II SA/Gd 580/26

Dnia 19 sierpnia 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. I. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 maja 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.249.2022.DL w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.

Z. I. (dalej też: strona, skarżący) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Wojewody Pomorskiego z 22 maja 2023 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych w prawnych: Pismem z dnia 12 maja 2020 r. Z. I. wystąpił do Prezydenta Miasta Gdańska wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 28600 m2 (stanowiącą obecnie działkę nr [...] o pow. 0,1899 ha i [...] o pow. 2,6701 ha) będącej uprzednio własnością K. I., jako zbędnej na cel wywłaszczenia, gdyż – w ocenie wnioskodawcy - nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia w terminach przewidzianych w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 344; zwanej dalej "u.g.n."). Wojewoda Pomorski, postanowieniem z dnia 18 stycznia 2021 r., wyłączył Prezydenta Miasta Gdańska wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od załatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 28.600 m2 w zakresie dotyczącym obecnej działki nr [...] o pow. 26.701 m2, obręb [...], k.m. [...], stanowiącej własność Gminy Miasta G., dla której Sąd Rejonowy G. prowadzi księgę wieczystą o nr [...] i wyznaczył do jej załatwienia Prezydenta Miasta Gdyni. Decyzją z dnia 28 października 2022 r. Prezydent Miasta Gdyni orzekł m.in.: o zwrocie 1/3 części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], obręb [..], w zakresie projektowanej działki nr [...], stanowiącej część obecnej działki nr [...], [...] (pkt 1); odmowie zwrotu części nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] w zakresie projektowanej działki nr [...] (pkt 4) i zatwierdzeniu podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] (pkt 5). Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu odwołań Gminy Miasta G. oraz Z. I., decyzją z dnia 22 maja 2023 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i orzekł o: zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 26.701 m2, obręb [...], na działki nr [...] o pow. 169 m2 i [...] o pow. 26 532 m2; odmowie zwrotu na rzecz Z. I. udziału wynoszącego 1/3 w prawie własności części wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 28 600 m2, w zakresie projektowanej działki nr [...] o pow. 26 532 m2 (stanowiącej część obecnej działki nr [...] o pow. 26 701 m2), dla której Sąd Rejonowy G. w Gdańsku prowadzi księgę wieczystą nr [...]; umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu udziału wynoszącego 2/3 w prawie własności części wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [..] o pow. 28 600 m2, w zakresie projektowanej działko nr [...] o pow. 26.532 m2 (stanowiącej obecną działkę nr [...] o pow. 26 701 m2) dla której Sąd Rejonowy G. w Gdańsku prowadzi księgę wieczystą nr [...]; zwrocie na rzecz Z. I. udziału wynoszącego 1/3 w prawie własności części wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 28600 m2, w zakresie projektowanej działki nr [...] o pow. 169 m2 (stanowiącej część obecnej działki nr [...] o pow. 26 701 m2), dla której Sąd Rejonowy G. w Gdańsku prowadzi księgę wieczystą nr [...]; obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania przez Z. I. na rzecz Gminy Miasta G. w kwocie 174,63 zł (słownie: sto siedemdziesiąt cztery złote 63/100; zabezpieczeniu wierzytelności Gminy Miasta G. opisanej w punkcie 5 niniejszej decyzji, polegającym na ustanowieniu hipoteki w łącznej wysokości 349,26 zł (słownie: trzysta czterdzieści dziewięć złotych 26/100) na udziale w prawie własności nieruchomości, określonym w punkcie 4 niniejszej decyzji, na rzecz Gminy Miasta G. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że aktem notarialnym z dnia 29 maja 1965 r., Repertorium [...], Skarb Państwa – M. w Gdańsku nabył od K. I., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn.: Dz.U. z 1961 r., nr 18, poz. 94; zwanej dalej "ustawą wywłaszczeniową") z przeznaczeniem pod wykonanie zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych przez M., nieruchomość, dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...], stanowiącą działkę nr [...] o pow. 2,86 ha. W przedmiotowym akcie powołano się na decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...], wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku w dniu 19 października 1963 r. ustalającą lokalizację szczegółową na M., z której wynika, że nieruchomość jest niezbędna dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Ponieważ przepis art. 136 ust. 3 został zmieniony z dniem 14 maja 2019 r. na mocy ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 801) w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14, obecnie dopuszczalne jest złożenie wniosku jedynie przez jednego ze spadkobierców poprzedniego właściciela. Tym samym wniosek Z. I. podlegał merytorycznemu rozpatrzeniu, co prawidłowo uczynił organ I instancji. W dalszej kolejności Wojewoda wyjaśnił, że organ I instancji prawidłowo uznał ponadto, że wnioskodawca złożył wniosek w terminie określonym w art. 136 ust. 7 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801) oraz przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i wprowadzanych przez nią zmianach w innych aktach prawnych (Dz.U. poz. 374). Słusznie również odstąpił od zawiadamiania, w trybie art. 136 ust. 3a u.g.n., pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części, ponieważ ich roszczenia wygasły z uwagi na wskazane przepisy. W ocenie Wojewody Z. I. nie posiadał jednak legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości ponad udział wynoszący 1/3, w związku z czym rozstrzygnięcie organu I instancji orzekające merytorycznie o odmowie zwrotu nieruchomości w zakresie całej projektowanej działki nr [...] było nieprawidłowe. W rezultacie Wojewoda wyjaśnił, że uchylił pkt 4 zaskarżonej decyzji, w którym orzeczono o odmowie zwrotu całej projektowanej działki nr [...], bowiem wnioskodawca posiadał jedynie legitymację do wystąpienia z roszczeniem o zwrot udziału wynoszącego 1/3 w tym prawie i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu na rzecz strony udziału wynoszącego 1/3 w prawie własności wskazanej działki oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu udziału wynoszącego 2/3 w prawie własności tej części wywłaszczonej nieruchomości. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych uregulowana została w rozdziale 6 działu III ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, w tym m.in. w art. 136 ust. 3, z którego wynika, że roszczeniem o zwrot mogą być objęte nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej. Będąca przedmiotem postępowania wywłaszczona nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], stanowiąca obecnie m.in. działkę nr [...], nie została natomiast objęta taką decyzją, lecz nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, zawartej na podstawie ustawy wywłaszczeniowej. Przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości wywłaszczonych we wskazanym trybie jest zatem art. 216 ust. 1 u.g.n. W niniejszej sprawie wywłaszczenia dokonano pod rządami ustawy wywłaszczeniowej. Istotą postępowań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest określenie celu, na jaki została ona wywłaszczona oraz ustalenie, czy cel ten udało się zrealizować. W oparciu o wykaz zmian gruntowych, wypisy i wyrysy z rejestru gruntów zgromadzone w toku postępowania ustalono, że obecna działka nr [...] o pow. 26701m2, obręb [...], k.m. [...] (będąca przedmiotem rozstrzygnięcia) powstała na skutek podziału działki nr [...] o pow. 28600 m2, przeprowadzonego w 1993 r., która otrzymała swój numer w wyniku odnowienia ewidencji gruntów (działka nr [...] otrzymała nr [...], jej powierzchnia pozostała bez zmian). Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 13 listopada 2001 r. m.in. na działce oznaczonej nr [...], zajętej na cele o., zostało ustanowione nieodpłatne i na czas nieoznaczony prawo trwałego zarządu na rzecz M. Z treści pisma G. z dnia 22 września 2021 r. wynika, że w 2017 r. nastąpiła zmiana nazwy z M. " na G. Minister Środowiska decyzją z grudnia 2004 r. uchyloną i zmienioną w części decyzją ww. organu z dnia 17 lutego 2005 r., zezwolił na prowadzenie działalności o. na terenie nieruchomości o łącznej powierzchni 1237626 m2, będących własnością Miasta G., położonych w G. przy ul. [...] [...], w tym m.in. na działce o nr [...] o pow. 26701 m2. Ustalono ponadto, że na podstawie uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 13 października 1953 r., nr 4.IX/251/63 postanowiono o założeniu O. w G. na terenie położonym w G., przy ul. [...] (w treści uchwały ul. [...]), w dolinie "L.", o ogólnej powierzchni około 90 ha. Decyzją z dnia 31 grudnia 1954 r. Minister Gospodarki Komunalnej zatwierdził założenia projektu O. Następnie, na podstawie zarządzenia PMRN w Gdańsku z dnia 7 stycznia 1957 r., utworzone zostało przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą: M. w G. Zgodnie z § 3 zarządzenia, przedmiotem działania przedsiębiorstwa było prowadzenie i eksploatacja o. na ogólnych zasadach ustalonych dla tego rodzaju przedsiębiorstw w Polsce. W dniu 2 lipca 2021 r. przeprowadzono dowód z oględzin przedmiotowej nieruchomości. W ich trakcie ustalono, że działka nr [...] znajduje się wewnątrz wygrodzonego terenu o., która na przeważającej części stanowi parking służący osobom odwiedzającym Z. (parking urządzony, na którym znajdują się parkometry, znaki informacyjne). Parking obsługiwany był przez pracowników Z. do 1992 r., a od tego roku obsługa i urządzenie terenu parkingu było przedmiotem dzierżawy z osobami trzecimi. Na dzień wydania decyzji przez Wojewodę, dzierżawcą - na podstawie umowy dzierżawy z dnia 12 maja 2020 r.- jest A. sp. z o.o. Zgodnie z załącznikiem graficznym dostarczonym przez G. teren działki nr [...] (w granicach projektowanej działki nr [...]) stanowi przedmiot dzierżawy. Zachodnia część działki zajęta jest pod "właściwy" teren o. (znajdują się tam obiekty z. takie jak: alejki spacerowe, kosze na śmieci, altana ogrodowa, klomby kwietne, oświetlenie). Teren parkingu jest wykoszony. Granica północna działki przebiega wzdłuż ogrodzenia, natomiast w części południowej, do połowy długości działki granica przebiega po ogrodzeniu (patrząc od zachodu), a później oddala się od ogrodzenia na 3 metry (w stronę północną, tj. wewnątrz terenu parkingu). Część południowo-wschodnia działki znajduje się w granicach (szerokość maksymalnie 3m) nieruchomości zabudowanej budynkiem komunalnym i stanowi ogródek przydomowy (poza ogrodzeniem terenu o.). Ponadto, zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy, południowe ogrodzenie terenu z. wybudowane było za czasów dyrektora M. M. jeszcze przed nabyciem prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Dodatkowo strona oświadczyła, iż wzdłuż wschodniej granicy działki również znajdowało się ogrodzenie. Obszernie przytaczając ustalenia dokonane przez organ I instancji na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym z pozyskanych dokumentów archiwalnych, Wojewoda uznał, że z uwagi na fakt, że budowa i urządzenie o. stanowiło inwestycję o złożonym charakterze i wielkim rozmiarze, a także wielokrotnie zmienianym sposobie zagospodarowania nieruchomości spowodowanym m.in. różnorodnością gatunków zwierząt w nim przebywających, nie da się w sposób jednoznaczny stwierdzić, w jaki sposób miał być użytkowany teren obecnej działki nr [...]. Można jedynie stwierdzić, że przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. dniem 1 stycznia 1998 r., działka nr [...], w zakresie projektowanej działki nr [...], była wykorzystywana przez G. i jego poprzednika prawnego – M. - na cele uzasadniające wywłaszczenie. Działka bowiem została wygrodzona i zewidencjonowana jako teren ogrodu, pobierano z niej pożytki w postaci paszy dla zwierząt, a także początkowo okazjonalnie, a następnie na stałe, wykorzystywano ją jako parking, co powoduje, iż część wnioskowanej nieruchomości, tj. projektowana działka nr [...] o pow. 26 532 m2, nie może zostać zwrócona z uwagi na realizację celu wywłaszczenia. W związku z tym, że wskazana nieruchomość stanowiła część terenu o. w G., który powstał w 1954 r. i w latach 60-tych i 70-tych ubiegłego wieku został rozbudowany, a więc przed wejściem w życie przepisów u.g.n., terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania. W ocenie organu, nawet w przypadku, gdyby przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona na np. parking, a uprawiano tam rośliny, które następnie stanowiły pożywienie dla zwierząt tego ogrodu, to cel należałoby uznać za zrealizowany, z uwagi na jego modyfikację. W dalszej kolejności, ustosunkowując się do kwestii dotyczącej fragmentu obecnej działki nr [...], w zakresie projektowanej działki nr [...] o pow. 169 m2, Wojewoda wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działka ta stanowi wydzielony ogródek przydomowy i znajduje się poza ogrodzonym terenem o., a także, że nigdy nie była przez niego wykorzystywana na cele związane z jego funkcjonowaniem. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że granicę wykorzystania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia wyznacza ogrodzenie terenu o., którego położenie nie zmieniło się od czasu jego budowy i reasumując stwierdził, że stosownie do art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., część obecnej działki nr [...], której zwrotu zażądał wnioskodawca, tj. projektowana działka nr [...] o pow. 169 m2, stała się zbędna na cel określony w akcie notarialnym — umowie sprzedaży z dnia 29 maja 1965 r., Repertorium [...] i z tego powodu, na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., powinna być zwrócona na rzecz wnioskodawcy w udziale wynoszącym 1/3 części, jako spadkobiercy po poprzednim właścicielu nieruchomości. W dalszej kolejności, ustosunkowując się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu przez Gminę Miasta G. z dnia 16 listopada 2022 r., dotyczących konieczności ustalenia przebiegu sieci wodociągowej oznaczonej na mapie uzbrojenia tego terenu symbolem wA200 przez południową część obecnej działki nr [...], położonej w bezpośredniej bliskości obszaru zajętego przez o. oraz braku mapy zawierającej projekt podziału nieruchomości, Wojewoda uznał, że wskazany wyżej fragment wodociągu nie dochodzi do terenów właściwego o., w tym jakichkolwiek zabudowań i innych obiektów, w związku z czym nie może stanowić infrastruktury tej instytucji. W konsekwencji za bezcelowe uznał zlecanie organowi I instancji pozyskania wyjaśnień w tym zakresie. Ustosunkowując się natomiast do drugiego zarzutu organ odwoławczy wskazał, że podział nieruchomości powinien stanowić załącznik do decyzji organu I instancji, skoro orzeczono w niej o zatwierdzeniu tego podziału. W aktach organu I instancji znajduje się wprawdzie projekt podziału nieruchomości, jednakże na ich podstawie nie można - zdaniem Wojewody - potwierdzić, że stanowi on załącznik do zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Gdyni (brak na nim tego typu adnotacji) oraz że został on przesłany stronom, wraz z decyzją (a z odwołania Gminy Miasta G. wynika, iż go nie otrzymała). Jedynie w zaskarżonym rozstrzygnięciu zapisano, że "mapa zawierająca projekt podziału działki nr [...] stanowi integralną część niniejszej decyzji". W związku z tym organ odwoławczy uznał, że zaistniała przesłanka do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Gdyni w zakresie pkt 5, dotyczącym zatwierdzenia podziału działki nr [...], jak również pkt 1 i 4, które orzekają odpowiednio o zwrocie i odmowie zwrotu projektowanych działek, a z uwagi na zebranie przez organ I instancji materiału dowodowego, pozwalającego na wydanie orzeczenia w niniejszej sprawie, organ II instancji orzekł co do istoty sprawy. Odnosząc się do kwestii związanej z wysokością waloryzacji odszkodowania Wojewoda przywołując m. in. treść przepisu art. 140 ust. 1 i ust. 3, art. 217 ust. 2, art. 5 ust. 1 i 4 u.g.n. wskazał, że z uwagi na fakt, iż waloryzacja zwracanego odszkodowania powinna być przeprowadzona na dzień wydania decyzji, a organ odwoławczy orzekał 7 miesięcy po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji, konieczne stało się ponowne przeprowadzenie waloryzacji kwoty 119904,00 zł w oparciu o wskaźniki roczne (odnośnie lat 1966-2022 co do kwoty 50000,00 zł, lat 1967-2022 co do kwoty 34952,00 zł i lat 1968-2022 co do kwoty 34952,00 zł) i wskaźniki miesięczne (odnośnie okresu od stycznia do kwietnia 2023 r.) cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. A następnie podzielenie wyniku przez ilość m2 wywłaszczonej działki i pomnożenie przez ilość m2 projektowanej działki nr [...] (88521,84 zł / 28600 m2 x 169 m2 = 523,90 zł), ponieważ zgodnie z art. 140 ust. 3 u.g.n. "jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości". Kwota po waloryzacji określona proporcjonalnie do powierzchni zwracanej działki wyniosła 52390 zł i nie przekracza 50% aktualnej wartości projektowanej działki nr [...], tj. kwoty 50164,00 zł, ustalonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 30 czerwca 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B.J. Wojewoda podkreślił jednocześnie, że przedmiotu zwrotu nie stanowi cała projektowana działka nr [...], a jedynie udział wynoszący 1/3, co powoduje, że wskazana wyżej kwota zwaloryzowanego odszkodowania podlega pomniejszeniu stosownie do tego udziału i wynosi 174,63 zł. W ocenie Wojewody operat szacunkowy sporządzony w dniu 30 czerwca 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. J. został wykonany i podpisany przez osobę uprawnioną, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Szczegółowo wyjaśniono sposób ustalenia wartości nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia i według stanu z dnia zwrotu (bez uwzględnienia skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości) oraz nieruchomości według stanu (i przeznaczenia) z dnia zwrotu, omówiono wagi cech nieruchomości, zamieszczono informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości. Biegła szczegółowo wyjaśniła zastosowane podejście, sposób wyceny oraz podstawę prawną. Wartość nieruchomości w operacie szacunkowym została ustalona zgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 555). W związku z tym organ odwoławczy uznał, że przedmiotowy dokument może stanowić podstawę określenia wartości projektowanej działki nr [...]. Końcowo Wojewoda odniósł się do kwestii dotyczącej zabezpieczenia roszczeń Gminy Miasta G. uznając, że organ I instancji prawidłowo ustanowił hipotekę na udziale wnioskodawcy w prawie własności nieruchomości - stanowiącą dwukrotność kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, a więc uwzględnił ewentualne roszczenia uboczne. Zwiększenie kwoty hipoteki jest prawidłowe. Korekta zwaloryzowanej kwoty podlegającej zwrotowi na rzecz Gminy Miasta G. powoduje jednak, że zmianie musi ulec również kwota ustanowionego zabezpieczenia w formie hipoteki na udziale w zwracanej nieruchomości, co organ odwoławczy uczynił uchylając pkt 3 sentencji decyzji Prezydenta Miasta Gdyni i orzekając w tym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Z. I. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu wskazał m.in., że po śmierci K. I. spadkobiercy zdecydowali o wyrażeniu woli pozostawienia pełni praw w jednym ręku. W oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w Gdańsku Wydział II Cywilny z dnia 1 czerwca 2001 r. zawarli umowę o dział spadku. W § 5 Umowy zawarto zapis, że: "Z. I. w jednej osobie przejmuje prawa i obowiązki". Zdaniem skarżącego decyzja o lokalizacji szczegółowej "Z." nr 34/63 z 19 października 1963 r. nie wskazuje celu wywłaszczenia przedmiotowej działki. W jego ocenie można uznać, że część działki nr [...] posłużyła na ważne cele publiczne, tj. jezdnię powrotną z Z. wzdłuż ul. [...] oraz chodnik zbudowany w latach 60 i 70. Skarżący wskazał, że odstąpi od zwrotu działki nr [...], żąda jednak zwrotu działki nr [...] (26.701 m2). W jego ocenie Wojewoda niesłusznie odmawia mu prawa domagania się zwrotu nieruchomości wywłaszczonej z naruszeniem obowiązujących przepisów. Podkreślił, że działka nr [...] nadal nie jest zabudowana, a celu wywłaszczenia działki nr [...] organom nie udało się ustalić. Skarżący podkreślił, że K. I. był jedynym właścicielem gospodarstwa w G. o pow. 48 692 m2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając skargę Z. I., wyrokiem z 22 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 652/23 uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z 22 maja 2024 r. Sąd wskazał najpierw, że na rozprawie w dniu 6 marca 2024 r. (która została odrodzona), skarżący okazał dokument z 24 października prawdopodobnie 1945 r., orzeczenie z 25 sierpnia 1959 r. oraz pismo z 12 marca 1960 r. i wyjaśnił, że J. I. wskazany w tym piśmie to najstarszy brat ojca. Wyjaśnił również, że nie przedkładał powyższych dokumentów organowi administracji, ponieważ dopiero ostatnio je odnalazł. Odraczając rozprawę Sąd zobowiązał skarżącego do przedłożenia w terminie 7 dni pisma procesowego zawierającego ostateczne stanowisko w sprawie, do którego dołączy kopie dokumentów okazanych na rozprawie i, ewentualnie, kopie innych dokumentów, które uważa za istotne w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 13 marca 2024 r. skarżący wskazał, że żąda zwrotu działki oznaczonej nr [...] pomniejszonej o część zajętą na jezdnię powrotną z Z. oraz chodnik. Do pisma dołączył kopię pisma Powiatowej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 25 sierpnia 1959 r. oraz kopię pisma Powiatowego Urzędu Ziemskiego w Gdańsku nr 35 z dnia 24 października (brak oznaczenia roku). W ocenie Sądu zestawienie wniosku wszczynającego postępowanie z osnową zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, nie orzekły o całości żądania strony wnioskującej. Nie było bowiem rozstrzygnięcia co do udziału 2/3 w nieruchomości, stanowiącej działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...]. Tymczasem - jak podkreślił Sąd - bezspornie uznaje się, że w przypadku postępowań wszczynanych na wniosek organ administracji jest związany zakresem wniosku, a to oznacza, że organ administracji nie może dowolnie wniosku tego modyfikować ani też ograniczać swojego rozstrzygnięcia jedynie co do jego części. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, orzekając w odniesieniu do działki nr [...] o umorzeniu postępowania co do udziału 2/3, organ odwoławczy dokonał też błędnej wykładni art. 136 ust. 3 w zw. z ust. 7 u.g.n. Zmiana wprowadzona ustawą nowelizującą u.g.n. miała bowiem - jak wywodził Sąd - przeciwdziałać skutkom uzależnienia żądania byłego współwłaściciela lub jego spadkobierców od zgody pozostałych współwłaścicieli lub ich spadkobierców. Z tego względu przewidziano, że w przypadku, gdy postępowanie w sprawie zwrotu dotyczy udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w jej części, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej zawiadamia pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części (art. 136 ust. 3a u.g.n.). Zgodnie zaś z art. 136 ust. 5 u.g.n., w przypadku niezłożenia przez uprawnionego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 2 albo od dnia następującego po dniu, w którym upłynął okres, o którym mowa w ust. 2a, uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części wygasa. Z brzmienia przywołanych przepisów wynikało więc - jak podkreślał Sąd - że wygaśnięcie uprawnienia do zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości następuje w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania ww. zawiadomienia. Jeżeli zatem właściwy organ administracji nie zawiadomił innych uprawnionych (np. pozostałych spadkobierców osoby wywłaszczonej), to termin na wygaśnięcie uprawnienia do zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości nie rozpoczął swojego biegu, a tym samym nie było możliwości, by uprawnienie pozostałych spadkobierców wygasło. Sąd stwierdził więc, że skoro z akt administracyjnych nie wynikało, iż pozostali spadkobiercy K. l. zostali zawiadomieni o możliwości wystąpienia z żądaniem zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości, to stanowisko organu odwoławczego o konieczności umorzenia postępowania w sprawie zwrotu udziału 2/3 w prawie własności działki [...] było błędne. Z tych powodów Sąd Wojewódzki polecił, by rozstrzygając ponownie sprawę organ II instancji rozważył, czy konsekwencją tego uchybienia było to, że pozostał do wyjaśnienia zakres sprawy, który miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W zależności od oceny tej kwestii organ powinien rozważyć dopuszczalność dalszego prowadzenia postępowania w tej instancji. Końcowo Sąd Wojewódzki zwrócił też uwagę, że w art. 141 ust. 2 u.g.n. wskazano, iż decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Skoro jednak ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera odrębnej regulacji w odniesieniu do ustalenia wysokości hipoteki, to powinno ono nastąpić na podstawie 110 (1) ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki zatem przyjął, że organ administracji błędnie określił wysokość hipoteki ustalając ją w wysokości dwukrotności kwoty zwaloryzowanego odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną przez Wojewodę Pomorskiego, wyrokiem z 9 czerwca 2026 r. sygn. akt I OSK 1921/24 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę tutejszemu Sądowi do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie przez Sąd Wojewódzki poglądu, że skoro organ nie zawiadomił innych spadkobierców byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości o możliwości wystąpienia przez nich z wnioskami zwrotowymi powodowało, że termin 3 miesięcy, o którym mowa w art. 136 ust. 5 u.g.n., nie zaczął biec, a tym samym uprawnienia ich do żądania zwrotu nieruchomości nie mogły wygasnąć, nie było prawidłowe. Rzeczą bowiem bezsporną było, że dla tych osób uprawnienie do żądania zwrotu przysługującego im udziału w przedmiotowej nieruchomości wygasło w związku z upływem terminu określonego w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 4 kwietnia 2019 r. Z tych powodów traktowanie przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcia, zawartego w pkt 3 zaskarżonej decyzji, a w której organ orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu udziału wynoszącego 2/3 części w prawie własności części wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o powierzchni 28600 m2 - w zakresie projektowanej działki nr [...] – jako przedwczesnego, nie było uzasadnione. Skoro bowiem skarżący domagał się zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości, a formalnie był uprawniony jedynie do wniesienia wniosku tylko co do udziału 1/3, to nie było podstaw do merytorycznego orzekania ponad ten udział. Sąd odwoławczy za zasadny uznał także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący istotnego naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem NSA zawarte w zaskarżonym wyroku wyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia nie jest zasadne, a z drugiej strony, w uzasadnieniu tym Sąd I instancji pominął praktycznie wszystkie argumenty, które zostały podniesione w skardze. Brak zaś zastosowania właściwej wykładni prawa materialnego przekładało się automatycznie na błędnie sformułowane wytyczne dla organu, którymi powinien się on kierować ponownie rozpoznając sprawę. W tym kontekście NSA przypomniał, że rozpatrując wniosek Z. l., Prezydent Miasta Gdyni w pkt 1 decyzji z dnia 28 października 2022 r. orzekł o zwrocie 1/3 części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej - w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], obręb [...], w zakresie projektowanej działki nr [...] stanowiącej część obecnej działki nr [...]. Rozstrzygnięciu temu nie towarzyszyło jednak rozstrzygnięcie o pozostałych 2/3 częściach projektowanej działki o numerze [...]. W zaskarżonej decyzji reformatoryjnej z dnia 22 maja 2023 r. Wojewoda Pomorski także nie wypowiedział się w powyższej kwestii. Okoliczność ta - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - oznaczała, że organ nie orzekł o całości żądania strony, podczas gdy organ nie ma możliwości dowolnie tego żądania modyfikować ani też ograniczać swego rozstrzygnięcia jedynie co do jego części. Zdaniem NSA, stanowisko Sądu Wojewódzkiego w tym przypadku nie było trafne. Decyzja wydawana w sprawie o zwrot nieruchomości jest bowiem decyzją podzielną. Dodatkowo, w niniejszym przypadku zaskarżona decyzja, a także decyzja ją poprzedzająca, dotyczyły tylko części dawnej działki nr [...], gdyż Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia 18 stycznia 2021 r. wyznaczył Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej do załatwienia wniosku Z. I. tylko w zakresie dotyczącym obecnej działki nr [...] o powierzchni 26701 m2. Działka ta stanowiła bowiem własność Gminy Miasta G. W związku z tym decyzje wydane w niniejszej sprawie zawsze były decyzjami, które orzekały tylko w sposób częściowy o przedmiotowym wniosku zwrotowym. Słusznie jednocześnie podnosił skarżący organ, że skoro decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 28 października 2022 r. odnosiła się jedynie do udziału 1/3 części w prawie do projektowanej działki nr [...], to organ odwoławczy nie miał prawa do "poprawiania" tej decyzji poprzez szersze orzekanie, niż uczynił to organ I instancji. To organ I instancji wyznacza bowiem zakres postępowania przed organem II instancji. Z tego powodu oraz ze względu na okoliczność, że nic nie stało na przeszkodzie, by w przyszłości kolejną decyzją częściową organ I instancji orzekł o pominiętym obecnie udziale 2/3 w działce projektowanej nr [...] (co do którego wnioskodawca nie posiadał żadnych uprawnień), nie można było uznać, że zaskarżona decyzja tylko z tego powodu podlegała uchyleniu jako naruszająca przepisy postępowania w sposób istotny. Rozpoznając sprawę w instancji odwoławczej Wojewoda nie stwierdził, by rozpoznawana przez niego sprawa w jakimkolwiek zakresie nie została wszechstronnie wyjaśniona i by było jeszcze konieczne przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ I instancji. NSA wskazał w związku z tym, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien rozpoznać skargę tym razem wszechstronnie, to jest odnieść się do wszystkich zawartych w niej zarzutów istotnych, mając na uwadze wyżej przedstawioną wykładnię prawa. Co do uwag podniesionych przez Sąd Wojewódzki w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 6 zaskarżonej decyzji, dotyczącego ustanowienia zabezpieczenia wierzytelności Miasta Gdańska w postaci ustanowienia hipoteki na udziale, który przypadł by uczestnikowi postępowania w prawie własności projektowanej działki nr [...], Sąd odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 141 ust. 2 u.g.n. wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Treść tego przepisu, jak wskazuje na to orzecznictwo sądowoadministracyjne, nie jest w pełni czytelna i wywołuje rozbieżne stanowiska przede wszystkim co do kwestii, czy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzają, czy też nie wprowadzają obowiązku dla organu do orzekania w sprawach o zwrot nieruchomości w kwestii zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub samorządowej jednostki terytorialnej. W niniejszej sprawie ta kwestia nie budziła wątpliwości, gdyż organ orzekł o powyższym zabezpieczeniu w postaci konieczności ustanowienia hipoteki. Jednak kwestia, czy hipoteka ta powinna być traktowana jako hipoteka przymusowa, a zatem spełniać wymagania przewidziane dla tego rodzaju hipoteki w art. 110 (1) ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. r. o księgach wieczystych i hipotece, nie powinna w ogóle stanowić przedmiotu oceny dokonywanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Materialnoprawną podstawą kwestionowanych w niniejszym postępowaniu decyzji są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 z późn. zm.), która w art. 216 ust. 1 stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79). Niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 9 czerwca 2026 r. sygn. akt I OSK 1921/24 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 652/23 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec powyższego za wiążące w niniejszej sprawie uznać należało następujące oceny prawne i wskazania wynikające z powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego: - punkt 3 decyzji Wojewody Pomorskiego o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu udziału wynoszącego 2/3 cz. w prawie własności części wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o powierzchni 28 600 m2 - w zakresie projektowanej działki nr [...] nie został podjęty przedwcześnie, bowiem uprawnienie pozostałych dwóch spadkobierców K. I. do żądania zwrotu przysługującego im udziału w przedmiotowej nieruchomości wygasło w związku z upływem terminu określonego w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 4 kwietnia 2019 r., w związku z czym organ nie miał obowiązku zawiadamiać ich o możliwości wystąpienia przez nich z wnioskami zwrotowymi; - nie jest podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji fakt, że nie zawiera ona rozstrzygnięcia o pozostałych 2/3 częściach projektowanej działki o numerze [...]; - ocena czy ustanowiona w tej sprawie hipoteka spełniała warunki z art. 110 (1) ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie należy do sądu administracyjnego, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem oceny sądu wieczystoksięgowego. Sąd I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zobowiązany został do odniesienia się do zarzutów skargi. Zarzuty te koncentrują się wokół dwóch kwestii. Po pierwsze, skarżący podnosi, że posiada legitymację do żądania zwrotu całej nieruchomości, nie tylko 1/3 udziału w prawie własności tej nieruchomości. Po drugie uważa, że cel wywłaszczenia nie został określony w dokumentach a działka nadal jest niezabudowana, co uzasadnia żądanie zwrotu nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Aktem notarialnym z dnia 29 maja 1965 r., Rep. [...], Skarb Państwa nabył, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), działkę nr [...] o powierzchni 2 hektary 86 arów, położoną w G., przy ul. [...], o numerze księgi wieczystej KW [...], stanowiącej własność K. I. z przeznaczeniem pod realizację zadań M. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Gdańsku, Wydziału II Cywilnego z dnia 1 czerwca 2001 r., sygn. akt II Ns 1058/01, spadek po K. I. nabyli S. I., Z. I. i E. I. Aktem notarialnym z dnia 13 września 2001 r., Rep. A nr [...], S. I., Z. I. i E. I. dokonali działu spadku w ten sposób, że Z. I. nabył wyłączną własność nieruchomości położone w G. przy ul. [...], oznaczone jako działki nr: [...]-[...]. Na podstawie wykazu zmian gruntowych, organ I instancji ustalił, że działka nr [...], w wyniku odnowienia ewidencji gruntów w roku 1993 zmieniła numerację na [...]. Następnie działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...]. Sprawa niniejsza dotyczy działki nr [...]. Przy czym w wyniku podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, działka ta uległa dalszemu podziałowi na dwie działki: - działkę o nr [...] o powierzchni 0,0169 ha, w odniesieniu do której orzeczono o zwrocie na rzecz skarżącego udziału wynoszącego 1/3 w prawie własności tej działki; - działkę o nr [...] o powierzchni 2,6532 ha, w odniesieniu do której orzeczono o odmowie zwrotu na rzecz skarżącego udziału wynoszącego 1/3 w prawie własności tej działki. Z. I. domagał się zwrotu całej nieruchomości powołując się na ww. umowę o dział spadku z dnia 13 września 2001 r., prawidłowo jednak organ uznał, że skarżącemu Z. I. jako jednemu z trzech spadkobierców wywłaszczonego w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) K. I., przysługuje legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o zwrot jedynie udziału w prawie własności nieruchomości w wysokości 1/3, stosownie do posiadanego udziału w spadku. Zauważyć należy, że kwestia zakresu przysługującej skarżącemu legitymacji była już przedmiotem oceny tutejszego Sądu w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 14 stycznia 2013 r. o zwrot nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 26701 mkw – czyli tej samej działki co w sprawie niniejszej. Prezydent Miasta Gdyni decyzją z dnia 24 lipca 2013 r. odmówił skarżącemu zwrotu działki "z powodu nie złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez wszystkich do tego uprawnionych spadkobierców poprzedniego właściciela nieruchomości". Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 30 września 2013 r., a wyrokiem z dnia 26 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 885/13, oddalił skargę skarżącego na ww. decyzję Wojewody Pomorskiego. Sąd uznał, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest wprawdzie dziedziczne ale niezbywalne, tj. nie można go przenieść na inną osobę w drodze czynności prawnej inter vivos, w szczególności przez dział spadku. Uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części nie może być zatem przeniesione na innego spadkobiercę w drodze działu spadku. Nadto przedłożona przez skarżącego umowa o dział spadku z dnia 13 września 2001 r. nie obejmowała roszczenia o zwrot będącej przedmiotem postępowania nieruchomości. Wobec zmiany art. 136 ust. 3 u.g.n. dokonanej z dniem 14 maja 2019 r. na mocy ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. poz. 801), dopuszczalne stało się złożenie wniosku o zwrot nieruchomości jedynie przez jednego ze spadkobierców poprzedniego właściciela. Z możliwości tej skarżący skorzystał składając wniosek z dnia 12 maja 2020 r., ponownie przy tym domagając się zwrotu całej działki, co zainicjowało niniejszą sprawę. W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie ocena przedłożonej przez skarżącego umowy o dział spadku dokonana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 marca 2014 r. pozostaje jednak nadal aktualna. Zauważyć też należy, że w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 9 czerwca 2026 r. sygn. akt I OSK 1921/24 Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok tutejszego Sądu z dnia 22 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 652/23 wskazał, że "skoro bowiem skarżący domagał się zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości a formalnie był uprawniony jedynie do wniesienia wniosku tylko co do udziału 1/3, to brak było podstaw do merytorycznego orzekania ponad ten udział". Również Naczelny Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości co do tego, że w okolicznościach sprawy skarżącemu przysługiwała legitymacja do żądania zwrotu jedynie 1/3 udziału nieruchomości, stosownie do przysługującego mu udziału w spadku po K. I. Podsumowując, zarzut skargi w zakresie przysługiwania skarżącemu legitymacji do żądania zwrotu całej nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka [...] , a zatem również w części ponad przysługujący mu udział w spadku po K. I., jest niezasadny. Przechodząc do kwestii zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazać należy, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona jej zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowym, w razie ustalenia, że cel wywłaszczenia został na danej nieruchomości zrealizowany przed dniem 1 stycznia 1998 r., a więc przed dniem wejścia w życie u.g.n., nie ma znaczenia prawnego to, kiedy ten cel został zrealizowany i terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mają zastosowania (por. m.in. wyroki NSA z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2205/11; z dnia 13 maja 2016 r., I OSK 1887/14; z dnia 8 grudnia 2017 r., i OSK 1276/17; z dnia 9 stycznia 2020 r., I OSK 3398/18, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie należało zatem ustalić, jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany przed dniem 1 stycznia 1998 r. Z treści aktu notarialnego z dnia 29 maja 1965 r. wynika, że podstawowy cel, któremu służyło nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa związany był z wykorzystaniem nabytych gruntów pod wykonanie zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych przez M. W przedmiotowym akcie powołano się na decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] (k.151), wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku w dniu 19 października 1963 r. nr AB.11/865/63 ustalającą lokalizację szczegółową na M., z której wynika, że nieruchomość jest niezbędna dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Skarżący zarzuca, że wymieniona decyzja o lokalizacji szczegółowej nie wskazuje celu wywłaszczenia działki nr [...], w sytuacji gdy ustawa z 1958 r. nakładała obowiązek sprecyzowania celu wywłaszczenia konkretnej nieruchomości. Dalej wskazuje, że "Brak określenia celu wywłaszczenia uniemożliwiłoby zwrot nieruchomości", jak należy się jednak domyślić, skarżącemu chodzi o to, że brak określenia celu wywłaszczenia powoduje zasadność żądania zwrotu nieruchomości. Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że rekonstrukcja celu wywłaszczenia, o którym mowa w art. 136 i 137 u.g.n., winna nastąpić przede wszystkim w oparciu o treść decyzji wywłaszczeniowej oraz innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia. Ewentualnie, w sytuacji, gdy ustalenie celu wywłaszczenia na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie będzie możliwe, należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, także planu zagospodarowania przestrzennego – i wówczas na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14 i z 13 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 880/22 wraz ze wskazywanym tam orzecznictwem). Dodatkowo istotne znaczenie w sprawie ma upływ czasu – ponad 55 lat jakie upłynęło od nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa do wszczęcia postępowania o jej zwrot. Zważywszy, że rekonstrukcja celu wywłaszczenia następuje na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej (bądź aktu notarialnego w przypadku nabycia w drodze cywilnoprawnej) w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność odtworzenia celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty o charakterze historycznym. Proces rekonstrukcji musi zatem uwzględnić wskazany upływ czasu oraz okoliczności z nim związane, takie jak: zupełnie inny standard stanowienia i wykonywania prawa oraz ochrony praw podmiotowych przed rokiem 1989, zmiany ustrojowe i organizacyjne w organach administracji publicznej, a także możliwą niekompletność materiału dowodowego. Choć zatem nie ulega wątpliwości, że cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, to jednak wymagania odnośnie jego szczegółowości należy oceniać proporcjonalnie do standardu funkcjonalnego i prawnego z chwili wydania decyzji o wywłaszczeniu, a nie jej analizy. Sądowi z urzędu jest wiadomym, że pod rządami dawniej obowiązujących przepisów oraz w oparciu o funkcjonującą wówczas praktykę, cel wywłaszczenia mógł być określony bardzo ogólnie, a wręcz w ogóle nie wynikać z treści decyzji wywłaszczeniowej, a jedynie z całości okoliczności sprawy (zob. K. Sobczak, Wywłaszczenie jako instrument gospodarki planowej rad narodowych, Toruń 1962, s. 31–33. K. Sobczak, Nowe prawo wywłaszczeniowe, Państwo i Prawo 1958, nr 8–9, zwłaszcza s. 294–295). Zatem oceniając przesłankę realizacji celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów pochodzących z okresu poprzedniego ustroju, należy wziąć pod uwagę nie tylko samo orzeczenie o wywłaszczeniu, ale także poprzedzającą wywłaszczenie dokumentację, sporządzoną na potrzeby wywłaszczenia, w tym dokumentacje planistyczną, a także dokumentację zgromadzoną w postępowaniu wywłaszczeniowym (por. wyroki NSA: z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. I OSK 85/19; z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. I OSK 466/20; z 13 maja 2025 r., sygn. I OSK 880/22). W ocenie Sądu cel wywłaszczenia określony w akcie notarialnym w powiązaniu z decyzją o lokalizacji szczegółowej na M. jest określony wystarczająco jednoznacznie aby możliwe było skontrolowanie tego, czy został on zrealizowany. Nie wskazano wprawdzie w tych dokumentach, jakie konkretnie potrzeby O. mają być realizowane na przedmiotowej działce (np. wybiegi dla zwierząt, parking, uprawa roślin paszowych), nie było jednak takiej potrzeby. Wystarczające było wskazanie, że chodzi o realizację zadań M. Czym innym jest natomiast ustalenie, jakie te zadania były i czy ich realizacji posłużyła wywłaszczona działka. Przy czym dopuszczalna była modyfikacja zadań realizowanych na wywłaszczonej działce, o ile były to zadania służące potrzebom O. Realizacja celu wywłaszczenia może być rozciągnięta w czasie, może też podlegać zmianom, a w postępowaniu zwrotowym może okazać się, iż jakkolwiek pierwotny cel nie został zrealizowany, to zrealizowany został inny, ale mieszczący się w ogólnym celu wywłaszczenia (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2024 r. sygn. I OSK 1882/21). Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 27 stycznia 1988 r. (sygn. akt III AZP 11/87 publ. OSNCP 1988, Nr 11, poz. 149) uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Byłoby tak bez wątpienia przykładowo, gdyby zamiast elementów infrastruktury O. na części terenu wywłaszczonego powstały obiekty produkcyjne, czy przemysłowe, co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Wobec tego, badanie realizacji takiego celu wywłaszczenia, jak budowa o. (traktowanego jako cel główny), odnośnie do konkretnej działki/działek wchodzącej w jego zakres należy dokonywać w aspekcie tego właśnie celu podstawowego, jakim jest szeroko rozumiana budowa o. W opinii nr [...] dotyczącej rozbudowy O. (karty 459-470) wymienione zostały jego funkcje: "ekspozycja zwierzęca z zapleczem hodowlanym i technicznym oraz przygotowaniem karmy, usługi dla zwiedzających z trasami do zwiedzania i zielenią rekreacyjną, ośrodkiem administracyjnym i dydaktycznym Z., z widownią na 200 miejsc, urządzenia socjalne i budynki mieszkalne dla pracowników Z., pawilony zwierząt dostępne dla zwiedzających zimą, obiekt gastronomiczny ogólno-dostępny (...), obiekty gastronomiczne na terenie O. (...)". Ponadto, częścią tego przedsięwzięcia były również układ dróg wewnętrznych, dróg dojazdowych do Z. oraz parkingi dla samochodów osobowych i autobusów. W aktach organu I instancji znajduje się również dokument zatytułowany "Podział powierzchni ogólnej M. wg kategorii użytkowania /stan na dn. 31.12.1970/" (karty 154-155), w którym wskazano powierzchnię leśną, powierzchnię nieleśną użytkową z produkcją (w tym role, łąki, pastwiska, ogrody, szkółka zadrzewiona), powierzchnię nieleśną użytkową bez produkcji (w tym m.in. parkingi) i nieużytki. O. nie musi być w całości pokryty wybiegami dla zwierząt. Tereny zielone, parkingi, alejki spacerowe, należy również zaliczyć do inwestycji o., stanowiących integralną jego część. Ich realizacja na wywłaszczonej nieruchomości oznacza zrealizowanie celu wywłaszczenia, jakim były zadania O. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] już w dacie wywłaszczenia znalazła się w granicach M. Wskazują na to: załącznik graficzny (karta 147 i 197 akt organu I instancji) z zaznaczonymi granicami lokalizacji M.; mapa stanowiąca projekt ogrodzenia z prefabrykatów terenu O. w G. (k. 148), zatwierdzonego decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 5 lipca 1966 r. nr 1920/2676/66; protokół ustalenia granic oraz właścicieli (osób władających użytkowników i dzierżawców) nieruchomości gruntowych z 1966 r. wraz z załącznikiem graficznym (k. 234-236). Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżącego. Z poczynionych w sprawie niekwestionowanych ustaleń wynika też, że działka ta początkowo wykorzystywana była przez O. rolniczo, na potrzeby produkcji paszy dla zwierząt, a także okazjonalnie, a następnie na stałe, była wykorzystywana jako parking. Wskazuje na to obszerny materiał dowodowy, z którego - wobec niespornego charakteru tych ustaleń – wystarczy przypomnieć najważniejsze dowody. I tak, wskazać tu należy na pismo z dnia 10 lipca 1963 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdańsku (k. 300), z którego wynika, że teren przy ul. [...] o pow. 8,50 ha rozważany był jako baza pasz zielonych. Z kolejnego dokumentu pn. "Koncepcja rozbudowy O." z dnia 24 maja 1975 r. (karty 411-447) wynika, że koncepcja ta została zrealizowana. Wskazano w nim bowiem, że "O. posiada gospodarstwo rolne /przy ul. [...]/ zaopatrujące Ogród w świeżą pasze oraz że na terenie tego gospodarstwa w chwili obecnej jest w trakcie realizacji baza remontowa O." (str. 12 pkt. 5.6.4.). Ponadto z oświadczeń pracowników z dnia 16 grudnia 2021 r. (karty 636-641), tj. Z. M., M. W., M. T., M. K., L. G., A.C., wynika, "że z działki nr [...] co roku pozyskiwana była pasza zielona dla zwierząt zoologicznych" od roku 1979, 1981, 1984, 1990, 1991 (w zależności od pracownika, a przede wszystkim daty jego zatrudnienia). Organ I instancji pozyskał również zdjęcia lotnicze tego terenu z 1968 r., 1973 r., 1984 r. (karty 242-244) oraz 1975, 1976 i 1996 (karty 246-248), na które geodeta uprawniony E. M. naniosła granice obecnej działki nr [..]. Jak słusznie zauważył organ I instancji, "zgodnie ze zdjęciem z 1968 r., praktycznie cały obszar działki nr [...] był wykorzystywany rolniczo (widoczne są ślady obróbki rolnej, zdarta wierzchnia warstwa gleby). W południowo-zachodniej części działki zlokalizowana była droga wjazdowa na teren o., a także widoczne są ogródki przydomowe znajdujące się na projektowanej działce nr [...]. Kolejne zdjęcia przedstawiają stan zbliżony do zdjęcia z 1968 r. Widocznym jest jedynie, że działka była częściowo obsiana, częściowo zaorana (różne fazy produkcji rolnej). Pozostałe zagospodarowanie działki w części urządzonej drogi wjazdowej na teren z., jak i projektowanej działki nr [...], nie zmieniło się na przestrzeni lat". Słusznie też zauważył Wojewoda, że z ortofotomapy wynika, iż fragment południowo-zachodni obecnej działki nr [...] stanowi już część właściwego Z. - alejka spacerowa koło dawnego wybiegu dla niedźwiedzi, obecnie dla lwów (wyraźnie wytyczona już na zdjęciu z 1984 r.). Teren działki [...] wykorzystywany był nadto jako parking, co potwierdził m.in. M. T., obecny Dyrektor G. wskazując, że "działka nr [...] obejmuje teren parkingu G. Pracuję w [..] Z. od 1979 r. i zawsze ten teren służył jako parking Z. (k. 201 ). Powyższe poświadczają także zeznania świadków: M.T. i M. D. z dnia 9 listopada 2011 r., zgodnie z którymi "w czasie dni najbardziej obciążonych teren łąki przeznaczany był na parking" (karta akt: 575, 576, 579 i 580). W dniu 2 lipca 2021 r. zostały przeprowadzone oględziny ww. nieruchomości (vide: protokół, karty 223-224), zgodnie z którym "działka nr [...] znajduje się wewnątrz wygrodzonego terenu Z., która na przeważającej części stanowi parking służący osobom odwiedzającym Z. (parkometry, znaki informacyjne). Zachodnia część zajęta jest pod "właściwy" teren Z. (wygrodzony od reszty, są tam alejki spacerowe, wiata, klomby, oświetlenie). Działka jest wykoszona i uporządkowana. Granica północna działki przebiega wzdłuż ogrodzenia, natomiast w części południowej do połowy działki (patrząc od zachodu) po ogrodzeniu, a później oddala się od ogrodzenia aż do 3 m od ogrodzenia (wewnątrz ternu Z.). Część południowo-wschodnia działki znajduje się w granicach (szerokości do 3 m) nieruchomości budynku komunalnego, stanowi ogródek przydomowy. Zgodnie z oświadczeniem p. l., południowe ogrodzenie terenu było wybudowane za dyrektora M., przed nabyciem prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto zgodnie z oświadczeniem ww. osoby wzdłuż wschodniej granicy działki znajdował się płot". Skarżący nie kwestionuje poczynionych w sprawie ustaleń, z których wynika, że działka [...] w zakresie wydzielonej działki [...] została już w latach 60-tych ubiegłego wieku ogrodzona i zaewidencjonowana jako teren ogrodu, pobierano z niej pożytki w postaci paszy dla zwierząt a także początkowo okazjonalnie, a następnie na stałe, wykorzystywano ją jako parking. Oznacza to, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wykorzystanie nieruchomości na cele gospodarstwa rolnego służącego produkcji paszy wykorzystywanej do karmienia zwierząt jak również jako parkingu mieści się bowiem w celu wywłaszczenia, jakim były potrzeby O. Bez znaczenia natomiast pozostaje to, że z dokumentów nie wynika jednoznacznie, czy wywłaszczona działka była przeznaczona w momencie wywłaszczenia na parking czy jako baza do produkcji paszy. Istotne jest to, że była przeznaczona na realizację zadań O. oraz że zadaniom tym posłużyła. Bez znaczenia jest też fakt, że działka nadal nie jest zabudowana. Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można bowiem odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów składających się na inwestycję, ocenianego w całokształcie jego powiązań, jako służący realizacji celu głównego. Takie stanowisko prezentowane jest jednolicie w odniesieniu do osiedli mieszkaniowych, gdzie uznaje się, że są one pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Dlatego też, w przypadku realizacji dużej inwestycji, na poszczególnych jej etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. Pogląd ten odnieść należy również do O., który jako całość pełni różne funkcje. W ocenie Sądu gospodarstwo rolne zapewniające paszę dla zwierząt stanowi infrastrukturę związaną z O., niezbędną do prawidłowego funkcjonowania O. Celu wywłaszczenia nieruchomości, jakim jest budowa O. nie niweczy także realizacja urządzeń towarzyszących, takich jak ciągi komunikacyjne, alejki, parkingi i inne urządzenia, służące zwiedzającym. O. to nie tylko wybiegi dla zwierząt ale też jego infrastruktura techniczna i urządzenia służące osobom odwiedzającym O., co wskazano wyżej. Istotne znaczenie ma przyjęty w orzecznictwie pogląd, że w przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres, to oczywistym jest, że w związku z tym - budowa ta może podlegać różnym modyfikacjom. Tego rodzaju inwestycja uzasadnia przyjęcie stanowiska, że poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Co więcej, poszczególne elementy tak złożonej inwestycji, mogą podlegać modyfikacjom, wynikającym z uzasadnionych potrzeb Ogrodu, czy możliwości inwestycyjnych. Modyfikacje te mogą dotykać bądź rozmieszczenia poszczególnych elementów infrastruktury, bądź nawet zastąpienia jednych elementów innymi. Rzecz w tym, by modyfikacje te nie wpływały jakościowo na realizację celu głównego – O. i aby jednoznacznie wpisywały się w realizację jego infrastruktury. Tak też jest w niniejszej sprawie. Podsumowując Sąd stwierdza, że Wojewoda w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnił cel wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej przedmiot żądania zwrotu oraz wykazał, że w sprawie doszło do realizacji tego celu, co uzasadniało odmowę jej zwrotu. Dokonaną w tym zakresie przez organ odwoławczy ocenę zgromadzonego materiału dowodowego należy uznać za wszechstronną, zgodną z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, a zaskarżone rozstrzygnięcie za należycie uzasadnione, spełniające wymogi stawiane przez art. 107 § 3 k.p.a. Brak jest tym samym podstaw, aby przyznać słuszność zarzutom podniesionym w skardze. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.