II SA/Bd 770/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Mariusz Pawełczak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2026 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie nieważności postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. umarza postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2022 r., nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. K. kwotę [...](dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Starosta [...] (zwany dalej "Starostą"), działając na podstawie art. 9, art. 79 ust.1 i 2, art. 80 ust. 1, 3, 5 i 6, art. 156 ust. 1 pkt 3, art. 161 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2022 r., poz. 1072) i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów robót geologicznych, w tym robót, których wykonanie wymaga uzyskania koncesji (Dz.U. Nr 288, poz. 1696 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. z 2021 r., Dz.U. poz. 735 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") decyzją z [...] października 2022 r., nr [...] zatwierdził "Projekt robót geologicznych ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych otworem studziennym nr [...] w miejscowości H., dz. [...] gm. K.", stanowiący integralną część wydanej decyzji. 2. T. K. (dalej jako "Skarżący") pismem z [...] czerwca 2025 r. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty, podnosząc, że w czasie prowadzenia postępowania nieruchomość pozostawała współwłasnością B. G. i Skarżącego. Starosta zatwierdził projekt robót geologicznych na podstawie informacji niezgodnych ze stanem faktycznym, bez zawiadomienia wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Skarżący zwrócił uwagę, że wnioskodawca podał nieprawdę, ukrywając istnienie współwłasności. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z [...] sierpnia 2025 r., nr [...] stwierdziło wydanie decyzji Starosty z naruszeniem prawa. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że Starosta zatwierdzając projekt robót geologicznych na wniosek A. P., z pominięciem w postępowaniu jako stron pozostałych, ówczesnych właścicieli nieruchomości, w tym Skarżącego naruszył w szczególności: z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 28, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 ust. 2, 3 i 7 w zw. z art. 41 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji; art. 2, art. 7, art. 20, art. 21, art. 32, art. 64 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. Zdaniem Kolegium wykazany powyżej zakres naruszeń obejmujący przepisy różnych aktów prawnych, jak i godzący w podstawowe dla demokratycznego państwa prawa wartości, przemawia jednoznacznie za ich kwalifikacją jako rażącego naruszenia prawa. Kolegium wywiodło jednocześnie, że mimo powyższego, nie można było stwierdzić nieważności decyzji Starosty, gdyż oceniana decyzja wywarła nieodwracalne skutki prawne. W sprawie doszło bowiem do zmiany prawa własności przysługującego do przedmiotowej nieruchomości - udział 1/8 prawa własności do przedmiotowej działki należący uprzednio do B. G. uzyskała M. S. (na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej z A. P.). Zdaniem Kolegium stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji uniemożliwiałoby przeprowadzenie postępowania w tożsamej sprawie administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym, inny jest aktualnie bowiem katalog podmiotów, którym służyłby interes prawny jako strona w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu robót geodezyjnych. Ponadto w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji prowadziłoby do skutków niedających się pogodzić z zasadą pewności prawa, wyprowadzaną z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, jak również prowadziłoby do skutków, które byłyby sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i społeczno - gospodarczym przeznaczeniem prawa własności (por. art. 5 i art. 140 Kodeksu cywilnego). Prowadziłoby to bowiem w konsekwencji, wobec braku zgody Skarżącego, do odmowy zatwierdzenia wykonanego projektu robót geologicznych. Takie rozstrzygnięcie Starosty godziłoby natomiast w chronione prawnie w/w wartości konstytucyjne, w tym pewność prawa, prawo własności, sprawiedliwość społeczną. Kolegium wskazało, że dokonało ważenia sprzecznych ze sobą interesów prawnych stron postępowania opartych na prawie współwłasności przedmiotowej nieruchomości z punktu widzenia wskazanych zasad i wartości konstytucyjnie chronionych, co skutkuje oceną, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, wobec niedających się pogodzić interesów prawnych współwłaścicieli, konieczne jest przyznanie większej ochrony prawnej A. P. jako posiadaczowi największego udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości i M. S. jako nabywczyni części nieruchomości po dacie wydania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych, nie zaś pominiętemu jako strona w postępowaniu skarżącemu. 4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję T. K. zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. i uznanie, że zachodzą "nieodwracalne skutki prawne", podczas gdy skutki decyzji Starosty miały charakter wyłącznie faktyczny; 2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ust. 2-3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w zw. z art. 28 k.p.a. – poprzez pominiecie współwłaścicieli nieruchomości jako stron postepowania i wadliwe przyjęcie, że późniejsze zmiany własności w latach 2023-2024 legalizują wadliwość decyzji z 2022 r.; 3) naruszenie art. 7 Konstytucji RP (zasada praworządności) oraz art. 64 Konstytucji RP (prawo do ochrony własności) – przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, mimo braku realnych przeszkód do takiego rozstrzygnięcia; 4) błędną wykładnię pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" – Kolegium samo powołało się na orzecznictwo NSA, zgodnie z którym nieodwracalność nie obejmuje skutków faktycznych (wykonanych robót), a mimo to przyjęło odwrotną interpretację. Podnosząc powyższe Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Starosty. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innego powodu niż wskazuje Skarżący 6. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny rozstrzygając sprawę może uchylić zaskarżoną decyzję lub stwierdzić jej nieważność nawet z przyczyn, które nie zostały wskazane w skardze. W niniejszej sprawie Sąd, pomimo braku wskazania w skardze stwierdził, że zachodzi przyczyna stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium. 7. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję, stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie wadliwość ta zaistniała wskutek błędnego wyboru przez Kolegium jednego z rodzajów nadzwyczajnego trybu postępowania. 8. Należy zaznaczyć, że zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w trybie nadzwyczajnym – badania nieważności decyzji. W trybie tym Kolegium badało podstawy do stwierdzenia nieważności wydanej w trybie zwykłym decyzji Starosty z [...] października 2022 r. Kolegium, wydając kwestionowaną w niniejszej sprawie decyzję, jako jej podstawę prawną wskazało wystąpienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. rażące naruszenie prawa. Wystąpienie owej przesłanki Kolegium powiązało z pozbawieniem udziału w postępowaniu współwłaścicieli nieruchomości gruntowej, w granicach której miały być wykonane roboty geologiczne – w tym Skarżącego. Odnosząc się do powyższego zwrócić uwagę należy, że pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym – przykładowo poprzez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania czy niedoręczenie decyzji – mieści się w hipotezie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i jako takie stanowi podstawę do przeprowadzenia wznowienia postępowania, nie zaś do stwierdzenia nieważności. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.). Ustawodawca przewidział odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. Oba te nadzwyczajne tryby postępowania nie są dla siebie konkurencyjne, a następstwa stwierdzenia nieważności decyzji są bardziej doniosłe niż wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 23 listopada 2007 r., I OSK 1529/06, LEX nr 417713) 9. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 k.p.a.). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności a wznowieniem postępowania administracyjnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Wspomniany Autor wskazuje, że stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Zdaniem powołanego Autora "ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Analogicznie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 § 1 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a. Należy jednak zauważyć, że niektóre wady proceduralne mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych. Zatem, co do zasady, naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to łączy się je z wadami materialnoprawnymi. Istotne znaczenie ma bowiem ocena wpływu naruszenia procedury administracyjnej na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie. 10. Oceniając czy przywołane przez Kolegium naruszenie przepisów postępowania łączy się z wadami materialnoprawnymi decyzji, sięgnąć należało do przepisu art. 80 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (w wersji obowiązującej w dacie orzekania przez Starostę – tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 1072) w oparciu, o który Starosta zatwierdził projekt robót geologicznych i rozważyć, jaki wpływ na treść wspomnianej decyzji miało pozbawienie udziału w postępowaniu części współwłaścicieli nieruchomości. W świetle ust. 1-3 wspomnianego przepisu projekt robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji, zatwierdza organ administracji geologicznej, w drodze decyzji (ust. 1). We wniosku o zatwierdzenie projektu robót geologicznych zamieszcza się informację o prawach, jakie przysługują wnioskodawcy do nieruchomości, w granicach której roboty te mają być wykonywane (ust. 2). Stronami postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, w granicach których mają być wykonywane roboty geologiczne. Przepisy art. 41 stosuje się odpowiednio (ust. 3). Wskazać w tym miejscu należy, że zatwierdzenie projektu robót geologicznych ma na celu zapewnienie, aby roboty geologiczne wykonywane były właściwie. W postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych organ administracji geologicznej bada, czy projektowane roboty geologiczne naruszają wymagania ochrony środowiska, czy projekt robót geologicznych odpowiada wymaganiom prawa, a także czy rodzaj i zakres projektowanych robót geologicznych oraz sposób ich wykonania odpowiadają celowi tych robót (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt. VI SA/Wa 2610/20 - LEX nr 3190663). Postępowanie to nie służy natomiast rozstrzyganiu o prawach i obowiązkach określonych podmiotów. Na jej podstawie zatem nie można wywodzić żadnych praw do nieruchomości, na której mają być wykonane planowane prace. Wskazanie w art. 80 ust. 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze podmiotów będących stronami postępowania nie oznacza, że mają być one wskazane w rozstrzygnięciu decyzji (jako podmioty nabywające prawa lub obciążone obowiązkiem), a nieuwzględnienie ich będzie stanowiło istotną wadę stosunku administracyjnego kształtowanego decyzją zatwierdzająca projekt robót geologicznych. Art. 80 ust. 3 określa jedynie krąg podmiotów, które powinny wiedzieć, że postępowanie się toczy. Sama decyzja zatwierdzająca projekt robót geologicznych nie stanowi przy tym upoważnienia do korzystania z cudzej nieruchomości i nie rodzi praw do terenu. Decyzja sama w sobie nie zawiera zatem upoważnienia do korzystania z cudzych gruntów, objętych zasięgiem robót geologicznych opisanych w zatwierdzanym projekcie (wyrok WSA w Rzeszowie z 21 czerwca 2022 r., sygn. II SA/Rz 101/22, publ. LEX nr 3396102). Na podstawie takiej decyzji mogą być wykonywane jedynie zaprojektowane roboty geologiczne, a nie budowa (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2025 r. sygn. II GSK 2171/21, LEX nr 3864538). 11. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że skoro wada rozpatrywana przez Kolegium, ze względu na swój proceduralny charakter, nie mogła być uznana za rażące naruszenie prawa, to tym samym wadliwym było rozstrzyganie co do decyzji ostatecznej Starosty z roku 2022 r. w trybie nieważnościowym. Jak już wyżej wskazano, dostrzeżone przez Kolegium uchybienia mogłyby stanowić jedynie podstawę do wznowienia postępowania. Naruszenie zaś przez organ wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 21 lutego 2024 r. III OSK 3128/21 oraz z 8 listopada 2017 r. sygn. II OSK 393/16) 12. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że usunięcie z obrotu prawnego decyzji Kolegium (poprzez stwierdzenie jej nieważności) jest niewątpliwie rozstrzygnięciem niekorzystnym dla Skarżącego. Pozbawia się go bowiem możliwości dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym, która to możliwość zaistniała w związku z uzyskaniem zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdzającej wydanie decyzji Starosty z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie nie może mieć jednak zastosowania wynikający z art. 134 p.p.s.a. zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej, gdyż zgodnie z brzmieniem przywołanego przepisu, wyjątkiem od wspominanego zakazu jest sytuacja, kiedy zaskarżona decyzja jest obarczona wadą nieważności. Taką właśnie wadą jest obarczona zaskarżona decyzja Kolegium. 13. Z uwagi zatem na to, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji (pkt 1 sentencji wyroku). Ponadto, wobec braku podstaw prawnych do wszczęcia postępowania nieważnościowego względem decyzji Starosty z przyczyny wskazanej przez Skarżącego, Sąd, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (pkt 2 sentencji wyroku). Zgodnie bowiem z art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. 14. O zwrocie kosztów postępowania od organu administracji na rzecz Skarżącego Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu (pkt 3 sentencji wyroku).