II SA/Bk 495/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi G. L. i S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z [...].04. 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. z [...].02. 2021 r. znak [...], którą ustalono S. i G. L. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem działki nr [...] o powierzchni 0,4092 ha położonej w obrębie P., gmina D.. Rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...].11. 2015 r. Wójt Gminy D. ustalił warunki zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, której przedmiotem będzie budowa budynku mieszkalnego na działkach nr [...] ( droga dojazdowa ) położonych w m. P., gmina D. Decyzją z [...].01.2019 r. tenże Wójt zatwierdził projekt podziału działki nr [...] o powierzchni 0,4092 ha na cztery działki o nr [...] zgodnie z mapą projektu podziału nieruchomości stanowiącą załącznik do decyzji. Jako podstawę prawną podziału organ wskazał przepis art. 96 ust. 1, art. 93 ust. 1 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Na decyzji znajduje się pieczątka organu, z której wynika uzyskanie przymiotu ostateczności rozstrzygnięcia w dniu [...].01. 2019 r. Wójt wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem. W postępowaniu dopuszczono dowód z operatu szacunkowego z [...].07.2019 r. rzeczoznawcy majątkowego M. O. ( potwierdziła jego aktualność na dzień [...].07.2020 r. ), która ustaliła wzrost wartości nieruchomości wywołany podziałem na kwotę 21933 zł. Do operatu strony wnosiły zastrzeżenia, do których biegła się odnosiła. Decyzją z [...].02.2021 r. Wójt Gminy D. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 6579,90 zł. i rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...].04.2021 r. Było to kolejne rozstrzygnięcie Kolegium po wcześniejszych czterech uchyleniach decyzji pierwszoinstancyjnych. Powodem uchyleń były zastrzeżenia organu II instancji do operatu szacunkowego. Rzeczoznawca zastosowała, dla wycenianej działki, podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Do porównania przyjęła kilkanaście działek podobnych, ale dokonała szczegółowego opisu cech porównawczych ( lokalizacja, sąsiedztwo, powierzchnia, droga dojazdowa, infrastruktura techniczna itp. ) tylko dwóch działek tj. opis transakcji o cenie maksymalnej i minimalnej, co w ocenie Kolegium nie było prawidłowe ponieważ powinna opisać cechy wszystkich działek przyjętych jako porównawcze. Zobligowana przez organ I instancji, biegła dokonywała 3-krotnych wyjaśnień w pismach z dnia [...].03.20 r., z [...].09.20 r., z [...].12.20 r. uzasadniając swoje stanowisko w ten sposób, że brak opisu cech wszystkich działek porównawczych nie jest konieczne i nie dyskwalifikuje jego wiarygodności. Organ I instancji przyjął operat jako zasadniczy dowód w sprawie i na podstawie zawartej tam wyceny ustalił opłatę adiacencką, w decyzji z dnia 23.02.2021 r., na kwotę 6579,90 zł. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wójta Gminy D. powołując się na analizę najnowszego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. W ocenie Kolegium operat szacunkowy jest prawidłowy zarówno w zakresie podejścia jak i metody oraz techniki szacowania przyjętych przez biegłą. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli G. i S. L. Zarzucili organowi I instancji zignorowanie i nieuwzględnienie wytycznych organu odwoławczego, zawartych w poprzednio uchylanych decyzjach. Wskazali, że powodem uchyleń był brak opisu nieruchomości porównawczych, co jak twierdziło Kolegium, nie pozwalało na ocenę poprawności operatu. Tymczasem SKO jest niekonsekwentne, gdyż przychyliło się do przyjęcia poprzednio kwestionowanego operatu, jako dowodu w sprawie. Skarżący twierdzili, że nie ma podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej. Wnieśli o uchylenie decyzji organów obydwu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej była legalność decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem na wniosek właściciela. Z przepisu art. 98a ust. 1 zdanie pierwsze i drugie oraz ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej: u.g.n., wynika że w przypadku wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem na wniosek właściciela, wójt, burmistrz lub prezydent miasta mogą wydać decyzję ustalającą opłatę adiacencką z tego tytułu, przy zastosowaniu wysokości stawki procentowej tej opłaty ustalonej w drodze uchwały przez radę gminy, przy czym stawka ta nie może być wyższa niż 30% różnicy wartości nieruchomości, uchwała wprowadzająca stawkę musi obowiązywać w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna lub orzeczenie o podziale stało się prawomocne i również według tej daty ustala się stawkę procentową opłaty. Bezsporne w sprawie niniejszej jest pozostawanie w obrocie prawnym decyzji podziałowej Wójta Gminy D. z [...].01.2019 r. wydanej na wniosek właścicieli dzielonej działki nr [...], a także obowiązywanie w dacie wskazanej w tej decyzji jako moment jej ostateczności regulacji § 13 pkt 1 uchwały Rady Gminy w Dobrzyniewie Dużym nr XXVI/106/08 z 26.08.2008 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieokreślony (Dz. Urz. Woj. Podl. nr 234, poz. 2408), przewidującej stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30 %. Wszczęcie postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło w terminie do 3 lat od dnia ostateczności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Zostały więc spełnione warunki formalne do ustalenia opłaty adiacenckiej. Spór zaś dotyczy wykazania wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem oraz wartości dowodowej operatu szacunkowego . Zgodnie z art. 98 ust. 1b zdanie pierwsze i drugie u.g.n., wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne; stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. W ocenie Sądu, bez naruszenia prawa doszło do ustalenia kluczowej w sprawie okoliczności, tj. wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem (art. 98a ust. 1 u.g.n.). Prawidłowo ustalono wartość nieruchomości przed podziałem oraz po podziale (według cen z dnia uzyskania przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności), stan nieruchomości przed podziałem na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a po podziale - na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, natomiast wartość nieruchomości jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98 ust. 1b u.g.n.). Stosownie do treści art. 7 i art. 150 ust. 5 u.g.n., określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, do których należy wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, przy uwzględnieniu w szczególności celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stanu nieruchomości oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Aktem wykonawczym określającym sposób dokonania wyceny jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej: rozporządzenie. Określono w nim m.in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego. Zgodnie z § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 1 - 9 rozporządzenia, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W operacie powinno się znaleźć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, zabudowa) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazanie na właściwe ustalenie współczynników korygujących. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonania jej podziału. Operat, będący podstawą ustaleń faktycznych w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej, podlega ocenie organów przy zastosowaniu art. 80 K.p.a., który nakazuje organowi oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 K.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W konsekwencji, organ nie jest zwolniony od wyczerpującej oceny operatu oraz podjęcia działań zmierzających do usunięcia powstałych wątpliwości. Ograniczony jest organ wyłącznie tym, że nie może zastąpić dowodu z operatu innym dowodem na okoliczność wartości nieruchomości. Podkreśla się jednak w orzecznictwie, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Oznacza to, że podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych do porównania nieruchomości może nastąpić wyłącznie w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. (vide np. wyrok NSA w sprawie I OSK 2191/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). To zatem wyłącznie do rzeczoznawcy majątkowego należy dokonanie wyboru: podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości, według zasad wynikających z przepisów u.g.n. i w zależności od okoliczności wymienionych w art. 154 ust. 1 u.g.n. W sytuacji gdy opinia tego biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organ administracji, jak i sąd nie są uprawnione do jej podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej (np. wyrok NSA w sprawie I OSK 305/20). Jak z kolei wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 3563/18 oraz I OSK 1181/19, w sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez sąd ze szczególną ostrożnością. Samo bowiem subiektywne przekonanie osoby zainteresowanej o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Jeśli wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, a w ślad za tym – dokonana przez niego wycena nieruchomości – nie jest dla strony satysfakcjonująca, to powinna przedłożyć organowi kontrdowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie lub też zlecić ocenę kwestionowanego operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Brzmienie art. 157 u.g.n. oznacza bowiem, że o ocenę, o której mowa w tym przepisie może wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie współczynników korygujących czy nieruchomości przyjętych do porównania. Nie można jednak przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat. Nie można też oczekiwać od organu, by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu. Przenosząc te ogólne uwagi na grunt sprawy niniejszej, nie można uznać, aby przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo zawierał on oczywiste błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Dokonana przez Sąd analiza operatu uprawnia do wniosku o prawidłowym ustaleniu przez biegłą stanu i wartości wycenianej nieruchomości przed podziałem jak i po podziale. Biegła zastosowała podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, co właściwie uzasadniła. Z treści § 4 ust. 2 rozporządzenia wynika, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W spornym operacie biegła wyszczególniła odpowiednio 17 i 24 transakcje dokonane działkami podobnymi, ale nie opisała cech wszystkich tych nieruchomości poprzestając na opisie działek najwyżej i najniżej wycenionych. Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie, czy brak opisu, w operacie szacunkowym, cech wszystkich działek przyjętych jako porównawcze do działki wycenianej stanowi wadę prawną dyskwalifikującą wartość dowodową tego operatu. W ocenie Sądu, brak opisu w operacie szacunkowym cech wszystkich działek porównawczych nie stanowi o braku wiarygodności tego operatu. Biegła 3-krotnie wypowiedziała się na ten temat w pismach wyjaśniających. Żaden przepis prawa nie nakłada takiego obowiązku na rzeczoznawcę. Przy metodzie korygowania ceny średniej, o jakiej stanowi par. 4 ust. 4 rozporządzenia, do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Definicja nieruchomości podobnych, zawarta w art. 4 pkt. 16 u.g.n. nie stanowi, że w operacie szacunkowym mają być opisane wszystkie nieruchomości porównawcze przy metodzie korygowania ceny średniej. Wedle standardów zawodowych, przy stosowaniu w/w metody wyceny, obowiązkiem rzeczoznawcy jest opisanie cech nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej uzyskanej w przywołanych transakcjach ( podobne stanowisko zajął WSA w Białymstoku w sprawie o sygn.. akt II SA/Bk 247/19 ). Kwestionowany operat spełnia powyższe wymogi. Należy podkreślić, że nie każdy element wyceny zawarty w operacie może być podważony przez organy administracji oraz sąd. Jest to stanowisko ukształtowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. NSA, w wyroku z dnia 11.12.2020 r. o sygn.. akt I OSK 3140/18 zawarł tezę, niejako podsumowującą, że operat szacunkowy jest uznawany za dowód z opinii biegłego w świetle art. 84 k.p.a. Jest on dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, pochodzącej od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego. Zakwestionowanie operatu przez organ administracji lub sąd jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach – jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera oczywiste błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe W ocenie Sądu, nie jest błędem ani naruszeniem prawa brak opisu cech wszystkich nieruchomości przyjętych do porównania, co było głównym zarzutem skargi oraz powodem kilkukrotnego uchylania decyzji organu I instancji przez SKO. Jeszcze raz wskazać należy, że wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do takich kompetencji rzeczoznawcy, które pozostają poza zakresem ingerencji organów, jak i sądu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 grudnia 2017 r., II OSK 746/17, stwierdził, że podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących, czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. Także wyróżnienie cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i nadawanie im określonych wag, jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcom majątkowym, wiążącym się z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości (wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., I OSK 1604/17). Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu rozbieżne i niekonsekwentne stanowisko polegające na tym, że Kolegium podzieliło obecnie stanowisko organu I instancji, które we wcześniejszych decyzjach uważało za błędne zalecając jego weryfikację. Z subiektywnego punktu widzenia należy przyznać rację skarżącym. Jednakże poprzednie orzeczenia SKO nie były poddawane kontroli sądowej a Sąd może wypowiadać się na temat legalności obecnie zaskarżonej decyzji, która jest prawidłowa. SKO zweryfikowało swój poprzedni pogląd, co nie miało znaczenia dla ostatecznego wyniku sprawy powodując jedynie przedłużenie postępowania administracyjnego. Reasumując, Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie w celu ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny oraz opiera się na rzetelnych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Nie zakwestionowano skutecznie ani doboru nieruchomości podobnych, ani zastosowanych współczynników korygujących. Operat nie zawiera także wad świadczących o naruszeniu przez rzeczoznawcę przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia. Sąd uznał, że wycena nie budzi zastrzeżeń, a dokonana przez organy ocena operatu nie nosi cech dowolności. Organ dokonał przy tym prawidłowej wykładni powołanych przepisów, przytoczył najistotniejsze dla rozstrzygnięcia sprawy konkluzje, co wyklucza zarzut arbitralności. Zarzuty podniesione w skardze nie mogą prowadzić do uwzględnienia skargi. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. ), orzeczono jak w sentencji.