II SA/Bk 70/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2026 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Powiatu A. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 2 grudnia 2025 r. nr NK-II.4131.170.2025.MT w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie aneksów do umów najmu uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

W dniu 27 października 2025 r. Rada Powiatu w Augustowie podjęła uchwałę nr 110/XVI/2025 w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie aneksów do umów najmu z zawartych z dotychczasowym najemcą S. Sp. z o.o., przedłużających okres najmu na czas oznaczony od dnia 1 maja 2026 r. do dnia 30 kwietnia 2029 r. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 107 z późn.zm., dalej w skrócie: "u.s.p."), art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.g.n.") oraz § 4 ust. 2 uchwały nr 138/XX/12 Rady Powiatu w Augustowie z dnia 15 listopada 2012r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania oraz wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości Powiatu Augustowskiego. Zaskarżonym do tut. Sądu rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 grudnia 2025r. nr NK-II.4131.170.2025.MT Wojewoda Podlaski stwierdził nieważność ww. uchwały wskazując, że w sposób istotny narusza art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p. w zw. z § 1 i § 4 ust. 2 uchwały nr 138/XX/12 Rady Powiatu w Augustowie z dnia 15 listopada 2012r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania oraz wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości Powiatu Augustowskiego. Wojewoda, powołując się na ww. art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p. zaznaczył, że przepis ten wprowadza wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p., zgodnie z którą to zarząd gospodaruje mieniem powiatu. Dalej organ nadzoru przypomniał, że Rada Powiatu w Augustowie podejmując w dniu 15 listopada 2012r. uchwałę w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania oraz wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości Powiatu Augustowskiego wyzbyła się obowiązku każdorazowego podejmowania uchwał, o których mowa w art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p., a jak wynika z § 1 tejże uchwały organem właściwym w sprawie gospodarowania nieruchomościami Powiatu Augustowskiego jest Zarząd Powiatu. Wojewoda wskazał też na § 4 ust. 2 i 3 uchwały z 2012r. podkreślając, że to Zarząd Powiatu w drodze bezprzetargowej wydzierżawia i wynajmuje nieruchomości w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, a zgoda Rady Powiatu konieczna jest tylko w przypadku wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości na czas nieoznaczony lub na okres dłuższy niż 10 lat. Uwzględniając zatem treść § 4 ust. 2 ww. uchwały oraz fakt, że okres najmu analizowanej uchwały został oznaczony od dnia 1 maja 2026 r. do 30 kwietnia 2029 r., Wojewoda doszedł do wniosku, że organem właściwym do wynajmowania nieruchomości jest zarząd powiatu, a rada powiatu aktualnie nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej. Tym samym podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu w Augustowie naruszyła wprost art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p. w zw. z § 1 i § 4 ust. 2 uchwały Nr 138/XX/12 Rady Powiatu w Augustowie z dnia 15 listopada 2012r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania oraz wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości Powiatu Augustowskiego. Powyższe uzasadniało z kolei stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze do tut. Sądu Administracyjnego wniósł Powiat Augustowski (dalej powoływany jako: "Skarżący"), reprezentowany przez Starostę Augustowskiego, zarzucając mu naruszenie art. 12 pkt 8 lit. a zdanie drugie u.s.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że zawarcie umowy dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność Powiatu Augustowskiego na okres kolejnych 3 lat nie wymaga podjęcia uchwały przez Radę Powiatu albowiem zawarcie takiej kolejnej umowy należy do kompetencji organu wykonawczego stosownie do postanowień uchwały z dnia 15 listopada 2012 r. nr 138/XX/12 w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania oraz wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości Powiatu Augustowskiego. Skarżący nie zgodził ze stanowiskiem organu nadzoru i powołując się na ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że uchwała rady jest wymagana za każdym razem, gdy po umowie najmu lub dzierżawy zawartej na okres do trzech lat strony zawierają kolejną umowę dotyczącą tej samej nieruchomości nawet wtedy, gdy w generalnej uchwale określającej zasady gospodarowania mieniem takie uprawnienia przyznano organowi wykonawczemu. W ocenie Skarżącego art. 12 ust. 1 pkt 8) lit. a u.s.p. nie przyznaje radzie uprawnienia do podjęcia generalnej zgody, co do wszelkich kolejnych, krótkoterminowych umów najmu lub dzierżawy, która stanowiłaby "zasadę" mogącą się znaleźć w akcie prawa miejscowego, wręcz przeciwnie z ww. przepisu wynika obowiązek podejmowania przez radę każdocześnie indywidualnych uchwał, w okolicznościach w nim wskazanych. Z tego właśnie względu, zdaniem Skarżącego, do wyrażenia zgody na zawarcie kolejnej umowy dzierżawy na okres trzech lat niezbędne jest podjęcie uchwały przez organ stanowiący nawet wtedy, gdy w danej jednostce obowiązuje uchwała rady określająca zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, przyznająca kompetencje organowi wykonawczemu. W konkluzji wywiedzionej skargi Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania oraz dopuszczanie dowodów z dokumentu: (-) uchwały Rady Powiatu w Augustowie z dnia 15 listopada 2012 r. nr 138/XX/12 w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania oraz wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości Powiatu Augustowskiego; (-) uchwały Rady Powiatu w Augustowie z dnia 27 października 2025 r. nr 110/XVI/2025 w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie aneksów do umów najmu z dotychczasowym najemcą. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując zaś dotychczasową argumentację organ uzupełniająco wskazał na wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016r. o sygn. akt I OSK 2534/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego o stwierdzeniu nieważność uchwały nr 110/XVI/2025 Rady Powiatu w Augustowie z dnia 27 października 2025 r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie aneksów do umów najmu z dotychczasowym najemcą. Warunkiem stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p. jest jej sprzeczność z prawem. Jakkolwiek zawarta w tym przepisie przesłanka sprzeczności z prawem, warunkująca sankcję nieważności jest pojęciem nieostrym, to w orzecznictwie o doktrynie jednolicie przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności uchwały organu powiatu (analogicznie gminy) przez organ nadzoru, działający na podstawie ww. przepisów u.s.p., może mieć miejsce wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się zaś uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich m.in. przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). W tym miejscu podkreślenia też wymaga, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owej uchwały. Istota sporu, który wyłonił się w niniejszej sprawie koncentruje się zaś wokół zagadnienia, czy Rada Powiatu w Augustowie podejmując uchwałę o wyrażeniu zgody na zawarcie aneksów do umów najmu z dotychczasowym najemcą naruszyła – jak uznał Wojewoda - art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p. w zw. z § 1 i § 4 ust. 2 uchwały nr 138/XX/12 Rady Powiatu w Augustowie z dnia 15 listopada 2012 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania oraz wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości Powiatu Augustowskiego. Organ nadzoru, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały oparł swoje rozstrzygnięcie na założeniu, że § 4 ust. 2 uchwały Rady Powiatu z dnia 29 listopada 2012r. w sposób wiążący i wyłączny przekazuje kompetencję do zawierania kolejnych umów najmu w trybie bezprzetargowym, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość – Zarządowi Powiatu, a to wyłącza możliwość podejmowania indywidualnych uchwał w tego typu sprawach przez Radę Powiatu. Z tak wyrażonym stanowiskiem organu nadzoru sąd zgodzić się nie może albowiem pomija ono konieczność dokonywania wykładni uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego w zgodzie z przepisami ustawowymi regulującymi zasady gospodarowania mieniem publicznym. Organ nadzoru koncentrując się na treści § 4 ust. 2 uchwały Rady z dnia 29 listopada 2012r. de facto pominął wynikającą wprost z treści art. 12 ust. 1 pkt 8 lit. a u.s.p. - zasadę, zgodnie z którą uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. W ocenie sądu opisana reguła, wbrew temu co wywiódł organ nadzoru, nie przyznaje radzie uprawnienia do podjęcia ogólnej zgody, co do wszelkich kolejnych, krótkoterminowych umów najmu, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, a w przypadku jej podjęcia – nie pozbawia rady kompetencji do podejmowania uchwał indywidualnych dotyczących takich umów. Taka wykładnia nie znajduje jednak oparcia ani w treści art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p., ani w charakterze prawnym uchwały określającej zasady gospodarowania mieniem. Zawarcie zatem kolejnej umowy najmu na okres do lat trzech z tym samym najemcą może być poprzedzone podjęciem indywidualnej uchwały przez organ stanowiący nawet wówczas, gdy w danej jednostce obowiązuje "generalna" uchwała określająca zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, przyznająca w tym zakresie - kompetencje organowi wykonawczemu. Wprawdzie przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie nie jest uchwala Rady Powiatu z dnia 29 listopada 2012r. (albowiem ta, jak słusznie wskazał Wojewoda, pozostaje w obrocie prawnym), ale uchwała Rady Powiatu z dnia 27 października 2025r., tym niemniej oceny tej ostatniej nie można dokonać bez uwzględnienia kluczowej w tym zakresie regulacji prawnej. I tak , co należy jeszcze raz podkreślić, zaskarżona uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie aneksów do umów najmu z zawartych z dotychczasowym najemcą, przedłużających okres najmu na czas oznaczony od dnia 1 maja 2026 r. do dnia 30 kwietnia 2029r., podjęta została na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p. oraz art. 13 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu. W ocenie sądu przytoczony przepis nie może być jednak interpretowany w sposób prowadzący do trwałego wyłączenia rady powiatu z możliwości podejmowania uchwał odnoszących się do konkretnych czynności dotyczących mienia powiatu tylko dlatego, że wcześniej przyjęty został akt prawa miejscowego regulujący ogólne zasady postępowania. Taką wykładnię analizowanej regulacji potwierdza dodatkowo orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyrokach, m.in. z dnia 13 stycznia 2022r., sygn. akt I OSK 690/19, z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3944/18 (oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, "CBOSA"), uznał za niedopuszczalne takie ukształtowanie zasad gospodarowania mieniem, które prowadzi do generalnego i automatycznego wyłączenia stosowania trybu przetargowego oraz ustawowych mechanizmów kontroli organu stanowiącego. Zdaniem NSA przyjęcie w uchwale generalnej rozwiązania dopuszczającego wielokrotne zawieranie umów z tym samym podmiotem w trybie bezprzetargowym – bez realnej kontroli – stanowi rażące naruszenie prawa, jako prowadzące do obejścia przepisów ustawowych. Analogiczny mechanizm przewidziany został w § 4 ust. 2 uchwały Rady Powiatu z dnia 15 listopada 2012r., który – przy wykładni przyjętej przez organ nadzoru – prowadziłby do trwałego wyłączenia konkurencyjnego trybu dysponowania mieniem powiatu oraz do faktycznego pozbawienia Rady Powiatu możliwości kontroli sposobu korzystania z tego mienia w przypadku kolejnych, następujących po sobie umów zawieranych z tym samym podmiotem. Tymczasem, w świetle powołanego orzecznictwa, taka wykładnia jest nie do zaakceptowana. W ocenie składu orzekającego ww. uchwała "zasadowa" z 15 listopada 2012 r. pomimo, że określała zakres dopuszczalnego samodzielnego działania Zarządu Powiatu, to – wbrew przekonaniu organu nadzoru - nie mogła skutecznie pozbawić Rady Powiatu możliwości zajęcia stanowiska w konkretnej sprawie dotyczącej gospodarowania mieniem publicznym. Fakt, że zarząd był uprawniony do zawarcia kolejnych umów bez konieczności uzyskiwania zgody rady, nie oznacza, że rada została pozbawiona prawa do podjęcia uchwały w tym zakresie. Kompetencji organu stanowiącego nie można interpretować zawężająco ani wywodzić ich ograniczenia w sposób dorozumiany. Z tych też względów podzielić należy stanowisko Skarżącego, że przepis art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p. nie ustanawia zakazu podejmowania przez radę uchwał indywidualnych w sytuacjach, w których określone kwestie zostały uprzednio objęte regulacją generalną. Przyjęcie odmiennej interpretacji, prowadziłaby zaś do trudnego do zaakceptowania wniosku, że rada powiatu – jako organ właściwy w sprawach gospodarowania mieniem – może zostać pozbawiona możliwości wypowiadania się w konkretnych sprawach majątkowych tylko dlatego, że wcześniej uchwaliła ogólne zasady gospodarowania nieruchomościami. Tymczasem, zdaniem sądu, uchwałą organu samorządu terytorialnego nie można zniweczyć zasady wprowadzonej ustawą. W konsekwencji nie sposób podzielić stanowiska organu nadzoru, jakoby Rada Powiatu była związana uchwałą z 15 listopada 2012r. w takim zakresie, który prowadzi do wyłączenia jej ustawowych kompetencji oraz do akceptacji praktyki wielokrotnego, czasem niekonkurencyjnego dysponowania mieniem publicznym. Jak wskazano już wyżej, przyjęcie takiej wykładni pozostawałoby w sprzeczności z kierunkiem wykładni zaprezentowanym w powołanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i prowadziłoby do utrwalenia stanu niezgodnego z prawem. Wbrew zatem przekonaniu organu nadzoru, podjęcie przez Radę Powiatu uchwały z 27 października 2025r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie aneksów do umów najmu z zawartych z dotychczasowym najemcą, przedłużających okres najmu na czas oznaczony, nie stanowiło istotnego naruszenia prawa. Zakwestionowana uchwała nie prowadziła ani do obejścia zasad przetargowości ani do przekazania kompetencji zarządowi w sposób blankietowy. Przeciwnie, rada powiatu podjęła uchwałę dotyczącą konkretnej umowy najmu zawieranej z oznaczonym podmiotem i odnoszących się do oznaczonej nieruchomości. Nie doszło zatem do naruszenia zasad gospodarowania mieniem publicznym ani do obejścia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami Jak wskazano zaś już na wstępie uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego powinny być eliminowane z obrotu prawnego wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa, tj. takiego, które dotyczy przepisów ustrojowych, kompetencyjnych lub proceduralnych w stopniu mającym wpływ na treść aktu. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy organ nadzoru nie wykazał, aby podjęcie przez Radę Powiatu kwestionowanej uchwały prowadziło do naruszenia norm ustawowych w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. W ocenie sądu jest wręcz przeciwnie, podjęcie przez Radę Powiatu uchwały indywidualnej w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie aneksów do umów najmu z dotychczasowym najemcą stanowiło w istocie realizację jej ustawowych kompetencji przewidzianych wprost w art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p. Mając powyższe na względzie przyjąć należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p. poprzez jego błędną, zawężającą wykładnię, prowadzącą do nieuprawnionego ograniczenia kompetencji Rady Powiatu oraz pominięcia konieczności proustawowej wykładni zaskarżonej uchwały. Zdaniem sądu okoliczność, że Zarząd Powiatu mógł zawrzeć kolejną umowę najmu bez uprzedniej zgody Rady Powiatu na podstawie § 4 ust. 2 uchwały z 2012r., nie oznacza jeszcze, że Rada Powiatu była pozbawiona prawa do podjęcia uchwały wyrażającej aprobatę dla takiej czynności. Prawidłowości wyprowadzonej konkluzji nie podważa też powołany w odpowiedzi na skargę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016r. (I OSK 2534/15), którego pogląd nie ma waloru wiążącego w niniejszej sprawie albowiem został wyrażony w okolicznościach faktycznych innej sprawy. Ponadto skład orzekający w niniejszej sprawie, co zostało już zaakcentowane już wyżej, podziela inne stanowisko NSA wyrażone m.in. w wyrokach 13 stycznia 2022r. (sygn. akt I OSK 690/19) oraz z dnia 28 grudnia 2018 r. (sygn. akt I OSK 3944/18). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 148 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze, o czym orzeczono w sentencji wyroku.