II SA/Gl 282/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. K. na czynność Burmistrza Miasta T. w przedmiocie wpisania obiektu budowlanego do Gminnej Ewidencji Zabytków p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Pismem z dnia 30 grudnia 2020 r. (data stempla pocztowego 13 stycznia 2021r.) P. K. (dalej: "skarżący") złożył skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta T. (dalej: "organ") w kwestii wpisania obiektu budowlanego (mieszkalno-usługowego) położonego przy ul. [...] [...] w T. (księga wieczysta nr [...]) do Gminnej Ewidencji Zabytków i wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem tego zarządzenia. W uzasadnieniu podał, że przedmiotowy obiekt został wpisany do ewidencji na podstawie karty adresowej, zawierającej jedynie zdjęcie budynku oraz informację co do daty jego powstania. W jego ocenie, nie dowodzi to jednak wartości zabytkowej obiektu, nawet jeśli sporządzenie kart adresowych organ zlecił pracowni badań i dokumentacji zabytków, gdyż obiekt ten nie posiada wartości historycznej. Wskazał także, że organ nie był związany przekazanym mu wykazem zabytków przez Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "ŚWKZ"), albowiem mógł dokonać własnych ustaleń w tym zakresie. Pismem z dnia 1 marca 2021 r. organ złożył odpowiedź na skargę i wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. W uzasadnieniu podał, że skarga w istocie rzeczy odnosi się do nieistniejącego aktu (zarządzenia). Gminna Ewidencja Zabytków dla T. została zakończona w grudniu 2012 r. zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem w tym zakresie. Nie przewidywało ono ani w ustawie, ani w rozporządzeniu szczególnego sposobu przyjęcia ewidencji. Nadto, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podjął próbę ujednolicenia praktyki w tym zakresie rozsyłając w dniu 18 grudnia 2012 r. okólnik z zaleceniem wydawania w tej materii zarządzeń. Jednak tryb zakładania takiej ewidencji pozostał jednak prawnie nieuregulowany do dziś. Nadto, z chwilą kolejnej nowelizacji prawa budowlanego, wkrótce po terminie utworzenia ewidencji gminnych, zaczęto w przepisach powoływać się nie na ustawowe formy ochrony zabytków, ale właśnie na gminne ewidencje zabytków, jako na spis-listę najpełniejszą i najobszerniejszą. Ewidencja ta utraciła tym samym charakter ewidencji sensu stricte, złożonej z kart adresowych, które jedynie umiejscowiały zabytek i pokazywały jego wygląd, czas powstania i aktualną dla czasu założenia ewidencji funkcję. Gminna Ewidencja Zabytków zaczęła być quasi-formą ochrony zabytków. Jednocześnie organ podał, że w 2019 r. nastąpiła kolejna zmiana wobec dodania § 18a, 18b, 18c rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem z dnia 26 maja 2011 r. Uczyniono tym samym z karty dokument podlegający szczególnemu traktowaniu (zawiadamianiu stron, obwieszczeniu w BIP co do zamiaru dokonania zmian, włączenia zabytku czy wyłączenia). Zatem nie unormowana pozostaje dalej kwestia władztwa gminy co do wyboru i zatwierdzenia danego obiektu do umieszczenia w ewidencji. Wobec powyższego, organ podał, iż sporządzenie w dniu 12 października 2012 r. dla potrzeb ewidencji karty adresowej zabytku nieruchomego dla przedmiotowego budynku odbyło się w zgodzie z obowiązującym ówcześnie porządkiem prawnym, a skarżący pismem z dnia 27 czerwca 2020 r. wniósł o wykreślenie obiektu z ewidencji, które następnie zostało przekazane ŚWKZ celem zajęcia stanowiska. Pismem z dnia 30 grudnia 2020 r. skarżący ponowił wniosek. Skarżący pismem z dnia 31 marca 2021 r., poinformował, że data czynności organu to dzień 5 grudnia 2012 r. Nadto, na skutek kolejnego wezwania Sądu, skarżący w piśmie z dnia 21 maja 2021 r. wskazał, że o zaskarżonej czynności dowiedział się w drugim kwartale 2020 r. Jednocześnie podał, że pismami z dnia 27 czerwca 2020 r. i 30 grudnia 2020 r. wezwał organ do wykreślenia obiektu z ewidencji. Nadto, pisma te zawierały wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ale nie otrzymał na nie odpowiedzi. Pismem z dnia 20 maja 2021 r., na skutek wezwania Sądu, organ poinformował, że skarżący nie poprzedził skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Na skutek kolejnego wezwanie Sądu, skarżący nadesłał kopie pism z dnia 27 czerwca 2020 r. i 30 grudnia 2020 r. Z treści tych pism wynika, że intencją skarżącego było złożenie wniosku o wyłączenie przedmiotowej nieruchomości z ewidencji. Skarżący podał w nich także, że nieruchomość zakupił w 2009 r., a następnie przez kilka lat prowadzona była sprawa o ustanowienie drogi koniecznej. Nadto, w między czasie dowiedział się, że nieruchomość podlega ŚWKZ i bez jego zgody nie może prowadzić żadnych prac budowlanych (pismo z dnia 27 czerwca 2020 r.). Organ przy piśmie z dnia 23 sierpnia 2021 r. nadesłał opinię ŚWKZ z dnia 14 lipca 2021 r. Z treści tej opinii wynika, że czynność wpisu do ewidencji miała miejsce w dniu 5 grudnia 2012 r. i ŚWKZ nie wyraża zgody na wykreślenie przedmiotowego budynku z wykazu obiektów Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta T. (k. 58 akt sądowoadministracyjnych), bowiem decyzją własną w dniu [...] r. obiekt ten jako cenny element historycznego założenia zabudowy towarzyszącej został wpisany do rejestru zabytków ŚWKZ (dawniej nr [...] z dnia 6 sierpnia 1992 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Mając na uwadze tak zakreślone ramy kontroli zaskarżonej czynności Sąd uznał, że skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd zakwalifikował skargę jako skargę na czynność organu, a nie zarządzenie jak wskazywał skarżący w treści skargi. W ocenie Sądu, w stosunku do czynności dokonanej w 2012 r. wniesienie skargi musiało być poprzedzone złożeniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 52 ust. 3 p.p.s.a., w brzemieniu obowiązującym między 2010 r. a 2015 r., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten następnie zmieniono i od 2015 r. do 2017 r. dodano do niego zdanie: Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Również w 2017 r. nastąpiła kolejna zmiana i nadano temu przepisowi inne brzmienie: jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Natomiast zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawa wprowadzająca pierwszą z powyższych zmian weszła w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia. Nadto, zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W tym stanie sprawy uznać należy, że skoro zaskarżona czynność miała miejsce w 2012 r., a pisma skarżącego z miesiąca czerwca 2020 r. i grudnia 2020 r. w ocenie Sądu mają charakter wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to zastosowanie do niniejszego postępowania znajdują zastosowanie przepisy p.p.s.a. obowiązujące między 2015 r. a 2017 r. wobec tego, że zmiana tych przepisów z 2015 r. weszła w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ich ogłoszenia. Natomiast przepisy intertemporalne dotyczące późniejszej zmiany wprost określają, że nowe regulacje odnoszą się do aktów i czynności dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy. Odnosząc się do przedmiotowego stanu faktycznego, uznać przyjdzie, że skarżący o zaskarżonej czynności dowiedział się w roku 2012, co potwierdza treść jego pisma z dnia 27 czerwca 2020 r. oraz wpisy w księdze wieczystej. Z powyższego pisma z dnia 27 czerwca 2020 r. wynika, że o czynności wpisania nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków dowiedział się "w międzyczasie", czyli między 2009 r., kiedy kupił nieruchomość a 2012 r. kiedy to zakończyło się postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Skarżący złożył do organu dwa pisma z wnioskami o wykreślenie nieruchomości z Gminnej Ewidencji Zabytków. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje fakt, iż skarżący ponowił wniosek o wykreślenie nieruchomości z ewidencji w miesiącu grudniu 2020 r. oraz podał, że o zaskarżonej czynności dowiedział się w drugim kwartale 2020 r. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 53 § 2 p.p.s.a. (Dz. U z 2010 r. poz. 197 nr 1307) w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zatem skarga nadana w placówce pocztowej w dniu 13 stycznia 2021 r. została nadana z przekroczeniem powyżej wskazanego 60- dniowego terminu do złożenia skargi. Wspomnieć także należy, że organ ani pisma z dnia 27 czerwca 2020 r., ani z dnia 30 grudnia 2020 r. nie potraktował jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa i stąd też nie udzielił na nie odpowiedzi, a jedynie przekazał do ŚWKZ celem ustosunkowania się. Nie można pominąć także jeszcze jednego aspektu powyższych rozważań. Skarżący również wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 27 czerwca 2021 r. złożył po terminie wobec przyjęcia, że o przedmiotowej czynności dowiedział się w 2012 r. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Tym niemniej, nawet jeśli przyjąć, że Sąd uwzględnia takie okoliczności, to i tak skarga do tut. Sądu została złożona po terminie. Nadto, skarżący na zobowiązanie Sądu o podanie terminu, w którym powziął wiadomość o wpisie do ewidencji, udzielił odpowiedzi, że w drugim kwartale 2020 r., nie podając żadnej konkretnej daty ani innych zdarzeń towarzyszących. Tym samym trudno dać wiarę twierdzeniom, które w żaden sposób nie zostały uprawdopodobnione. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w punkcie drugim tejże sentencji. Skarga została rozpoznana na rozprawie, w trybie art. 15 zzs⁴ ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020r. poz. 1842 z późn. zm.).