II SA/Bk 563/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miejskiej w Rajgrodzie z dnia 26 marca 2021 r. nr XXXIII/208/21 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rajgród w 2021 roku stwierdza nieważność § 15 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rajgród w 2021 roku, stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały.

Rada Miejska w Rajgrodzie podjęła dnia 26 marca 2021 r. uchwałę nr XXXIII/208/21 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rajgród w 2021 r. (Dz.U.Woj.Podl. 2021, poz. 1435). Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rajgród w 2021 r. (dalej: "Program") stanowi załącznik nr 1 do ww. uchwały. Program zawiera postanowienia ogólne (§ 1 - § 2), a także określające: cel Programu (§ 3), realizację zadań (§ 4 - § 14) oraz finansowanie Programu (§ 15). Treść § 15 stanowi przy tym, że środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone są w budżecie Gminy Rajgród na 2021 r. w wysokości 114.500 zł według zamieszczonej tam tabeli. Tabela ta zawiera wyszczególnienie następujących zadań: odławianie bezdomnych zwierząt, zapewnienie opieki i miejsca w schronisku bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Rajgród, obligatoryjna sterylizacja i kastracja zwierząt w schronisku, poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt; sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi w miejscu ich bytowania, dokarmianie oraz ich leczenie, kastracja i sterylizacja przez lekarza weterynarii; dofinansowanie zabiegów sterylizacji lub kastracji psów, kotów posiadających właściciela; usypianie ślepych miotów; wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, które mają być realizowane przez Urząd Miejski w Rajgrodzie ze środków wynoszących 114.500 zł. Powyższą uchwałę zaskarżył do sądu administracyjnego Prokurator Rejonowy w G. w części obejmującej § 15 Programu, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. 2020, poz. 638; dalej: "u.o.z."), polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej przez brak uregulowania w § 15 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części obejmującej § 15 Programu. W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął argumentację, przemawiającą, w jego ocenie, za zasadnością ww. zarzutu, podkreślając, że zgodnie z brzmieniem art. 11a ust. 5 u.o.z., sposób wydatkowania ww. środków powinien być wskazany w uchwale konkretnie i szczegółowo, względem każdego z zadań objętych Programem. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Rajgrodzie uwzględniła zawarty w niej zarzut, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") oraz o odstąpienie od obciążenia jej kosztami postępowania. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniu 23 lipca 2021 r. Rada Miejska w Rajgrodzie podjęła uchwałę nr XXXVII/23821 zmieniającą § 15 zaskarżonej uchwały, zgodnie z uwagami Prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu. Sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego (vide: art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, dalej jako: "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr XXXIII/208/21 Rady Miejskiej w Rajgrodzie z dnia 26 marca 2021 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rajgród w 2021 r.". Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 638 - dalej określanej jako: "u.o.z."), a w szczególności art. 11a u.o.z. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 (czyli realizację zadania własnego gminy jakim jest zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie), określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.). W myśl natomiast art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. W rozpoznawanej sprawie skarżący Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez brak uregulowania w § 15 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację ww. Programu. W ocenie Prokuratora sposób wydatkowania tych środków powinien być wskazany konkretnie i szczegółowo w odniesieniu do każdego z zadań Programu. W kwestionowanym paragrafie Rada Miejska w Rajgrodzie określiła łączną wysokość środków na realizację w 2021 r uchwalonego Programu na kwotę 114 500 złotych i dokonała opisu zadań w pkt od 1 do 10 bez przypisania konkretnych środków na poszczególne zadania. Ocena należytego wykonania nałożonego na Radę obowiązku ustawowego w zakresie wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt "sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację" była niejednokrotnie dokonywana przez sądy administracyjne. W dotychczasowych orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, konsekwentnie wyrażany jest pogląd wskazujący na konieczność precyzyjnego określenia w uchwale sposobu wydatkowania środków na realizację "programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt". W orzeczeniach tych podkreślano, że upoważnienie ustawowe wynikające z art. 11a ust. 5 u.o.z. nakłada obowiązek wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania sposobu ich wydatkowania. W przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył bowiem sformułowania: "program zawiera", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc. Lokalny prawodawca zobowiązany został bowiem przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza zatem art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 481/19; z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 336/20 i II OSK 997/20 oraz z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20). W świetle zaprezentowanego wyżej i jednolitego stanowiska sądów administracyjnych Rada Miejska w Rajgrodzie nie wypełniła należycie delegacji ustawowej, gdyż nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania całości środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Kwestionowany paragraf uchwały pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Organowi wykonawczemu gminy w wykonaniu uchwały pozostawiono nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków finansowych. W konsekwencji brak jest gwarancji, czy rzeczywiście każde z zadań wymienionych w programie będzie realizowane i w jakim zakresie finansowane. Rada pozostawiła w tym zakresie całkowitą swobodę organowi wykonawczemu, co jest sprzeczne z istotą cytowanych przepisów. Opisany stan rzeczy nie wyczerpuje bowiem określenia przez radę gminy "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z. Zgodzić się należy, że precyzyjne określenie w ramach omawianego programu wysokości środków przeznaczanych na poszczególne cele może być trudne, ale szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków, nie powinno nastręczać nadmiernej trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określaniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego programu Rada nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację tego programu środków finansowych na 2021 r. w kwocie 114 500 zł bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów programem przewidzianych (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 83/21). W konsekwencji, w ocenie Sądu, należało przyjąć, że pominięcie określenia konkretnej wysokości środków przeznaczonych na realizację (sfinansowanie) poszczególnych celów wskazanych w uchwalonym zaskarżoną uchwałą "Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rajgród w 2021 r.", a w konsekwencji brak wskazania sposobu wydatkowania tych środków na realizację tego programu, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji programu. Zaskarżona uchwała w § 15 przyjętego Programu nie zawiera unormowań, które organ uchwałodawczy zobowiązany był w nim zamieścić i stanowi to takie naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., które przesądza o wadliwości zapisu skutkującej koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego. Końcowo należy odnieść się do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę w zakresie umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość wskazaną w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wskazując, że nie zasługiwał on na uwzględnienie. Sąd kontroluje legalność zaskarżonej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, na dzień jej podjęcia. Nawet późniejsze uchylenie tego aktu nie pozbawia sądu możliwości przeprowadzenia kontroli i wydania wyroku, zwłaszcza gdy objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego stwierdzenie jego nieważności, a w konsekwencji mógł stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa. Uchylenie lub zmodyfikowanie przepisów zaskarżonej uchwały przez organ działa wyłącznie na przyszłość i nie powoduje usunięcia wszystkich wywołanych skutków. Pozostawienie zaś skutków prawnych uchwały sprzecznej z prawem godzi w fundamenty państwa praworządnego. Tym samym zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 15 załącznika zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., o czym Sąd orzekł jak w sentencji.