II SA/Gl 1039/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2023 r. sprawy ze skarg Gminy L., Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 16 maja 2022 r. nr SKO.OS/41.9/740/2021/11649/AK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. odrzuca skargę Gminy L., 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. zwraca Gminie L. 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Decyzją nr [...] z 14 lipca 2021 r. Prezydent Miasta R. orzekł o odmowie uchylenia decyzji Wójta Gminy L. nr [...] z 21 października 2019 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia p.n.: "Zabudowa instalacji do wytwarzania mieszanek asfaltowo-bitumicznych na terenie żwirowni w B. przy ul. [...]" - wydanej dla C. Sp. z o.o. z siedzibą w R. , a następnie przeniesionej decyzją z 5 marca 2020 r. nr [...] na spółkę P. Sp. z o.o. z siedzibą w R. przy ul. [...] . Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach dnia 9 listopada 2021 r. S. w B. przy ul. [...] (dalej Stowarzyszenie) wniosło "o rozpatrzenie z urzędu prawności" decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z 14 lipca 2021 r. Pismem z dnia 26 listopada 2021 r. Stowarzyszenie doprecyzowało, że domaga się wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z 14 lipca 2021 r. i dopuszczenie go do udziału w tym postępowaniu. Zaskarżonym obecnie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowiło: - odmówić wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. 14 lipca 2021 r. - odmówić dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu W uzasadnieniu organ wskazał, że w myśl art. 31 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania (pkt 1) lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (pkt 2), jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W świetle § 2 ww. artykułu organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie, natomiast stosownie do postanowień § 3 ww. przepisu organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Nawet zatem wtedy, kiedy udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne ze względu na interes społeczny. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej, która powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Po zbadaniu treści Regulaminu Stowarzyszenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stwierdziło, iż nie została spełniona przesłanka celów uzasadniających żądanie. Szerokie określenie celów i zadań Stowarzyszenia jako związanych z ochroną środowiska, w tym ochroną zwierząt, dziedzictwa przyrodniczego, a także ochroną zdrowia, turystyka i krajoznawstwo, nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia dla dopuszczenia do udziału w każdym postępowaniu administracyjnym - zwykłym lub nadzwyczajnym - dotyczącym decyzji środowiskowych. Nie wykazano również interesu społecznego przemawiającego za żądaniem. Skargę na to postanowienie do tutejszego Sądu złożyło Stowarzyszenie reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia zaskarżonego aktu oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciło SKO w Katowicach: 1) art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, że Stowarzyszenie nie jest legitymowane do dopuszczenia i wzięcia udziału w postępowaniu, a w rezultacie niezasadną odmowę w punkcie 2 zaskarżonego postanowienia dopuszczenia S. w B. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. dnia 14 lipca 2021 r., 2) art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2022, poz. 1029, dalej powoływana jako "ustawa środowiskowa"), mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezbadanie sprawy pod kątem uprawnienia do wzięcia udziału w sprawie Stowarzyszenia jako organizacji ekologicznej, 3) art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nierozważeniu podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta R. , 4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na odmowie w punkcie 1 zaskarżonego postanowienia wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta R. , pomimo że wynik sprawy, w której rozstrzygał Prezydent Miasta R. wpływa na jego prawa i obowiązki, skoro Gmina R. jest jedynym wspólnikiem spółki komunalnej P. Sp. z o.o. w R. ; 5) art. 124 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przyczyn odmowy wszczęcia w punkcie 1 z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta R. i uchylenie się od zbadania przesłanek wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji; 6) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 74 ust. 3 a ustawy środowiskowej, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nierozpoznanie sprawy pod kątem przyczyny nieważności postępowania związanej z niewzięciem udziału w sprawie prowadzonej przed organem pierwszej instancji Gminy L. , która powinna wziąć w nim udział w charakterze strony, skoro decyzja wydana przez Prezydenta Miasta R. odnosiła się do nieruchomości będących własnością tego podmiotu. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła również Gmina L. , jako właściciel nieruchomości znajdującej się z obszarze przedsięwzięcia. Domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej je decyzję organu I instancji, względnie uchylenie w całości ww. decyzji oraz postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła SKO w Katowicach naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 74 ust 3a pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z dnia 3 października 2008r., przez brak ich zastosowania w sprawie, a przez to nierozpoznanie podstaw wyłączenia Prezydenta Miasta R. , jako organu wyznaczonego do rozpoznania sprawy w sytuacji, gdy uprawnionym z decyzji środowiskowej - w dacie wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji Wójta Gminy L. - stała się P. sp. z o.o. jako spółki z wyłącznym udziałem Miasta R. , - art. 74 ust 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez pominięcie skarżącej jako podmiotu posiadającego przymiot strony w postępowaniu przed Prezydentem Miasta R. , podczas gdy prawidłowe ustalenia faktyczne powinny doprowadzić do wniosku, że nieruchomości skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, w którym może dojść do wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej oraz na działkach skarżącej, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, a tym samym skarżącej - jako właścicielowi nieruchomości - przysługuje przymiot strony postępowania na wszystkich jego etapach, - art. 9 k.p.a. i art. 10 k.p.a. przez to, iż mimo posiadania danych wskazujących na podstawę uznania skarżącego za stronę, co było podstawą wznowienia postępowania i jego prowadzenia przez Prezydenta Miasta R. , uniemożliwiono skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i wydanie zaskarżonego postanowienia bez wezwania do wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego w sprawie, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez brak jego zastosowania w niniejszej sprawie, wskutek wadliwego przyjęcia, że skarżący nie posiadał statusu strony w postępowaniu przed Prezydentem Miasta R. , co skutkowało wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia, które nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, w konsekwencji czego decyzje organów obu instancji obarczone są wadą kwalifikowaną i stanowi o rażącym naruszeniu prawa, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na tym, że organ odwoławczy poza kilkoma zdawkowymi zdaniami co do braku interesu prawnego po stronie S. uchylił się od wyjaśnienia, z jakich powodów nie dostrzegł powodów do wszczęcia postępowania nieważnościowego, w sytuacji gdy w postępowaniu restytucyjnym zaistniała wada kwalifikowana postępowania polegająca na tym, że: a) z mocy art. 149 § 2 k.p.a. w postępowaniu restytucyjnym organ odwoławczy polecił Prezydentowi Miasta R. przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a organ I instancji nie wykonał wytycznych organu II instancji, ale także b) organ I instancji nie dokonał czynności polegających na ponownym wystąpieniu do organów z art. 75 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zważywszy, że był zobowiązany do przeprowadzenia sprawy do jej istoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Na początku Sąd odniesie do kwestii dopuszczalności skargi złożonej przez Gminę L. . Należy mieć świadomość, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w szczególnym trybie, na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Przepis powyższy wprowadza możliwość wszczęcia postępowania na wniosek wyraźnie określonego podmiotu, jakim jest organizacja społeczna. Zatem złożenie wniosku w tym trybie nawiązuje stosunek administracyjnoprawny tylko między dwoma podmiotami, organizacją społeczną i organem administracji. Brak podstaw by w powyższym stosunku uczestniczyły inne podmioty, w tym właściciel nieruchomości. Posiada on odrębne, właściwe swojej sytuacji procesowej środki prawne. W konsekwencji Sąd uznał, że skarga Gminy L. była niedopuszczalna i dlatego została odrzucona. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Badając prawidłowość podjętego przez SKO w Katowicach rozstrzygnięcia należy odnieść się do dwóch kwestii. Pierwsza to "cele statutowe" Stowarzyszenia uzasadniające złożenie wniosku w trybie art. 31 § 1 k.p.a. Druga, to występowanie w sprawie "interesu społecznego". W ocenie składu orzekającego Stowarzyszenie skutecznie wykazało, że złożony wniosek jest uzasadniony jego celami statutowymi. Jak wynika z akt postępowania, a zwłaszcza pkt 6 Regulaminu Stowarzyszenia, celami tymi między innymi są ochrona środowiska, ekologia i ochrona zwierząt oraz ochrona dziedzictwa przyrodniczego i ochrona zdrowia. Cele powyższe są realizowane między innymi poprzez (pkt 7 Regulaminu Stowarzyszenia) propagowanie informacji na rzecz ochrony środowiska i czystego powietrza, działanie związane z ochroną środowiska i zdrowiem mieszkańców wsi B. i gminy L. oraz gmin ościennych, inne działania związane z celami stowarzyszenia. Kolegium konstatuje tu, że "samo ogólnikowe powołanie się na realizację celów statutowych organizacji społecznej bez wykazania ich konkretnego powiązania z zakresem określonego postępowania administracyjnego nie może uzasadniać automatycznego dopuszczenia do udziału w postępowaniu". Organ odwoławczy nie wziął jednak pod uwagę, że organizacje społeczne nie są tworzone w celu uczestniczenia w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Zatem naturalnym jest, że cele takiej organizacji muszą zostać sformułowane w sposób ogólny. Jak dalej wskazuje Kolegium "Stowarzyszenie nie wykazało w sposób przekonujący jakie konkretne walory przyrodnicze terenu inwestycji i jego okolic, względnie inne dobra muszą być chronione i jakie ewentualne zagrożenie dla tych dóbr stwarzać może planowana inwestycja". W ocenie Sądu organ administracji, pomimo pewnej ułomności wniosku o wszczęcie postępowania winien, uwzględniając zasady doświadczenia życiowego, ustalić rodzaj pojawiających się zagrożeń. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznaje, że złożenie wniosku przez Stowarzyszenie jest uzasadnione jego celami statutowymi. Tymi celami jest między innymi ochrona środowiska, zaś środkiem do realizacji tak sformułowanego celu jest działanie związane z ochroną środowiska i zdrowiem mieszkańców wsi B. i gminy L. oraz gmin ościennych. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie uchylenia decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia negatywnie wpływającego na środowisko jest takim działaniem. Biorąc pod uwagę kwestię występowania w sprawie "interesu społecznego" Sąd zwraca uwagę, iż pismo złożone przez Stowarzyszenie nie było wnioskiem o stwierdzenie nieważności, ale o rozważenie wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Uznanie, iż taki interes tu nie występuje wymagało przeprowadzenia przez organ administracji odpowiedniego postępowania wyjaśniającego. A Kolegium odniosło się tu tylko do argumentacji Stowarzyszenia. Nie zbadało, czy przy wydawaniu decyzji o odmowie wznowienia postępowania doszło do rażącego naruszenia prawa, w tym czy została ona wydana przez właściwy organ. Sąd nie przesądza, czy w sprawie winno dojść do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z 14 lipca 2021 r. Organ administracji winien wykazać, czy do takiego wszczęcia powinno dojść, czy też nie i dlaczego. Powinien przede wszystkim odnieść się do argumentacji podniesionej przez Stowarzyszenie w skardze. Jako informacje "posiadane z urzędu" powinien potraktować również treść skargi Gminy L. . Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia O kosztach, w tym zakresie, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. O odrzuceniu skargi orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę SKO w Katowicach weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.