II SA/Bd 59/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz-Północ w Bydgoszczy na uchwałę Rady Gminy Dobrcz z dnia 20 grudnia 2013 r. nr XXIII/316/2013 w przedmiocie ustalenia trybu i sposobu powoływania członków gminnego zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 2 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 i § 5 ust. 5 Załącznika nr 1 oraz Załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały.

Prokurator Rejonowy Bydgoszcz – Północ w Bydgoszczy (dalej powoływany jako: "Skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy Dobrcz Nr XXIII/316/2013 z dnia 20 grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków gminnego zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Skarżący zarzucił istotne naruszenia prawa, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. 2015.1390 t.j. ze zm.) oraz nieuprawnioną modyfikację przepisu tej ustawy, poprzez: 1. Wskazanie w § 2 ust. 4 i 5 Załącznika Nr 1 do tej uchwały przypadków, które umożliwiają odwołanie członka Zespołu, podczas gdy ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określenia przyczyn, stanowiących podstawę odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego; 2. Określenie w § 2 ust. 3 Załącznika Nr 1 do tej uchwały, że każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych w trakcie realizacji zadań w ramach pracy w Zespole. (Wzór Załącznik nr 1). Co stanowi niedopuszczalną modyfikację uregulowań ustawowych, ponieważ w/w ustawa nie przewiduje, aby takie oświadczenie było składane wyłącznie pisemnie, a zatem nie jest wykluczone, aby oświadczenie, o którym mowa w art. 9c ust. 3 tej ustawy, mogło zostać skutecznie złożone w formie ustnej. 3. Wskazanie w § 5 ust. 5 Załącznika Nr 1 do tej uchwały, że każdy członek Grupy roboczej przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych w trakcie realizacji zadań w ramach pracy w Grupie. (Wzór Załącznik nr 1). Co stanowi niedopuszczalną modyfikację uregulowań ustawowych, ponieważ w/w ustawa nie przewiduje, aby takie oświadczenie było składane wyłącznie pisemnie, a zatem nie jest wykluczone, aby oświadczenie, o którym mowa w art. 9c ust. 3 tej ustawy, mogło zostać skutecznie złożone w formie ustnej. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, a mianowicie: § 2 ust. 3, § 2 ust. 4 pkt 2) i ust. 5 oraz § 5 ust. 5 Załącznika Nr 1 do tej uchwały. W udzielonej odpowiedzi Organ wniósł o: 1) umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 2) odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania; 3) przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela organu. W uzasadnieniu stanowiska organ wskazał, że Wojewoda Kujawsko - Pomorski nie wniósł w stosunku do w/w uchwały zastrzeżeń i nie wydał w stosunku do niej rozstrzygnięcia nadzorczego. W związku z tym uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko Pomorskiego z 2013 r. poz. 4245 z dnia 31 grudnia 2013 r. i do chwili obecnej obowiązuje. W reakcji na skargę Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz – Północ w Bydgoszczy na uchwałę Nr XXIII/316/2013 Rady Gminy Dobrcz z dnia 20 grudnia 2013r., Organ w sposób szczegółowy dokonał analizy zaskarżonych przepisów uchwały i uznał zgłoszone w skardze zarzuty za zasadne deklarując w zakresie posiadanych kompetencji, że samoczynnie dokona uchylenia zaskarżonej uchwały i podejmie nową uchwałę w zakresie zgodnym z przepisami aktualnie obowiązującego prawa i w obecnym stanie prawnym oraz zgodnie z uwagami prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa") w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej powoływanej jako "usg"), sąd administracyjny tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zapowiedź podjęcia przez Radę Gminy Dobrcz, czy też już podjęcie uchwały ze skutkiem, że zaskarżona obecnie uchwała z dnia 20 grudnia 2013 r. traci moc nie oznacza, że rozpoznawana skarga, w której wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały obowiązującej przez cały czas w obrocie prawnym, jest bezprzedmiotowa. Uchylenie zaskarżonego aktu po wniesieniu skargi nie czyni postępowania zainicjowanego taką skargą bezprzedmiotowym z uwagi na odmienność skutków związanych z uchyleniem i stwierdzeniem nieważności uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały następuje ze względu na wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść do obrotu prawnego. W takiej sytuacji następuje przez stwierdzenie nieważności aktu jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną - ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od chwili jego podjęcia. Takiego skutku nie wywiera natomiast uchylenie kwestionowanej uchwały z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1290/04, z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 368/10, z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10). Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że w sprawie nie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa w związku z jego bezprzedmiotowością i dokonał merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie zarzutów skargi. Zgodnie z art. 91 ust. 1 usg uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 usg, nieistotne naruszenia prawa nie skutkuje nieważnością uchwały. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się przykładowo naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Podstawę wydania przedmiotowej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005r. Nr 180, poz. 1493, z 2009r. Nr 206, poz. 1589, z 2010r. Nr 28, poz. 146, Nr 125, poz. 842, z 2011 r. Nr 149, poz. 881) – dalej zwanej, jako "uppwr", zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2012 r., sygn. Akt I OSK 1922/11). Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg), oznacza, że Rada Gminy Dobrcz, uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego, nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 9a ust. 15 uppwr. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego, zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP w świetle, której organy władzy publicznej zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W związku z powyższym za niezgodne z normą upoważniającą należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie upoważniającym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte aktem wydanym na podstawie normy upoważniającej, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w nim przepisów sprzecznych z ustawą (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908, dalej powoływanego również jako "rozporządzenie"), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zawarte w tym akcie dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji. Te zaś wyraźnie stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia) oraz nie powtarza się w nim przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 118 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia). W świetle powyższych kryteriów oceny legalności przedmiotowej uchwały, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, podzielił wszystkie podniesione w skardze zarzuty i uznał, że zaskarżone zapisy § 2 ust. 3, § 2 ust. 4 pkt 2) i ust. 5 oraz § 5 ust. 5 Załącznika Nr 1 do uchwały należy wyeliminować z obrotu prawnego, jako istotnie naruszające prawo. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze zarzutów, wskazać należy, że z mocy art. 9a ust. 15 uppwr, rada gminy została upoważniona do określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Nie stanowi zatem realizacji powyższego upoważnienia ustawowego § 2 ust. 4 i 5 Załącznika Nr 1 do uchwały w którym określono, że : "4. Członek Zespołu może zostać odwołany przez Wójta Gminy Dobrcz na podstawie zarządzenia: 1) Na wniosek członka Zespołu; 2) W uzasadnionych przypadkach na wniosek Przewodniczącego Zespołu; 3) Na uzasadniony wniosek osoby kierującej podmiotem, której dany członek jest przedstawicielem. 5. Członek Zespołu może zostać odwołany w trybie natychmiastowym w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole". W ocenie Sądu, w przywołanym przepisie zaskarżonej uchwały w sposób nieuprawniony zawarto przesłanki odwołania z członkostwa w zespole interdyscyplinarnym, wykraczając poza ustawowe upoważnienie ograniczone do określenia trybu i sposobu powoływania odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Rada może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Uregulowanie zawarte w § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały nie mieści się w ramach przekazanego radzie gminy upoważnienia, co w świetle art. 7 Konstytucji RP, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określenia przesłanek stanowiących podstawę odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego, takich jak złożenie wniosku przez członka zespołu, przewodniczącego zespołu lub innej osoby. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić nieważność całego § 2 ust. 4 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały. Przekroczeniem upoważnienia ustawowego jest również odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego oparte na przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole. Rada Gminy na podstawie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9c ust. 3 ustawy uppwr upoważniona została do opracowania wyłącznie trybu (procedury) odwoływania członka zespołu, a nie przesłanek pozbawienia członkowska i wymagań wobec członków zespołu. Za niezgodne z art. 9c ust. 3 uppwr należy uznać regulację zawartą w § 2 ust. 3 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały, że każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych w trakcie realizacji zadań w ramach pracy w Zespole. (Wzór Załącznik nr 1). Przepis ten stanowi niedopuszczalną modyfikację uregulowań ustawowych. Treść oświadczenia została ściśle określona w ustawie: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym." Oświadczenie powinno zostać złożone przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, a nie tylko przed udziałem w pierwszym posiedzeniu. Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają oświadczenie organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, a więc wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta . Zredagowany przepis w § 2 ust. 3 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały stanowi niedopuszczalną modyfikację uregulowania ustawowego, ponieważ w/w ustawa nie przewiduje, aby takie oświadczenie miało zostać złożone przed udziałem w pierwszym posiedzeniu. W ocenie Sądu ważona jest treść składanego oświadczenia, które może być składane z zachowaniem formy pisemnej lub ustnej. Forma oświadczenia wpisuje się w szczegółowe warunki funkcjonowania członków zespołu interdyscyplinarnego , w granicach upoważnienia wynikającego z art. 9a ust. 15 uppwr. Z uwagi na powyższe za niezgodny z regulacją ustawową należy uznać § 5 ust. 5 Załącznika Nr 1 zaskarżonej uchwały, że każdy członek Grupy roboczej przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych w trakcie realizacji zadań w ramach pracy w Grupie. (Wzór Załącznik nr 1). Ten zapis w akcie prawa miejscowego również stanowi niedopuszczalną modyfikację uregulowań ustawowych. Obowiązek złożenia oświadczenia o poufności powinien i w tym przypadku mieć miejsce przed przystąpieniem do wykonywania czynności. Dodatkowo należy wskazać ,że przepisach § 2 ust 3 oraz § 5 ust. 5 Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały odwołano się do "Wzoru Załącznika nr 1", natomiast do aktu załączono treść oświadczenia nazwanego jako "Załącznik nr 2". Wobec powyższego należało w ramach badania legalności aktu stwierdzić nieważność Załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały. Mając zatem na uwadze poczynione uwagi, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.