren ZP to zieleń urządzona, a ten P/U to "obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z dopuszczeniem zabudowy usługowej" (§ 6 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, f m.p.z.p.), przy czym w przypadku terenu 2 P/U wyraźnie zastrzeżono, że "uciążliwość prowadzonej działalności nie może wykraczać poza granice działki i nie może negatywnie wpływać na środowisko, w tym na grunt, wody podziemne i powierzchniowe z wyłączeniem inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, zgodnych z przepisami odrębnymi (§ 8 pkt 4 m.p.z.p.) oraz że "obowiązuje zakaz realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, zgodnych z przepisami odrębnymi". 18. Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia zasad sporządzania planu poprzez brak spójności pomiędzy jego częścią tekstową a graficzną. W świetle § 8 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, istotne jest, aby część graficzna umożliwiała jednoznaczne powiązanie z częścią tekstową. Warunek ten został w niniejszej sprawie spełniony. Z analizy postanowień planu wynika bowiem, że pas zieleni izolacyjnej o minimalnej szerokości 30 m może zostać zrealizowany zarówno na samym terenie oznaczonym symbolem 1ZP, jak i na terenie 1 ZP oraz na części terenu 2P/U. Wynika to z § 8 m.p.z.p. określającego obowiązujące ustalenia dla terenu 2P/U. Zgodnie z pkt 12 tego paragrafu "obowiązuje realizacja zieleni izolacyjnej w postaci wysokiej i wielowarstwowej roślinności zimozielonej od strony drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem KD-D1 o szerokości minimum 30,0 m, od strony drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem KD-L1 o szerokości minimum 15,0 m". Zgodnie natomiast z § 8 pkt 13: "dopuszcza się wypełnienie obowiązku realizacji zieleni izolacyjnej w postaci wysokiej i wielowarstwowej roślinności zimozielonej, wskazanej w ustaleniu pkt. 12, poprzez wykonanie zieleni izolacyjnej na terenie oznaczanym na rysunku planu symbolem 1ZP, z zachowaniem wskazanych w pkt. 12 minimalnych szerokości". Z rysunku planu wynika, że teren 1ZP ma szerokość 30 metrów, a teren 2P/U jest znacznie szerszy niż 30 metrów, przy czym wyznaczona linia zabudowy znajduje się 10 metrów od granicy z terenem 1ZP. Sam teren 1ZP ma zatem wystarczającą szerokość, aby możliwym było wypełnienie obowiązku realizacji 30-metrówego pasa zieleni izolacyjnej; ponadto możliwe jest umieszczenie części pasa zieleni izolacyjnej na terenie 2P/U; jednocześnie teren 2P/U ma wystarczającą szerokość, aby na jego pozostałej części (poza obowiązkowym pasem zieleni izolacyjnej) znalazła się zabudowa. Oznacza to, że ustalenia tekstowe są wykonalne w ramach rozwiązań przyjętych w części graficznej. Nie zachodzi zatem taka sprzeczność, która prowadziłaby do niemożności stosowania planu lub podważała jego normatywny charakter (por. wyrok NSA z 6 marca 2018 r., II OSK 1298/16). 19. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia granic władztwa planistycznego, należy przypomnieć, że gmina, realizując zadania własne, korzysta z szerokiej swobody w zakresie kształtowania przeznaczenia terenów. Kontrola sądowa w tym zakresie ma charakter ograniczony i sprowadza się do badania, czy organ nie przekroczył granic wyznaczonych przepisami prawa oraz zasadami konstytucyjnymi, w tym zasadą proporcjonalności (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2001 r., III RN 192/00). O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Organy planistyczne, decydując ostatecznie o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu wniesionych w toku postępowania planistycznego uwag oraz uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie mają obowiązku uwzględniania wniosków i uwag właścicieli nieruchomości. Jeżeli organy planistyczne działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag. W przeciwnym wypadku planowanie straciłoby jakikolwiek sens i ograniczyłoby się tylko do terenów będących własnością podmiotów publicznoprawnych, albo uzależnione byłoby od zgody lub żądań właścicieli nieruchomości kierujących się interesem indywidualnym. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (por. wyrok WSA w Łodzi w sprawie II SA/Łd 556/20). W niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że zmiana przeznaczenia terenu z funkcji mieszkaniowej (obowiązującej w poprzednim planie zagospodarowania) na produkcyjno-usługową ma charakter dowolny lub arbitralny. Przeciwnie, znajduje ona uzasadnienie w dokumentach planistycznych, w tym w prognozie oddziaływania na środowisko, oraz wpisuje się w przyjętą przez gminę politykę rozwoju przestrzennego. 20. Nie sposób również podzielić zarzutów dotyczących naruszenia prawa własności poprzez dopuszczenie funkcji mogących generować uciążliwości. Należy mieć na uwadze, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przesądza o realizacji konkretnych inwestycji ani o ich rzeczywistym oddziaływaniu. Ocena taka dokonywana jest na dalszych etapach procesu inwestycyjnego, w szczególności w postępowaniach środowiskowych i budowlanych (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2018 r., II OSK 1895/16). Sąd wskazuje, że prawo własności nie stanowi prawa absolutnego, ani naczelnej wartości, której należy dawać prymat nad innymi w trakcie procesu sporządzania planu miejscowego. Może ono podlegać ograniczeniom w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym. Jednym ze źródeł takich ograniczeń mogą być ustalenia planu miejscowego ingerujące w uprawnienie do rzeczy. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów u.p.z.p. gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, stanowiące wyłączną kompetencję rady gminy. Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Podnoszone przez Skarżącą zarzuty dotyczące hałasu, emisji zanieczyszczeń czy wzrostu natężenia ruchu mają charakter potencjalny i prognostyczny. Tymczasem stwierdzenie nieważności aktu planistycznego wymaga wykazania naruszenia prawa o charakterze rzeczywistym i istotnym, a nie hipotetycznym. 21. Reasumując, w zakresie objętym interesem prawnym Skarżącej zaskarżona uchwała nie narusza prawa w sposób istotny. Zarzuty skargi stanowią w istocie polemikę z przyjętymi rozwiązaniami planistycznymi, nie wykazując jednak ich niezgodności z obowiązującym porządkiem prawnym. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.