II SA/Gd 59/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 5 grudnia 2025 r., nr G.RUT.477.56.2025.MN w przedmiocie kary pieniężnej za odprowadzenie wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.

G. (dalej jako: Gmina), reprezentowana przez Dyrektora Zarządu Dróg i Zieleni w G. (dalej jako: Dyrektor ZDiZ), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: Dyrektor RZGW) z 5 grudnia 2025 r., nr G.RUT.477.56.2025.MN, którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: Dyrektor ZZ) z 17 kwietnia 2025 r., nr GG.ZUT.477.184.2025.AB, w przedmiocie kary pieniężnej za odprowadzanie wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 19 sierpnia 2024 r. do Dyrektora ZZ wpłynęło oświadczenie G., podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast (art. 552 ust. 2g i 2ha ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne – dalej jako Prawo wodne) za okres II kwartału 2024 r. istniejącymi wylotami kanalizacji deszczowej E, F i G zlokalizowanymi w regionie ul. [...] w G. [...] do rzeki C. w km 0+438, 0+497 i 0+584. Z powyższego oświadczenia wynikało, że wskazany podmiot korzysta z ww. usługi wodnej, o której mowa art. 35 ust. 7 w związku z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W dniu 27 sierpnia 2024 r. Dyrektor ZZ - na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 Prawa wodnego ustalił, w formie informacji kwartalnej, Gminie za okres II kwartału 2024 r. opłatę zmienną w wysokości 353,00 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Informacja została doręczona Gminie w dniu 27 sierpnia 2024 r., a w dniu 11 września 2024 r. dokonano całkowitej zapłaty opłaty. Strona nie kwestionowała zasadności, czy też wysokości ustalonej opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, w trybie reklamacyjnym określonym w art. 273 ust. 1 Prawa wodnego. W dniu 19 marca 2025 r. Dyrektor ZZ wszczął postępowanie w sprawie wymierzenia Gminie za okres II kwartału 2024 r. administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzanie wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast istniejącymi wylotami kanalizacji deszczowej E, F i G zlokalizowanymi w regionie ul. [...] w G. [...] do rzeki C. w km 0+438, 0+497 i 0+584 bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W toku prowadzonego postępowania do organu wpłynęło pismo z 21 marca 2025 r. informujące, że strona podnosi zarzut bezczynności oraz przewlekłości postępowania Dyrektora ZZ oraz Dyrektora RZGW w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych istniejącymi wylotami kanalizacji deszczowej E, F i G zlokalizowanymi w regionie ul. [...] w G. [...] do rzeki C. w km 0+438,0+497 i 0+584. Ponadto, w związku z niską szkodliwością czynu oraz ponownym złożeniem wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, strona uważała nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za okres II kwartału 2024 r. za niezasadne. Decyzją z 17 kwietnia 2025 r. Dyrektor ZZ wymierzył Gminie, za okres II kwartału 2024 r., administracyjną karę pieniężną w wysokości: 1.765,00 zł za odprowadzanie wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast istniejącymi wylotami kanalizacji deszczowej E, F i G zlokalizowanymi w regionie ul. [...] w G. [...] do rzeki C. w km 0+438, 0+497 i 0+584, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu organ przypomniał, że Gmina posiadała pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami kanalizacji deszczowej E, F i G zlokalizowanymi w regionie ul. [...] w G. [...] do rzeki C. w km 0+438,0+497 i 0+584, które zostało udzielone decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z 10 grudnia 2013 r. znak: WŚ.III.6341.84.2013.BK. Przedmiotowe pozwolenie obowiązywało do dnia 9 grudnia 2023 r. Następnie ustalono, że w dniu 26 czerwca 2023 r. do Dyrektora ZZ wpłynął wniosek Gminy o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania ww. pozwolenia wodnoprawnego. Decyzją z 17 sierpnia 2023 r. znak: GD.ZUZ.3.4210.476.2023.AA Dyrektor ZZ umorzył postępowanie z uwagi na fakt, iż właściwym organem do rozpatrzenia złożonego wniosku był Dyrektor RZGW. Zarząd Dróg i Zieleni w G., działając jako pełnomocnik Gminy, pismem z 30 sierpnia 2023 r. złożył odwołanie od ww. decyzji. Odwołanie zostało przekazane do Dyrektora RZGW. Następnie, pismem z 14 maja 2024 r. Dyrektor ZZ przekazał Dyrektorowi RZGW wniosek Gminy z 26 czerwca 2023 r. o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania ww. pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Prezydenta Miasta Gdańska decyzją z 10 grudnia 2013 r. Decyzją z 19 lutego 2025 r. znak: G.RUZ.4210.100.2024.8.SSz Dyrektor RZGW umorzył ww. postępowanie. Pismem z 12 lutego 2025 r. Dyrektor ZDiZ, jako pełnomocnik Gminy, poinformował Dyrektora RZGW o niepodtrzymaniu przez stronę w dalszym procedowaniu wniosku o ww. pozwolenie wodnoprawne. Ponadto, w dniu 17 stycznia 2025 r. do Dyrektora RZGW wpłynął wniosek Gminy o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami kanalizacji deszczowej E, F i G zlokalizowanymi w regionie ul. [...] w G. [...] do rzeki C. w km 0+438, 0+497 i 0+584. Dyrektor RZGW pismem z 18 lutego 2025 r. zawiadomił Dyrektora ZDiZ, będącego pełnomocnikiem Gminy, o pozostawieniu wniosku z 17 stycznia 2025 r. bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie braków formalnych w wyznaczonym terminie. W dniu 25 lutego 2025 r. Gmina złożyła do Dyrektora RZGW nowy wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowy i roztopowych istniejącymi wylotami kanalizacji deszczowej E, F i G zlokalizowanymi w regionie ul. [...] w G. [...] do rzeki C. w km 0+438, 0+497 i 0+584. Na podstawie powyższych okoliczności organ I instancji ustalił, że w II kwartale 2024 r. podmiot nie posiadał pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z ww. usługi wodnej. Dalej organ stwierdził, że obowiązek stosowania przesłanek wskazanych w art. 189d pkt 1-7 k.p.a. nie dotyczy postępowań w zakresie wymierzania administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 500% opłaty zmiennej, tj. w przypadkach, gdy wysokość kary wynika wprost z Prawa wodnego, bez możliwości jej podwyższania lub obniżania. Ponadto, w ocenie organu, ciężar gatunkowy naruszenia prawa, polegający na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, jest znaczący. Pozwolenie wodnoprawne stanowi instrument zarządzania zasobami wodnymi w celu ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją. Zgodnie z art. 403 ust. 1 Prawa wodnego, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się tak istotne kwestie z punktu widzenia ochrony środowiska jak choćby cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. W przedmiotowej sprawie, w okresie II kwartału 2024 r., strona odprowadzała wody opadowo-roztopowe istniejącymi wylotami kanalizacji deszczowej E, F i G zlokalizowanymi w regionie ul. [...] w G. [...] do rzeki C. w km 0+438, 0+497 i 0+584 bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto, ustawodawca w sposób jednoznaczny określił obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie polegające na niedopełnieniu obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na tego rodzaju usługę wodną, co wprost wynika z zapisów art. 472aa Prawa wodnego. Tak więc wymierzenie przedmiotowej kary było zasadne. W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina wskazała na pismo z 21 marca 2025 r., w którym zarzucono bezczynność i przewlekłość postępowania, oraz podniosła, że w decyzji nie odniesiono się do zarzutów ani nie przedstawiono argumentów, które mogłyby udowodnić, że nie doszło do zarzucanych nadużyć. W opinii Gminy, przekazanie wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego do organu właściwego 323 dni po jego złożeniu oraz 204 dni od daty utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji nr GD.ZUZ.3.4210.476.2023.AA nie może zostać uznane za "niezwłoczne" w myśl art. 65 § 1 k.p.a. Wniosek został przekazany 155 dni po wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem strony, zaistniała celowa bezczynność oraz przewlekłość w postępowaniu administracyjnym, która doprowadziła do sytuacji, w której - pomimo złożenia wniosku 167 dni przed wygaśnięciem pozwolenia wodnoprawnego, został on rozpatrzony po jego przedawnieniu. Ponadto wskazano, że procedury weryfikacji operatów wodnoprawnych są niejasne dla wnioskodawcy oraz budzą wątpliwości co do ich prawidłowości. W przedmiotowym postępowaniu o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego wpłynęły wezwania do uzupełnienia dokumentów w dniach 18 października 2024 r. oraz 29 listopada 2024 r., czyli prawie 5 miesięcy po przekazaniu wniosku. Nie tylko długi okres weryfikacji operatu budzi wątpliwości wnioskodawcy, ale także fakt, że ewentualne braki zostały rozbite na osobne wezwania do uzupełnienia. W ocenie Gminy, powyższe stanowi jasny przykład rażącego nadużycia obowiązujących przepisów prawnych ze strony organu wydającego decyzję, które doprowadziło do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na Gminę. Organ dopuścił się też niejasności i braku jednolitości w procesie wydawania pozwoleń wodnoprawnych, które w opinii wnioskodawcy prowadzą do wątpliwości, czy jego wnioski są rozpatrywane w sposób należyty, oraz czy dotychczas wydane decyzje nie są obarczone wadą nieważności. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 5 grudnia 2025 r. Dyrektor RZGW utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał stan sprawy i za niesporny uznał fakt, że Gmina posiadała pozwolenie wodnoprawne wydane w dniu 10 grudnia 2013 r., które obowiązywało do dnia 9 grudnia 2023 r. Należało zatem ustalić, czy w zaistniałych okolicznościach sprawy, tj. wobec korzystania z usługi wodnej wynikającej z art. 35 ust. 3 Prawa wodnego bez pozwolenia wodnoprawnego, organ zasadnie nałożył obowiązek uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej. Dyrektor RZGW wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podmiot naruszył zakaz działania polegający na korzystaniu z usług wodnych bez pozwolenia wodnoprawnego, co wynika z treści art. 389 pkt 1 Prawa wodnego, co wiąże się z wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 472aa. ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego. Przepis ten dotyczy każdego podmiotu korzystającego z usług wodnych z naruszeniem z art. 389 pkt 1 Prawa wodnego. Administracyjna kara pieniężna wymierzana na podstawie przepisów Prawa wodnego ma charakter sankcyjny. W zakresie nieuregulowanym w Prawie wodnym do postępowań w przedmiocie administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVa k.p.a., na co wskazują przepisy art. 472c ust. 3 Prawa wodnego. W przepisach Prawa wodnego nie unormowano odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, a więc należało rozważyć możliwość zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. Ocena, czy waga naruszenia prawa jest znikoma, powinna być dokonywana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a. Znikoma waga naruszenia prawa, choć jest przesłanką konieczną, to jej wystąpienie nie jest wystarczającą przesłanką odstąpienia od wymierzenia kary. Z brzmienia przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wynika bowiem, że musi być spełniona łącznie druga przesłanka, a mianowicie to, że strona zaprzestała naruszania prawa. Dyrektor RZGW przypomniał też, że zasady wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zostały wprost wskazane w art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego, a zatem brak jest podstaw do stosowania w takim wypadku dyrektyw wymierzania administracyjnej kary pieniężnej z art. 189d pkt 2 i 4 k.p.a., ponieważ te mogą mieć zastosowanie tylko w sytuacji, w której administracyjna kara pieniężna jest ustawowo określana w formie tzw. "widełek", a więc w której organ ma możliwość ustalenia administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości w ustawowo unormowanym zakresie. W rozpoznawanej sprawie nie można również zastosować przesłanek wskazanych w art. 189d k.p.a. (tzw. dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej) ze względu na to, że wysokość kary została ściśle określona w art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego jako 500% opłaty zmiennej, bez możliwości jej podwyższania lub obniżania. Administracyjne kary pieniężne za zachowania naruszające przepisy Prawa wodnego, których wysokość została bezwzględnie oznaczona przez ustawodawcę, nie pozostawiają organowi luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary. Dyrektywy wymiaru kary nie mają zastosowania w przypadku kar bezwzględnie oznaczonych, a taką karą jest kara, o której mowa w art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego. Dalej organ wskazał, że Gmina - przed upływem ważności poprzedniego pozwolenia złożyła wniosek o ustalenie kolejnego okresu jego obowiązywania, jednak wniosek ten został skierowany do Dyrektora ZZ - organu niewłaściwego w sprawie. Jednocześnie organ ten - po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, umorzył swoje postępowanie i przekazał wniosek wraz z aktami postępowania do właściwego organu, tj. Dyrektora RZGW. Od powyższej decyzji Gmina wniosła odwołanie, a organ II instancji stwierdził, że wniosek Gminy nie może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania odwoławczego, zainicjowanego wniesieniem odwołania od decyzji umarzającej. Dopiero po zakończeniu postępowania odwoławczego organ właściwy w sprawie wszczął postępowanie, a strona dwukrotnie została wezwana do uzupełnienia złożonego wniosku (do uzupełnienia braków formalnych w wezwaniu z 18 października 2024 r., a następnie na podstawie art. 50 § 1 i art. 79a k.p.a. do wyjaśnień). Jednakże w piśmie z 12 lutego 2025 r. Gmina, poprzez Zarząd Dróg i Zieleni w G., poinformowała, że nie podtrzymuje w dalszym procedowaniu wniosku z 26 czerwca 2023 r. o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. W wyniku wycofania przez stronę złożonego wniosku, postępowanie zostało umorzone decyzją Dyrektora RZGW z 19 lutego 2025 r., co spowodowało utratę możliwości ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. W konsekwencji, po upływie ważności pozwolenia, tj. 10 grudnia 2023 r., podmiot korzystał z usług wodnych bez obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego. Z opisanych powodów organ II instancji uznał, że organ I instancji zasadnie podjął działania wynikające z przepisów, tj. wymierzył Gminie administracyjną karę pieniężną za korzystanie z usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu związanych z czasookresem prowadzenia postępowań w zakresie wydania pozwolenia wodnoprawnego organ odwoławczy przyznał, że postępowanie administracyjne w tej sprawie trwało 19 miesięcy, co należy uznać za okres długi i niezgodny z zasadą szybkości i prostoty postępowania, o której mowa w art. 12 § 1 k.p.a. Jednocześnie Dyrektor RZGW podkreślił, że postępowanie toczyło się w sprawie ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, a więc dotyczyło przedłużenia istniejącego już uprawnienia, a nie wydania nowego pozwolenia w pełnym zakresie. Z informacji znanych organowi wynika, że projekt decyzji w przedmiotowej sprawie został przygotowany, a całe postępowanie było w końcowej fazie procedury wydania pozwolenia wodnoprawnego. Gdyby wnioskodawca nie wycofał wniosku, decyzja udzielająca pozwolenia zostałaby wydana, ponieważ w takich przypadkach materiał dowodowy w dużej mierze opiera się na danych już posiadanych przez organ, a zasadniczym celem postępowania jest ocena kontynuacji korzystania z usług wodnych na dotychczasowych zasadach. W tym kontekście, choć czas prowadzenia postępowania był zbyt długi, nie miał on decydującego wpływu na ostateczny wynik sprawy, ponieważ gdyby strona nie wycofała złożonego wniosku i doprowadziła postępowanie do końca, to z dużym prawdopodobieństwem uzyskałaby decyzję o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Złożony wniosek został bowiem wniesiony 166 dni przed upływem ważności poprzedniego pozwolenia, co świadczy o dochowaniu przez stronę należytej staranności w realizacji obowiązków wynikających z przepisów Prawa wodnego. W konsekwencji, po upływie okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia, strona korzystała z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co skutkowało obowiązkiem nałożenia administracyjnej kary pieniężnej zgodnie z art. 472aa Prawa wodnego. W ocenie organu odwoławczego, mimo wystąpienia przewlekłości, nie można uznać, iż doszło do naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Długotrwałość postępowania w sprawie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego nie pozbawiła strony realnej możliwości uzyskania decyzji, a ostateczny brak rozstrzygnięcia był wynikiem samodzielnego działania strony w postaci wycofania wniosku. Dyrektor RZGW podkreślił, że sama przewlekłość postępowania nie zawsze prowadzi do naruszenia praw strony, o ile organ podejmował czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy, a ostatecznie wynik był zależny również od aktywności strony. Ponadto organ zauważył, że strona nie złożyła ani ponaglenia, ani skargi do sądu na bezczynność organu lub na przewlekłość postępowania. Dyrektor RZGW wskazał też, że każde działanie wymagające zgody wodnoprawnej w postaci pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej, realizowane bez ich pozyskania, podlega administracyjnej karze pieniężnej. Po dokonaniu analizy przedstawionych okoliczności organ uznał, że argumenty podniesione przez stronę nie stanowią wystarczającej podstawy do uwzględniania odwołania ani do uwolnienia jej od odpowiedzialności wynikającej z niewywiązania się obowiązków administracyjnych. Brak ważnego pozwolenia wodnoprawnego nie tylko narusza obowiązki formalnoprawne, ale również skutkuje niewykonywaniem obowiązku uiszczania opłaty za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust 1 pkt 3 lit. a oraz art. 272 ust. 5 Prawa wodnego. Opłata za usługi wodne składa się z opłaty zmiennej, którą podmiot uiszczał, ale również z opłaty stałej, której wysokość ustalana jest na podstawie ważnego pozwolenia wodnoprawnego. W analizowanym przypadku strona nie uiszczała jej, co oznacza realne uszczuplenie dochodów publicznych związanych z gospodarką wodną oraz nieusprawiedliwioną korzyść ekonomiczną strony, uzyskaną kosztem przestrzegających prawa podmiotów. W ocenie Dyrektora RZGW, w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż przepis ten zawiera warunek łączny, tj. stwierdzone naruszenie prawa musi być znikome i konieczne jest również potwierdzenie, że strona zaprzestała naruszenia prawa. W sprawie będącej przedmiotem postępowania nie może być mowy o znikomym naruszeniu prawa. Podmiot od 10 grudnia 2023 r. korzystał z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, zatem nie można uznać, że doszło do znikomego naruszenia prawa. Wniosek o uzyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego strona skutecznie złożyła dopiero 28 lutego 2025 r., a więc po upływie 446 dni od wygaśnięcia starego pozwolenia. Ponadto, na podstawie złożonego przez Gminę oświadczenia, ustalono, że podmiot w III kwartale 2024 r. odprowadził łącznie 1466 m3 wód opadowych. Biorąc pod uwagę, że odprowadzanie wód opadowych bez pozwolenia wodnoprawnego narusza podstawowe warunki korzystania z wód oraz okoliczności związane z doniosłą wagą społeczną obowiązków dotyczących ochrony wód poprzez zarządzanie zasobami wodnymi jako dobra wspólnego, nie sposób uznać, że naruszenie było znikome. Zdaniem organu odwoławczego, zastosowania nie ma również art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż strona nie została wcześniej ukarana za to samo działanie, tj. korzystanie z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w tym okresie. Zastosowania nie mógł mieć również art. 189f § 2 k.p.a., gdyż nie jest możliwe przywrócenie przez Stronę stanu zgodnego z prawem i cofnięcie faktu bezprawnego korzystania z wód, ani naprawienie skutków braku decyzji administracyjnej. Jest to czynność dokonana, zakończona i nieodwracalna. Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w tej sprawie jest zatem niezbędne nie tylko w celu przymuszenia strony do realizacji obowiązków zgodnie z wymaganiami przepisów, teraz i w przyszłości, ale także dla ochrony interesu publicznego (ochrony środowiska). Organ podkreślił również, że pouczenie w trybie art. 189f § 2 i 3 k.p.a. jest oparte na uznaniu administracyjnym, gdyż nawet wystąpienie przesłanek wskazanych w przedmiotowym artykule nie obliguje organu administracji publicznej do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie organu, w rozpatrywanym przypadku brak jest przesłanek do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. Końcowo organ stwierdził, że w sprawie nie ma również zastosowania art. 189e k.p.a., gdyż w toku postępowania organ nie znalazł przesłanek wskazujących, aby do naruszenia prawa doszło w skutek działania siły wyższej. Strona również nie przedstawiła dowodów w tym zakresie. W skardze na powyższą decyzję Gmina zarzuciła naruszenie: a) art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, dokonanie jego dowolnej oceny, a mianowicie: a. pominięcie faktu, iż skarżący złożył wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na 163 dni przed upływem ważności dotychczasowego pozwolenia, b. nieuwzględnienie, że brak obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego w okresie objętym karą pozostawał w bezpośrednim związku z przewlekłym i nieprawidłowym prowadzeniem postępowania przez organy administracji, c. deklaratywna analiza przesłanki "wagi naruszenia prawa" bez podjęcia działań w celu określenia faktycznych negatywnych skutków jakie wystąpiły oraz bez uwzględnienia przebiegu postępowania o nowe pozwolenie, d. niepoinformowanie o konsekwencji wycofania wniosku z 26 czerwca 2023 r. oraz przyjęcie, iż wycofanie wniosku z 26 czerwca 2023 r. przesądza o odpowiedzialności skarżącego za okres III kwartału 2024 r., mimo że w tym czasie postępowanie było nadal w toku, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż naruszenie prawa miało charakter wyłączny i zawiniony po stronie skarżącej; b) art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa, oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania do organów państwa, a mianowicie: a. nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy skarżący dochował należytej staranności składając wniosek o przedłużenie pozwolenia z odpowiednim wyprzedzeniem, b. nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w sposób automatyczny, bez uwzględnienia stanu faktycznego wynikającego z toczącego się postępowania o wydanie pozwolenia oraz własnej opieszałości, c. przerzucenie na stronę negatywnych konsekwencji przewlekłości i nieprawidłowej organizacji postępowania po stronie organów, d. zastosowanie sankcji o charakterze represyjnym w warunkach braku przewidywalności działań organów oraz przy istnieniu uzasadnionego oczekiwania strony, że postępowanie zakończy się wydaniem decyzji merytorycznej, e. wezwanie do uzupełnienia trzeciego złożonego przez skarżącego wniosku, podczas gdy w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie na pierwszy wniosek skarżącej, przez co prowadzone były dwie tożsame sprawy. c) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności: a. niewyjaśnienie, dlaczego ciężar gatunkowy naruszania prawa w przedmiotowej sprawie jest znaczący, b. pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny wpływu przebiegu i czasu trwania postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na powstanie stanu formalnego braku pozwolenia, c. pominięcie w wydanej decyzji faktu, że wniosek został przekazany do odpowiedniego organu w czasie, w którym skarżący miał prawo do wniesienia odwołania, tj. w dniu 24 sierpnia 2023 r., a w dniu 14 maja 2024 r. wniosek został przekazany po raz drugi, co spowodowało komplikacje dotyczące prowadzenia dwóch tożsamych spraw. d) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez złamanie zasady szybkości postępowania, a mianowicie: a. dopiero po 30 dniach od uzupełnieniu braków przez skarżącego - umorzenie postępowania administracyjnego przez Dyrektora ZZ, ze względu na skierowanie wniosku do niewłaściwego organu, b. dopiero po 34 dniach od przekazania odwołania przez Dyrektora ZZ do Dyrektora RZGW - odmówienie wszczęcia postępowania przez Dyrektora RZGW na wniosek z 26 czerwca 2023 r. ze względu na wniesienie przez skarżącą odwołania, c. dopiero 159 dni po złożeniu do Dyrektora RZGW przez skarżącą drugiego wniosku w tej samej sprawie - wszczęcie postępowania przez Dyrektora RZGW na pierwszy wniosek z 26 czerwca 2023 r. po ponownym przekazaniu pierwszego wniosku przez Dyrektora Zarządu Zlewni z powodu "omyłkowego zwrotu wniosku wraz z aktami sprawy", d. dopiero po 217 dniach od otrzymania przez Dyrektora RZGW drugiego wniosku skarżącej - odmowa wszczęcia postępowania na ww. wniosek, e. dopiero po 120 dniach od wszczęcia postępowania na pierwszy wniosek - wezwanie skarżącej przez Dyrektora RZGW do uzupełnienia braków, f. po 85 dniach od złożenia przez Skarżącą czwartego wniosku - zawiadomienie o wszczęciu postępowania na ww. wniosek, g. po 183 dniach od złożenia czwartego wniosku oraz po 748 dniach od złożenia pierwszego wniosku - wydanie decyzji - pozwolenia wodnoprawnego. e) art. 472aa ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie, co skutkowało niesłusznym nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej na Gminę, gdy podmiot sam informuje o ilości odprowadzanych wód i w terminie wnosi za nie opłaty; w tej sytuacji Gmina musiałaby ponieść sześciokrotność opłaty za odprowadzenie wód. Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Gmina przypomniała chronologię trwających ponad 24 miesiące czynności podjętych przez organy obu instancji co do jej wniosków o przedłużenie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego i nowego wniosku o pozwolenie wodnoprawne, zarzucając nieprawidłowe prowadzenie postępowania, bezczynność oraz przewlekłość w jego toku, zwracając uwagę na znaczne odstępy czasowe pomiędzy pismami składanymi przez Gminę a pismami otrzymywanymi od organów. Gmina uważa, że kilkukrotne wszczynanie postępowania, umorzenie postępowania, pozostawianie wniosku bez rozpoznania, odmowa wszczęcia postępowania, spowodowały nadzwyczajne skomplikowanie sprawy, które skutkowało, że Gmina otrzymała nowe pozwolenie wodnoprawne dopiero po wygaśnięciu poprzedniego. Dyrektor ZZ, na podstawie przedłożonego operatu, stwierdził, że istniejące wyloty znajdują się na terenie portu, co oznacza, że musiało dojść do sprawdzenia ich położenia oraz ustalenia, na jakich działkach się znajdują. W związku z tym informacja o niezgodności w operacie mogła zostać przekazana jeszcze przed upływem terminu ważności pozwolenia. Sam fakt przekazania dokumentacji do Dyrektora RZGW w okresie, w którym Gmina miała prawo do odwołania, znacząco przedłużył czas postępowania, które zakończyło się wszczęciem po wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto, cztery miesiące po złożeniu przez Gminę nowego wniosku, dotarła do Zarządu Dróg i Zieleni w G. informacja o ponownym przekazaniu wniosku do Dyrektora RZGW przez Dyrektora Zarządu Zlewni. Wszystko to uniemożliwiło złożenie wniosku o uzyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego przed upływem terminu obowiązywania pierwotnej decyzji. Ponadto, w rozpatrywanej sprawie od dnia wszczęcia postępowania do dnia wydania decyzji minęło 98 dni, co stanowi ponad 3 miesiące. Pomimo nieprawidłowo prowadzonego postępowania w dniu 20 marca 2025 r. do Zarządu Dróg i Zieleni w G. wpłynęło pismo Dyrektora Zarządu Zlewni z 19 marca 2025 r. - zawiadamiające o wszczęciu postępowania w sprawie określenia G. wysokości administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzanie wód opadowych za okres III kwartału 2024 r. W odpowiedzi na ww. zawiadomienie - pismem z 21 marca 2025 r. Gmina przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, w którym oceniła nałożenie administracyjnej kary pieniężnej jako niezasadne, przedstawiając skomplikowany przebieg postępowania. Dodatkowo Gmina podkreśliła brak zasadności wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej ze względu na: 1. Przedłużanie terminu postępowania przez organ spowodowane: 1) koniecznością dołączenia wypisów z rejestru gruntów potwierdzonych za zgodność z oryginałem przez właściwy organ; są to dokumenty, do których pracownicy Gminy posiadają stały i nieograniczony dostęp z wydrukami do celów służbowych; 2) koniecznością dołączenia wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, również potwierdzonego przez właściwy organ - dokument taki znajduje się na stronie Urzędu Miasta, więc potwierdzanie przez właściwy organ wydaje się zbyteczne. 2 Brak rozpatrzenia zasadności nałożenia administracyjnej kary pieniężnej; według wnioskodawcy nałożenie kary stanowi środek dyscyplinujący stosowany w celu zaprzestania naruszenia prawa według art. 472a ust. 1, art. 472aa ust. 1, art. 472b ust. 1 oraz 189d k.p.a. 3. Naruszenie art. 35 k.p.a. poprzez niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy, szczególnie, gdy sprawa dotyczy odprowadzania wód opadowych, na które Gmina posiadała już wcześniej wydane pozwolenie wodnoprawne. W ocenie skarżącej Gminy, decyzja o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej jest krzywdząca, ponieważ wnioskodawca: 1) wystąpił z wnioskiem o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego 163 dni przed terminem końca obowiązywania pozwolenia i dokonywał wszelkich starań w celu jego uzyskania; 2) przedstawił organowi informację o korzystaniu z wód w celu naliczenia opłat, będąc świadomym swoich obowiązków; 3) wniósł terminowo opłatę za korzystanie z wód w III kwartale 2024 r.; 4) nie odniósł korzyści odprowadzając wody opadowe bez wymaganego pozwolenia; 5) nie mógł zaprzestać odprowadzania wód opadowych, pomimo braku pozwolenia wodnoprawnego, z uwagi na konieczność zapewniania bezpieczeństwa ruchu drogowego i mieszkańców; 6) ostatecznie uzyskał wymagane pozwolenie wodnoprawne, tym samym zaprzestając naruszania prawa. Natomiast organy - prowadząc postępowanie - wykazały się bezczynnością, reagując na złożone wnioski ze znacznymi opóźnieniami, jak wykazano w odwołaniu, co spowodowało dłuższy okres, w którym Gmina nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego, co wpłynęło z kolei niekorzystnie na interesy Gminy, nie z jej winy lecz z powodu przewlekłości działania organów Organy podejmowały też działania, które stanowić mogą o naruszeniu art. 12 § 1 k.p.a. Dyrektor ZZ nie zastosował art. 65 § 1 k.p.a. w celu przekazania wniosku do organu właściwego w sprawie. Przekazując wniosek do Dyrektora RZGW w czasie okresu na złożenie przez Wnioskodawcę odwołania. wprowadził zbędne skomplikowanie sprawy. Dyrektor RZGW natomiast znacznie wydłużył postępowanie, poprzez niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy określonego przez art. 35 § 2 k.p.a. W decyzji z 17 kwietnia 2025 r. o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej organ nie przedstawił rzetelnie całości skomplikowania sprawy, w tym pominął wyżej wspomniany fakt przekazania wniosku Gminy w okresie przysługującego jej prawa do odwołania. Gmina również zwróciła uwagę na to, iż należy rozważyć słuszność wymierzenia, w świetle obowiązujących przepisów prawnych, administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzanie wód bez pozwolenia, gdy podmiot sam informuje o ilości odprowadzonych wód i w terminie wnosi za nie opłaty. W tej sytuacji podmiot musiałby ponieść w sumie sześciokrotność opłaty za odprowadzenie wód. Ponadto, w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności analogiczne do tych, które wystąpiły w innej sprawie, dotyczącej wylotów kanalizacji deszczowej, odprowadzających wody opadowe i roztopowe do wód rzeki C. Organ I instancji w tej sprawie odstąpił od wymierzenia kary administracyjnej w I oraz II kwartale 2025 r., uznając, że okoliczności faktyczne oraz podjęte działania naprawcze Gminy uzasadniają odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej (m.in. pismo GG.ZUT.477.610.2025.AB z 22 października 2025 r.). W obu przypadkach Gmina podjęła działania naprawcze, polegające na złożeniu nowego wniosku o pozwolenie wodnoprawne, uzyskaniu decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, tym samym zaprzestając naruszania przepisów prawa. Pomimo spełnienia tych samych warunków, w niniejszym postępowaniu organ I instancji wymierzył karę administracyjną, co należy uznać za działanie nieproporcjonalne i krzywdzące. Dodatkowo, w toku prowadzenia sprawy organ wykazał się bezczynnością, co podważa zasadność i celowość zastosowanej sankcji. W świetle powyższego, wymierzenie kary w niniejszej sprawie jest nieuzasadnione i budzi poważne wątpliwości co do zachowania zasady równego traktowania podmiotów przez administrację publiczną, zważywszy na analogię do poprzednio rozstrzygniętej sprawy oraz podjęte przez Gminę działania naprawcze. Skarżąca przypomniała, że w uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że poza sporem pozostaje fakt, iż w okresie II kwartału 2024 r. G. korzystała z usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych istniejącymi wylotami kanalizacji deszczowej do rzeki C. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż dotychczasowe pozwolenie wygasło z dniem 9 grudnia 2023 r. Jednakże Gmina wyjaśniła, że zaprzestanie korzystania z wylotu kanalizacji deszczowej nie było możliwe ze względu na konieczność zapewniania bezpieczeństwa ruchu drogowego i mieszkańców. W ocenie Gminy organ bezpodstawnie uznał, że okoliczność, iż czas trwania postępowania był nadmiernie długi i sprzeczny z zasadą szybkości postępowania, nie miała decydującego wpływu na wynik sprawy, gdyż brak ciągłości pozwolenia wodnoprawnego był konsekwencją wycofania przez Gminę wniosku o ustalenie kolejnego okresu jego obowiązywania, co skutkowało umorzeniem postępowania i uniemożliwiło wydanie decyzji merytorycznej. O wspomnianych konsekwencjach wycofania wniosku Gmina nie została poinformowana, a wniosek został wycofany ze względu na "sugestywność zapytania otrzymanego w piśmie z 10 lutego 2025 r.". W odczuciu Gminy w takim wypadku pozwolenie wodnoprawne zachowało ciągłość, również ze względu na to, iż w tym samym czasie złożony był kolejny wniosek. Zdaniem Gminy, organ odwoławczy dokonał błędnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz jego niewłaściwej interpretacji, w wyniku czego nie stwierdził, aby zachodziły przesłanki uzasadniające odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a. Organ uznał, że naruszenie prawa nie miało charakteru znikomego, gdyż polegało na długotrwałym korzystaniu z usług wodnych bez pozwolenia wodnoprawnego, a jego waga dotyczyła istotnego interesu publicznego, jakim jest ochrona i racjonalne gospodarowanie zasobami wodnymi. Brak było również podstaw do zastosowania instytucji pouczenia, bowiem skutki naruszenia nie mogły zostać usunięte w sposób odwracalny. Gmina podkreśliła, że waga rzeczywiście dotyczyła istotnego interesu publicznego, jakim jest ochrona i racjonalne gospodarowanie zasobami wodnymi - jednak poprzez zachowanie ciągłości w odprowadzaniu wód opadowych w celu ochrony bezpieczeństwa, zdrowia i mienia mieszkańców i uczestników ruchu drogowego. Z kolei w odniesieniu do braku uiszczania przez Gminę opłat stałych za usługi wodne skarżąca wyjaśniła, że nie było dla Gminy możliwe uiszczanie tychże opłat ze względu na nieotrzymanie od organu informacji ustalających wysokość opłat. Dodatkowo, opłaty zmienne były przez Gminę uiszczane - Gmina składała do organu w każdym kwartale oświadczenie o ilości odprowadzonych wód opadowych, na podstawie których organ przekazywał Gminie informacje o wysokości opłat zmiennych za usługi wodne. Niezrozumiałe jest więc dla Gminy z jakiego powodu informacje o opłatach stałych nie mogły zostać także przekazane Gminie. Ponadto, przykładowo, w 2023 r. roczna opłata stała wyznaczona w związku z uprzednim pozwoleniem wyniosła 150,00 zł, co zdecydowanie nie stanowi "realnego uszczuplenia dochodów publicznych związanych z gospodarką wodną oraz nieusprawiedliwionej korzyści ekonomicznej, uzyskaną kosztem przestrzegających prawa podmiotów", szczególnie w porównaniu z uiszczonymi przez Gminę opłatami zmiennymi, które w samym 2024 r. wyniosły Gminę około 1800,00 zł. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika ponadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 5 grudnia 2025 r., którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 17 kwietnia 2025 r. w przedmiocie kary pieniężnej za odprowadzanie wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie kwestia prawidłowości zaskarżonych decyzji organów obu instancji w sprawie wymierzenia stronie skarżącej administracyjnej kary pieniężnej. Natomiast poza zakresem kontroli w tej sprawie sądowej pozostają kwestie związane z ewentualną bezczynnością organów w sprawie pozwolenia wodnoprawnego dla skarżącej Gminy (vide: zarzuty skargi zawarte pod lit. d). Pomimo, że powyższe kwestie niewątpliwie mogły mieć wpływ na brak pozwolenia wodnoprawnego, to dla sprawy o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej nie mają one znaczenia, gdyż z akt sprawy bezspornie wynika, a nie kwestionuje tego również strona, że w II kwartale 2024 r. G. nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z przedmiotowej usługi wodnej, co stanowi przesłankę nałożenia kary. Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2025 r. poz. 960), dalej jako: "Prawo wodne". Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 389 pkt 1 tej ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne. Jednym z rodzajów usług wodnych jest, stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego, odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. W myśl art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego, opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Zgodnie zaś z art. 270 ust. 1 Prawa wodnego, opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Z art. 389 pkt 1 Prawa wodnego wynika z kolei, że jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, na usługi wodne wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Zgodnie z art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 ww. ustawy, korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. W myśl art. 472aa ust. 2 Prawa wodnego administracyjną karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji, właściwy organ Wód Polskich, a w odniesieniu do Wód Polskich - minister właściwy do spraw gospodarki wodnej. W przypadku odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500% opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód (tak art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego). Z powyższych przepisów wynika, że odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast stanowi usługę wodną, z którą wiąże się obowiązek uiszczania opłaty stałej i opłaty zmiennej oraz obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Korzystanie z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego sankcjonowane jest administracyjną karą pieniężną w wysokości pięciokrotności opłaty zmiennej, wyliczaną w oparciu o zasady wynikające z art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego. Jak już wskazano powyżej bezspornym jest, że G. w II kwartale 2024 r. korzystała z usługi wodnej, o której mowa w art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego, odprowadzała bowiem do wód wody opadowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast istniejącymi wylotami kanalizacji deszczowej E, F i G zlokalizowanymi w rejonie ul. [...] w G. [...] do rzeki C.. Nie jest również sporne, że korzystając z usługi wodnej skarżąca Gmina nie posiadała wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Skarżąca posiadała pozwolenie wodnoprawne udzielone do 9 grudnia 2023 r. na mocy decyzji z 10 grudnia 2013 r. Przedmiotowe pozwolenie wygasło z upływem okresu na jaki zostało wydane (art. 414 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego), tj. 9 grudnia 2023 roku. Tym samym organy administracji zasadnie uznały, że zaktualizowały się przesłanki wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W rezultacie podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 472aa ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego jest bezzasadny. Wysokość należnej kary została prawidłowo obliczona przez organy administracji jako 500% opłaty zmiennej ustalonej w informacji kwartalnej z 27 sierpnia 2024 roku. Kara za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast bez wymaganego przepisami pozwolenia wodnoprawnego jest karą jednolitą, o sztywnej wysokości. Zatem z tej przyczyny nie będą miały zastosowania do jej wymierzania dyrektywy wymiaru kary określone w art. 189d k.p.a. Dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdują bowiem zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takimi, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm - sankcji pieniężnej. Dyrektywy wymiaru kary mają jedynie zastosowanie w przypadkach uznania administracyjnego, w których wysokość kary zależy od organu, a nie jest określona sztywno. Powyższe twierdzenia są zarówno podzielane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok WSA Warszawie z 11 lipca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 205/18, orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i doktrynie (zob. P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 189d k.p.a., LEX/el. 2019). Co natomiast istotne, jakkolwiek art. 189d k.p.a. nie ma zastosowania przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego, w związku z czym nie ma możliwości "miarkowania" wysokości tej kary stosownie do dyrektyw zawartych w art. 189d k.p.a., to jednak zastosowanie ma art. 189f k.p.a., zwłaszcza jego § 1, który pozwala na odstąpienie od wymierzenia kary, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.). Ratio legis instytucji odstąpienia, uregulowanej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., tkwi w łagodzeniu skutków sztywnego charakteru norm statuujących sankcje administracyjne (naruszenie normy sankcjonowanej - statuującej określony obowiązek administracyjny, prowadzi do zastosowania normy sankcjonującej, co z kolei skutkuje wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej, której wysokość jest w wielu przypadkach sztywno, ściśle określona przez ustawodawcę). Ustawodawca przewidział zatem mechanizm pozwalający na pewnego rodzaju zindywidualizowanie odpowiedzialności administracyjnej również w tych przypadkach, w których wysokość kary nie podlega miarkowaniu na podstawie art. 189d k.p.a. Natomiast odnosząc się do stanowiska Gminy, że art. 189f k.p.a. ma zastosowanie do przepisów Prawa wodnego Sąd w pełni podziela ten pogląd, jednakże ocenia jako prawidłowe stanowisko, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na zasadzie art. 189f k.p.a. Przesłanka odstąpienia od wymierzenia kary (znikomość naruszenia prawa) z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter ocenny i wymaga poczynienia przez organ dostatecznych rozważań co do jej ewentualnego zaistnienia. W orzecznictwie wskazuje się, że znikome naruszenie prawa to naruszenie niewielkie, przy kwalifikacji którego należy wziąć pod uwagę wagę dobra chronionego normą sankcjonowaną, a zatem dobra wspólnego jakim jest środowisko (zasoby wodne), skalę naruszenia, jego czasokres, skutki, czy było ponawiane, jak też zawinienie po stronie podmiotu naruszającego. Ponadto, jak podkreśla się w orzecznictwie, ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt III SA/Po 28/25, wyrok WSA w Rzeszowie z 19 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 1103/25, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest sporne, że skarżąca naruszyła zakaz działania polegającego na korzystaniu z usług wodnych bez pozwolenia wodnoprawnego (art. 389 pkt 1 Prawa wodnego). Zgodnie z art. 1 Prawa wodnego ustawa reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Stosownie natomiast do art. 9 ust. 2 Prawa wodnego, w gospodarowaniu wodami uwzględnia się zasadę wspólnych interesów i wymaga się współdziałania administracji publicznej, użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności w zakresie pozwalającym uzyskać maksymalne korzyści społeczne. W doktrynie wskazuje się na pierwszoplanowe znaczenie wskazanej w art. 1 Prawa wodnego problematyki gospodarowania wodami, w ramach którego istotę regulacji określa zasada zrównoważonego rozwoju, w tym w odniesieniu do takich kwestii, jak korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Należy w tym miejscu nadmienić, że źródłem zasady zrównoważonego rozwoju jest prawo wspólnotowe, a konkretnie art. 11 (poprzednio artykuł 6 TWE) Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 26 października 2012 r. (Dz. Urz. UEC nr 326, str. 47). Wskazuje się także, że obowiązek ochrony środowiska adresowany jest do władz publicznych, o czym mowa w art. 74 Konstytucji RP, ale też do każdego podmiotu korzystającego ze środowiska, co unormowano w art. 86 Konstytucji RP (por. P. Szuwalski, Prawo wodne. Komentarz do wybranych przepisów, Lex/el. 2019). Istotnym elementem systemu ochrony wód mającego zapewnić realizację zasady zrównoważonego rozwoju jest (stosownie do art. 1 Prawa wodnego) zarządzanie zasobami wodnymi, które z kolei obejmuje w szczególności kontrolę gospodarowania wodami dotyczącą przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy, o czym stanowi art. 334 pkt 2 Prawa wodnego. Pozwolenie wodnoprawne, będące decyzją adresowaną do konkretnego podmiotu, służy zatem zapewnieniu realizacji powyższych zasad poprzez określenie konkretnych warunków szczególnego korzystania z wód czy też usług wodnych, do przestrzegania których zobowiązany jest właśnie adresat tej decyzji. W konsekwencji uprawniona jest teza, że szczególne korzystanie z wód oraz usług wodnych przez podmiot nielegitymujący się taką decyzją jest zachowaniem godzącym w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Oceniając zatem wagę naruszonego zakazu określonego zachowania bez wymaganego przepisami pozwolenia wodnoprawnego a także wagę (ciężar gatunkowy) samego naruszenia w zakresie istoty naruszonego dobra prawnie chronionego, należy wskazać, że brak jest podstaw do uznania, aby była to waga znikoma. Ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z wód bez wymaganej zgody wodnoprawnej jest znaczący, gdyż stanowi naruszenie podstawowych obowiązków prawnych związanych z gospodarką wodną. Działanie takie godzi w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Odstąpienie od wymierzenia sankcji administracyjnej za brak pozwolenia musi być traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe. Nie można deprecjonować wartości pozwolenia wodnoprawnego, jako instrumentu formalnego regulacji korzystania z zasobów wodnych (zob. wyrok WSA w Lublinie z 4 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Lu 514/25, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, nie stanowi wystarczającej podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary fakt złożenia wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przez skarżącą. Zgodnie bowiem z art. 414 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Sąd dostrzega, że skarżąca złożyła wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pierwotnego pozwolenia wodnoprawnego w dniu 26 czerwca 2023 r. (a zatem przed upływem terminu jego ważności w dniu 9 grudnia 2023 r.), jednak ostatecznie wniosek ten cofnęła, w związku z czym postępowanie w tej sprawie umorzono. Kolejne, wyżej opisane wnioski, również nie przyniosły skutku w postaci pozwolenia wodnoprawnego. Skuteczny wniosek został złożony dopiero 25 lutego 2025 r., lecz powyższe nie zmienia faktu, że skarżąca nie legitymowała się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym w II kwartale 2024 r. Reasumując, prawidłowo Dyrektor RZGW zauważył, że każde działanie wymagające zgody wodnoprawnej w postaci pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej, realizowane bez ich pozyskania, podlega administracyjnej karze pieniężnej. Zasadnie wskazał również organ odwoławczy, że skoro opłata za usługi wodne składa się z opłaty zmiennej, którą Gmina uiszczała, oraz z opłaty stałej, której wysokość ustalana jest na podstawie ważnego pozwolenia wodnoprawnego, a której Gmina nie uiszczała, to oznacza to realne uszczuplenie dochodów publicznych związanych z gospodarką wodną oraz nieusprawiedliwioną korzyść ekonomiczną Gminy uzyskaną kosztem przestrzegających prawa podmiotów – nawet jeśli, na co powołuje się skarżąca – mowa o kwocie rzędu 150 zł (s. 12 skargi). Końcowo, odnosząc się do zarzutu niepoinformowania Gminy o konsekwencji wycofania jej wniosku z 26 czerwca 2023 r. o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania udzielonego jej pozwolenia wodnoprawnego należy zauważyć, że skarżąca jest podmiotem publicznym mającym obowiązek działać w sposób profesjonalny. Powyższe niewątpliwie oznacza znajomość elementarnych przepisów procedury administracyjnej. Zdaniem Sądu, bezzasadny jest zatem zarzut "braku pouczenia" w sytuacji, gdy strona skarżąca nie tylko jest stroną licznych postępowań, ale również samodzielnie je prowadzi. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako niezasadną.