II SA/Gl 1287/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, , , po rozpoznaniu w dniu 11 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. J. na czynność Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 10 maja 2023 r. nr C-AR.5140.4.2023.KWK w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej kwotę 200 (dwieście) zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Pismem z dnia 10 maja 2023 r. nr C-AR.5140.4.2023.KWK Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: organ), działając na podstawie § 15 ust. 1, 3- 4 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 56, dalej rozporządzenie MKiDN) zawiadomił S. J. (dalej: skarżąca) o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego lądowego do wojewódzkiej ewidencji zabytków: C. st. [...] ([...])- polowa fortyfikacja ziemna (okop) z okresu II wojny światowej. Jednocześnie organ poinformował, że włączenie kart KEZAL stanowiska [...] do ewidencji zabytków województwa śląskiego nastąpi po upływie 14 dni od dnia otrzymania przez skarżącą zawiadomienia. Na powyższą czynność materialno- techniczną z dnia 10 maja 2023 r. oraz czynność materialno- techniczną organu w postaci włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków w terminie 14 dni S. J., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, albowiem sformułowany w niej przedmiot zaskarżenia nie jest objęty zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Na wstępie zauważyć należy, że badanie merytorycznej zasadności skargi w każdym przypadku poprzedzone jest sprawdzeniem, czy sprawa będąca jej przedmiotem podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a mianowicie, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, czy skargę wniósł uprawniony podmiot oraz czy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym enumeracjami z art. 3 p.p.s.a., a także kontrola innych kwestii rozpoznawanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów p.p.s.a., jak wymienione w art. 4 p.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazanych z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. Z cytowanych przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Odnosząc treść przywołanych przepisów do przedmiotu skargi wniesionej do tut. Sądu należy przyjąć, że nie mieści się ona w żadnej z wymienionych kategorii podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. Z treści skargi wynika, że zamiarem skarżącej jest zakwestionowanie skuteczności czynności polegającej na włączeniu karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego lądowego do wojewódzkiej ewidencji zabytków: C. st. [...] ([...])- polowa fortyfikacja ziemna (okop) z okresu II wojny światowej. Włączenie karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie ww. przepisu, na gruncie utrwalonego stanowiska judykatury, traktowane jest jako czynność materialno-techniczna organu administracji, o której mowa ww. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy jednak przy tym wyjaśnić, że akt lub czynność podlega sądowej kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jeżeli ma: - charakter zewnętrzny, przy czym nie może to być decyzja ani postanowienie, gdyż te poddane są kontroli w ramach uregulowanych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., - indywidualny, - władczy w sferze z zakresu administracji publicznej i podejmowany przez podmiot wykonujący administrację publiczną, - dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. R. Hauser, K. Celińska-Grzegorczyk (w:) Sądowa kontrola administracji publicznej. System Prawa Administracyjnego. Tom 10, red. R. Hauser, Z. K. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2014 r., s.176 i n.). Należy też wyjaśnić, że powołane powyżej rozporządzenie MKiDN określa sposób prowadzenia wojewódzkich ewidencji zabytków. Zgodnie z § 14 ust. 1 tego rozporządzenia, wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Zgodnie zaś z § 15 ust. 1 rozporządzenia MKiDN o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem. Przy czym w myśl § 15 ust. 4 tego rozporządzenia włączenie karty zabytku do ewidencji nie może nastąpić wcześniej niż przed upływem 14 dni od zawiadomienia właściciela lub posiadacza zabytku o zamiarze dokonanie tej czynności przez organ. Przepisy te konstruują istotny wymóg dotyczący zapewnienia właścicielowi lub posiadaczowi nieruchomości udziału w wymienionych w nim czynnościach. Spełnienie tego wymogu stanowi warunek legalności tych czynności. W myśl § 15 ust. 5 wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia też właściwą gminę, w celu ujęcia zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Istotne jest także to, że § 15 rozporządzenia MKiDN został zmieniony przez § 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1886) zmieniającego rozporządzenie z dniem 19 października 2019 r. Znowelizowane przepisy w obecnym stanie prawnym nakładają na organ pewne obowiązki jeszcze przed dokonaniem czynności polegającej na włączeniu karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków – tj. obowiązki związane z informowaniem właściciela lub posiadacza zabytku o dokonywanych czynnościach zmierzających do włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, że na dzień złożenia skargi nie została jeszcze podjęta czynność włączenia karty ewidencyjnej polowej fortyfikacji ziemnej z okresu II wojny światowej do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W dacie jej złożenia organ dopełnił jedynie obowiązek informacyjny wynikający z ww. § 15 ust. 1 i 4 rozporządzenia MKiDN. W ocenie Sądu nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na samo zawiadomienie o zamiarze podjęcia czynności włączenia karty ewidencyjnej zabytków do wojewódzkiej ewidencji zabytków, albowiem zaskarżona czynność (zawiadomienie z 10 maja 2023 r.) nie mieści się w katalogu aktów lub czynności objętych kontrolą sprawowaną przez sąd administracyjny określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a. – w tym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przede wszystkim czynność ta nie jest przejawem władczych działań administracji publicznej. Dopiero dokonanie czynności włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków podlega kontroli sądowej. Dopiero ta czynność dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wpisanie nieruchomości do ewidencji zabytków ma bowiem wpływ na uprawnienia i obowiązki właściciela. Wynikają one na przykład z treści art. 39 ust. Prawa budowlanego, który przewiduje, ze w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego, wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (por. postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 232/22, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 223/23, dostępne w bazie orzeczeń CBOSA). Reasumując – skoro wniesiona w niniejszej sprawie skarga wyprzedziła dokonanie czynności włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków to należało przyjąć, że skarga ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, należało orzec jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu od skargi Sąd orzekł na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.