II SA/Gl 311/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi ze skargi T. Z. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 15 marca 2023 r. nr NWXIV.7581.4.1.2023 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.

Wojewoda Śląski (dalej – organ odwoławczy, Wojewoda) decyzją z dnia 15 marca 2023 r. nr NWXIV.7581.4.1.2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 9a w związku z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm. - dalej u.g.n.), po rozpoznaniu odwołania T. Z. (dalej – Skarżący, Zobowiązany), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. (dalej – organ I instancji, Prezydent Miasta) z dnia 18 listopada 2022 r. nr [...], którą: 1) ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w B. oznaczonej jako działki o nr [...] i [...], obręb [...], objęte księgą wieczystą [...], stanowiącej własność Skarżącego, położonej w B. w rejonie ul. [...] poprzez udzielenie T. S.A. w K. (dalej – Spółka, Inwestor) zezwolenia na realizację inwestycji polegającej na założeniu i przeprowadzeniu przez wskazane działki elektroenergetycznej sieci kablowej 0,4kV o długości około 101 m wraz ze złączem kablowym nN oraz słupa elektroenergetycznej sieci napowietrznej SN-15kV posadowionego w miejsce przeznaczonej do rozbiórki wieżowej stacji transformatorowej [...] "[...]", o powierzchni zajętości 51,5 m2, zgodnie z planem sytuacyjnym, stanowiącym załącznik do decyzji, 2) zobowiązał Spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac opisanych w pkt 1 decyzji. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego byłoby niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty, każdoczesnemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości oznaczonej jako działki o nr [...] i [...], obręb [...], przysługuje prawo do odszkodowania za szkody powstałe na skutek prac opisanych w pkt 1 decyzji, ustalone na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami; 3) zobowiązał każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki o nr [...] i [...], obręb [...], do udostępnienia działek, w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii na terenie urządzeń elektroenergetycznych. Zaznaczył, że obowiązek ten podlega egzekucji administracyjnej zgodnie z art. 124 ust. 6 u.g.n. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego przez Spółkę, organ I instancji decyzją z dnia 18 listopada 2022 r. orzekł zgodnie z wnioskiem Inwestora, tj. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości Skarżącego w sposób umożliwiający realizację inwestycji polegającej na założeniu i przeprowadzeniu elektroenergetycznej sieci kablowej wraz ze złączem kablowym oraz wykonaniem słupa elektroenergetycznej sieci napowietrznej posadowionego w miejsce przeznaczonej do rozbiórki wieżowej stacji transformatorowej. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazano, że Inwestor uzyskał decyzję nr [...] z dnia 23 października 2020 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Następnie podniesiono, iż Spółka w ramach prowadzonych rokowań nie osiągnęła porozumienia ze Skarżącym. W tej sytuacji Prezydent Miasta wyznaczył termin rozprawy administracyjnej na dzień 23 sierpnia 2022 r., a wskutek nieobecności Skarżącego, tłumaczonej złym stanem zdrowia, wyterminował kolejną rozprawę na dzień 30 września 2022 r. Również i na tą rozprawę nie stawił się Skarżący, przedstawiając zwolnienie lekarskie. Podczas ostatniej ze wskazanych rozpraw Inwestor podtrzymał swój wniosek. W dalszej kolejności organ I instancji pismem z dnia 12 października 2022 r. zawiadomił Skarżącego o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz zebranymi materiałami dowodowymi, nadto o możliwości przedłożenia pisemnego stanowisko w sprawie w terminie 14 dni. Informacja ta została przekazana mu także telefonicznie w dniu 3 listopada 2022 r. W odwołaniu z dnia 20 grudnia 2022 r. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia: 1) art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości bez wyważenia interesów Inwestora i Skarżącego oraz w zakresie nieobjętym tym przepisem, ani wnioskiem Spółki; 2) art. 124 ust. 1 w związku z ust. 3 u.g.n. poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, mimo braku przeprowadzenia przez Inwestora prawidłowych rokowań o uzyskanie zgody na wykonanie prac; 3) art. 94 § 2 w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieodroczenie rozprawy i niewyznaczenie nowego terminu rozprawy, mimo że niestawiennictwo Skarżącego na rozprawie dnia 30 września 2022 r. zostało spowodowane jego chorobą, tj. przeszkodą trudną do przezwyciężenia; 4) art. 92 k.p.a. poprzez wyznaczenie terminu rozprawy na dzień 30 września 2022 r. bez zapewnienia doręczenia wezwania na co najmniej 7 dni przed rozprawą, tj. Skarżący zawiadomienie o rozprawie odebrał 26 września 2022 r. Skarżący w odwołaniu zawarł żądanie przeprowadzenia dowodów z: informacji z odpisu pełnego rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, opinii biegłego z dziedziny wyceny nieruchomości oraz opinii biegłego z dziedziny projektowania branży elektroenergetycznej, na okoliczności wskazane w treści odwołania. W uzasadnieniu odwołania Skarżący podkreślił, że działki o nr [...] i [...] stanowią część kompleksu nieruchomości o przeznaczaniu rekreacyjnym o łącznej powierzchni 55.555 m2. Jego zdaniem, ingerencja choćby w niektóre tylko działki, która polegałaby na wykonaniu widocznej infrastruktury na długości ponad 100 m, w sposób istotny obniży atrakcyjność całego kompleksu, zmniejszając jego wartość i możliwość wykorzystania. Wskazał, że pkt 3 decyzji nie określa podmiotu, któremu ma być udostępniania nieruchomość. Ponadto podniesiono, że na nieruchomości brak jest gazociągu, dlatego postanowienie to jest bezprzedmiotowe. Zdaniem Zobowiązanego, nie zostały również spełnione przesłanki prowadzenia rokowań, tj. pisma były podpisane przez osobę nieuprawnioną, a także zawierały propozycję wynagrodzenia, która jest zaniżona wobec warunków rynkowych oraz nie uwzględniały obniżenia wartości nieruchomości. Ponadto – jak zauważył Skarżący - w piśmie z dnia 23 marca 2022 r. Inwestor jedynie poinformował o braku porozumienia się stron i zakończeniu rokowań. Końcowo zwrócił uwagę, że organ nie zapewnił mu możliwość udziału w rozprawie. Skarżący umotywował to tym, że organ I instancji nie wyznaczył kolejnego terminu rozprawy, mimo że Zobowiązany usprawiedliwił swoją nieobecność, a także pomimo tego, że zawiadomienie o rozprawie zostało mu doręczone z naruszeniem art. 92 k.p.a., tj. na 4 dni przed rozprawą. Postanowieniem z dnia 28 listopada 2022 r. nr [...] (utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody Śląskiego z dnia 3 lutego 2023 r. nr [...]) organ I instancji - działając na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. -sprostował oczywiste omyłki w decyzji poprzez: zastąpienie (w pkt 3 sentencji decyzji) słów "na terenie gazociągu", słowami "na terenie urządzeń elektroenergetycznych" oraz zastąpienie (w uzasadnieniu decyzji) błędnego oznaczenia geodezyjnego nieruchomości (nr [...]) oznaczeniami prawidłowymi - nr [...] i nr [...]. Wojewoda nie przychylając się do argumentacji odwołania, decyzją z dnia 15 marca 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił aktualny stan sprawy, przywołał normatywną podstawę rozstrzygnięcia oraz podał, iż w jego ocenie, w sprawie zaistniały warunki do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Mianowicie planowana inwestycja mieści się w katalogu zawartym w art. 6 u.g.n., jest zgodna z treścią ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która determinuje przebieg inwestycji, a zarazem zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na etapie postępowania prowadzonego w celu ustalenia jej lokalizacji istniała możliwość jej kwestionowania i określenia alternatywnego sposobu przebiegu inwestycji. W odniesieniu do wniosku o przeprowadzenie opinii biegłego, organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniach prowadzonych w trybie art. 124 u.g.n. nie występują okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i wydania opinii. W dalszej kolejności Wojewoda wyraził stanowisko, że spełniony został warunek przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, które skończyły się niepowodzeniem. W powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że kontroli nie podlega tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których do zawarcia porozumienia nie doszło. Dalej stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z wnioskiem Inwestora, w jej sentencji dokładnie opisano rodzaj inwestycji, a nadto integralną częścią decyzji jest załącznik graficzny. Tym samym Wojewoda nie podzielił zarzutu nieprecyzyjności, niekompletności i bezprzedmiotowości decyzji. Wyjaśnił przy tym, że ustalenie odszkodowania następuje w odrębnym postępowaniu. W kwestii nieodroczenia rozprawy administracyjnej wskazał natomiast, że art. 124 u.g.n. nie zawiera odesłania do art. 118 ust. 1 u.g.n., ani nie nakłada na organ administracji obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Zatem brak tego wymogu nie pozwala na postawienie skutecznego zarzutu o jej nieprzeprowadzeniu. Ponadto Wojewoda podniósł, że inicjatywa dowodowa stron może być realizowana także poza rozprawą. Zauważył także, że nawet w przypadku doręczenia zawiadomienia o drugiej rozprawie zgodnie z wymogiem z art. 92 k.p.a., Skarżący nie mógłby w niej uczestniczyć, bowiem - jak wynika z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego - jego choroba obejmowała okres od 26 września do 7 października 2022 r. W skardze z dnia 5 maja 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Zobowiązanego zarzucił decyzji Wojewody naruszenie: – art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, pomimo braku spełnienia ustawowych przesłanek jej wydania, w tym prawidłowo przeprowadzonych rokowań; – art. 118 u.g.n. poprzez uznanie, że postępowanie w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie stanowi postępowania wywłaszczeniowego, w związku z czym przepisy ogólne o postępowaniu wywłaszczeniowym nie mają zastosowania, a w konsekwencji brak odroczenia rozprawy administracyjnej; – art. 84 k.p.a. w związku z art. 112 ust. 3 i art. 112 ust. 2 u.g.n. poprzez uznanie przez organ odwoławczy, że w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym na podstawie art. 124 u.g.n nie występują okoliczności wymagające wiadomości specjalnych, ponieważ organ bada wyłącznie występowanie przesłanek określonych w art. 124 u.g.n., podczas gdy wydana decyzja jest formą wywłaszczenia, wobec czego jej wydanie jest uwarunkowane również spełnieniem przesłanek wskazanych w art. 112 u.g.n.; – art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego, w szczególności brak zbadania ziszczenia się przesłanek określonych w art. 112 u.g.n.; – art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy; – art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia oraz brak wyjaśnienia, dlaczego organ odwoławczy przyjął, iż postępowanie oparte na art. 124 u.g.n. nie stanowi postępowania wywłaszczeniowego. Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że postępowanie uregulowane w art. 124 u.g.n. stanowi rodzaj postępowania wywłaszczeniowego i mają do niego zastosowanie zasady ogólne zawarte w rozdziale 4 u.g.n. Brak wyjaśnienia przez organy spełnienia przesłanek wydania zaskarżonej decyzji zawartych w przepisach ogólnych odnoszących się do postępowań w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości przesądza - zdaniem pełnomocnika Skarżącego - o wadliwości zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 28 czerwca 2023 r. pełnomocnik Skarżącego w uzupełnieniu skargi wskazał na charakter decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości jako formy decyzji o wywłaszczeniu podkreślając, że postępowanie uregulowane w art. 124 u.g.n. jest postępowaniem wywłaszczeniowym. Stanowisko to oparł na orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem przepisów ogólnych odnoszących się do postępowania wywłaszczeniowego, w szczególności przesłanek określonych w art. 112 ust. 3 i art. 118 ust. 1 u.g.n. W jego opinii, organy nie dokonały analizy w zakresie przesłanki, czy cele publiczne mogły zostać zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości. Nie podzielił także poglądu organu, zgodnie z którym oceny w powyższym zakresie należy dokonywać na etapie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazując, iż takie przyjęcie prowadziłoby do zbędności art. 112 ust. 3 u.g.n. Zwrócił także uwagę na brak odroczenia rozprawy, który uniemożliwił Skarżącemu wzięcie w niej udziału. Pełnomocnik Skarżącego wskazał również, że w sprawie nie został spełniony warunek poprzedzenia wniosku negocjacjami, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. W tej kwestii zwrócił uwagę na odmienność negocjacji w przedmiocie ustanowienia służebności od negocjacji w sprawie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Wyrokiem z dnia 20 października 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 958/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Wojewody z dnia 15 marca 2023 r. oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 18 listopada 2022 r., a także orzekł o kosztach postępowania. W motywach tego orzeczenia zwrócono uwagę na kwestię braku uczestnictwa Skarżącego w rozprawie administracyjnej. W tej materii Sąd I instancji podniósł, że rozprawa może służyć wyjaśnieniu wzajemnych oczekiwań i stanowisk, jak też ograniczeniu kwestii budzących kontrowersje. Z tego też względu może mieć istotne znaczenie w sprawach objętych przedmiotem niniejszego postępowania. Dlatego – zdaniem Sądu I instancji - skoro organ administracji zdecydował o przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, zauważając tego celowość, winien zapewnić realny w niej udział stronom, przestrzegać obowiązujących w tym zakresie przepisów. Ponadto stwierdził, że termin rozprawy powinien być tak wyznaczony, aby doręczenie wezwań oraz ogłoszenie o rozprawie nastąpiły przynajmniej na siedem dni przed rozprawą, co wynika z brzmienia art. 92 k.p.a. W konsekwencji naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażające się w uchybieniu przepisom art. 10 § 1, art. 92 i art. 94 § 2 k.p.a., Sąd ocenił jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego nakazał, aby organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił wskazania wynikające wprost z uzasadnienia wyroku, a wyznaczając termin rozprawy administracyjnej winien czuwać, aby nie doszło do zaistniałych uprzednio uchybień. W skardze kasacyjnej Wojewoda zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 z póżn. zm. – dalej p.p.s.a.) w związku z art. 10 § 1, art. 89 § 1, art. 92 i art. 94 § 2 k.p.a. poprzez: – błędne uznanie przez Sąd I instancji, że uzasadnione jest uchylenie decyzji Wojewody z dnia 15 marca 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 18 listopada 2022 r. z uwagi na uchybienie przepisom postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w okolicznościach sprawy nie zostało wykazane przez Skarżącego, że nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w stopniu skutkującym uchyleniem decyzji obu organów; – błędną ocenę Sądu I instancji, że w okolicznościach sprawy doszło do uchybienia przez organy przepisom postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy uczestnictwo strony w postępowaniu nie ogranicza się wyłącznie do rozprawy administracyjnej (a której przeprowadzenie w okolicznościach sprawy nie było obligatoryjne), a w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, Skarżący był informowany o podejmowanych w jego toku czynnościach oraz został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się na ich temat, zgodnie z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu wynikającą z brzmienia art. 10 § 1 k.p.a.; – błędne uznanie przez Sąd I instancji, że w sytuacji, w której organ I instancji uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości – z uwagi na spełnienie wszystkich przesłanek merytorycznych wynikających z art. 124 ust. 1 u.g.n., a stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu w inny sposób - istniała nadal konieczność wyznaczenia kolejnego terminu rozprawy administracyjnej (uprzednio dwukrotnie odroczonej z uwagi na nieobecność strony); b) art 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że uzasadnione jest uchylenie decyzji Wojewody z dnia 15 marca 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 18 listopada 2022 r., podczas gdy prawidłowo i w niezbędnym zakresie zebrany materiał dowodowy, dokonana analiza sprawy i wyjaśnienie wszystkich istotnych kwestii pozwalały na wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.; c) art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uchyleniem decyzji Wojewody z dnia 15 marca 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 18 listopada 2022 r., które nie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: – niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w jaki sposób – w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania administracyjnego - dostrzeżone przez Sąd I instancji uchybienia przepisów postępowania administracyjnego dotyczące doręczenia stronie wezwania na drugą rozprawę z naruszeniem terminu wskazanego w art. 92 k.p.a. oraz nieodroczenia jej następnie na podstawie art. 94 § 2 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik w tej konkretnej sprawie, w stopniu skutkującym uchyleniem decyzji obu organów; – pominięcie faktu spełnienia wszystkich przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., które zostały szczegółowo omówione w rozstrzygnięciu obu organów oraz nie odniesienie się do wszystkich zarzutów w tym zakresie podniesionych w skardze; e) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku oddalenia skargi w całości i uznaniu, że zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 15 marca 2023 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z dnia 18 listopada 2022 r. naruszają prawo, podczas gdy rozstrzygnięcia te są zgodne z art. 124 ust. 1 u.g.n., jak i przepisami postępowania administracyjnego. Zarzucając powyższe, Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez oddalenie w całości skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie, zrzekł się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zobowiązany wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 grudnia 2025 r. o sygn. akt I OSK 460/24 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także zasądził od Skarżącego na rzecz Wojewody zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W jego motywach wskazano, że wbrew stwierdzeniu Sądu I instancji, naruszenie art. 94 § 2 k.p.a. przy wyznaczeniu rozprawy na dzień 30 września 2022 r. samo w sobie nie mogło świadczyć o istotnym naruszeniu przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Mianowicie art. 124 u.g.n. nie nakłada na organ administracji obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, jak to ma miejsce w postępowaniu wywłaszczeniowym zgodnie z art. 118 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 4192/18). Również art. 89 § 2 k.p.a. nie nakłada bezwzględnego obowiązku przeprowadzenia rozprawy w sytuacji spornych interesów stron, a tylko daje możliwość organom jej zarządzenia, gdy zajdzie taka potrzeba (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3321/19). W dalszej kolejności wskazano, że celem rozprawy – jak wynika z zawiadomień o rozprawach – była realizacja uprawnień określonych w art. 10 § 1 k.p.a. W tych okolicznościach – zdaniem NSA - odstąpienie przez organ od przeprowadzenia rozprawy nie mogło świadczyć samo w sobie o istotnym naruszeniu art. 92 k.p.a. Dodatkowo zauważono, iż w dniu 3 listopada 2022 r. pracownik organu skontaktował się ze Skarżącym telefonicznie. Podczas rozmowy Skarżący oświadczył zaś, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji, a pracownik organu poinformował go, że z uwagi na jego nieobecność na dwóch rozprawach administracyjnych nie będzie wyznaczany kolejny termin rozprawy, a przed wydaniem decyzji może jeszcze złożyć pisemne wyjaśnienia. W tej sytuacji NSA uznał, że organ I instancji nie naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Z tych względów Sąd kasacyjny przyjął, że w tych okolicznościach brak było podstaw do uznania aby przy rozpatrywaniu sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie do tego – według NSA - Sąd I instancji nie wykazał aby brak wyznaczenia nowego terminu rozprawy, jak również brak zachowania wymogu wynikającego z treści art. 92 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1, art. 89 § 1, art. 92 i art. 94 § 2 k.p.a. Ponadto w jego ocenie doszło także do naruszenia art. 141 p.p.s.a. W pozostałym zakresie uznał, że przedwczesnym jest ocena pozostałych zarzutów. NSA w końcowej części uzasadnienia wyroku nakazał, aby Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę dokonał kontroli legalności decyzji Wojewody z dnia 15 marca 2023 r. w pełnym zakresie, z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej, odnosząc się przy tym do zarzutów zawartych w skardze, które nie stanowiły przedmiotu oceny w kontrolowanym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody, którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania przez Skarżącego z dwóch działek o nr: [...] i [...] poprzez założenie i przeprowadzenie elektroenergetycznej sieci kablowej 0,4kV o długości około 101 m wraz ze złączem kablowym nN oraz słupa elektroenergetycznej sieci napowietrznej SN-15kV posadowionego w miejsce przeznaczonej do rozbiórki wieżowej stacji transformatorowej. Przystępując do rozważań podnieść należy, że Sąd orzeka w niniejszej sprawie, będąc związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2025 r. o sygn. akt I OSK 460/24, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 października 2023 r. o sygn. akt II SA/Gl 958/23. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle tego zastrzeżenia należy zwrócić uwagę, że NSA we wspomnianym orzeczeniu nie przesądził kierunku rozstrzygnięcia w zakresie prawidłowości ograniczenia sposobu korzystania przez Skarżącego z należących do niego działek. Wypowiedział się natomiast jednoznacznie co do tego, że odstąpienie przez organ od przeprowadzenia rozprawy, jak również brak zachowania wymogu wynikającego z art. 92 k.p.a., nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Przechodząc do meritum przede wszystkim przywołać należy art. 124 ust. 1 u.g.n., który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji. Zgodnie z nim, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Co istotne – w myśl art. 124 ust. 3 u.g.n. - udzielenie wspomnianego zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W tym miejscu należy wyjaśnić, że z dniem 3 września 2023 r. dokonano zmiany brzmienia art. 124 ust. 3 u.g.n. na podstawie art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1506). Polegała ona na dodaniu zdania o treści: "Przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 stosuje się odpowiednio." Tą samą ustawą znowelizowano art. 124 ust. 6 u.g.n. W rzeczywistości zmiana ta polegała na dodaniu słowa "przebudową" po ciągu słów: "Właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z". Podkreślić należy, że w myśl art. 11 ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych na podstawie ustaw zmienianych w art. 1, art. 2, art. 4 oraz art. 7 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przepisy ustaw zmienianych w art. 1, art. 2, art. 4 oraz art. 7 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przypomnieć należy, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem Spółki z dnia 8 czerwca 2022 r., a więc przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. Kontynuując rozważania stwierdzić należy, że z materialnego punktu widzenia instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowi instrument administracyjnoprawnej, władczej ingerencji w prawo własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości, wywołujący skutki w sferze prawa cywilnego, polegające na przeniesieniu uprawnienia do korzystania z nieruchomości, w precyzyjnie określonym w decyzji zakresie, z podmiotu, któremu przysługują względem nieruchomości wzmiankowane prawa rzeczowe, na podmiot wnioskujący o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Natomiast z formalnego punktu widzenia decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. zawiera rozstrzygnięcie o dualnej, zobowiązująco-uprawniającej naturze. Udziela ona zarówno zezwolenia na wejście na nieruchomość w celu wykonania na niej określonych robót budowlanych, jak i nakłada na właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości obowiązek udostępnienia nieruchomości i znoszenia zgodnych z zezwoleniem działań inwestora, który może zostać poddany egzekucji administracyjnej (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 714/14, LEX nr 1642833). Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek materialnoprawnych: 1) planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, 2) planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, 3) rokowania z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac na nieruchomości zakończyły się niepowodzeniem. Brak spełniania chociażby jednej ze wskazanych przesłanek obliguje organ orzekający w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości do wydania decyzji odmownej. Przechodząc do badania wystąpienia przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. podnieść należy, że dwie pierwsze przesłanki nie są kwestionowane przez Skarżącego. Neguje on natomiast to, że organy nie przeprowadziły rozważań w kwestii wystąpienia przesłanek z art. 112 ust. 3 u.g.n., tj. nie wykazały, że cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Ponadto kwestionuje on, że wydanie decyzji było poprzedzone rokowaniami w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. Przyjąć należy, że organy obu instancji trafnie uznały, że przedsięwzięcie, które jest realizowane przez Spółkę, zawiera się w pojęciu celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Ustawodawca stwierdził bowiem, że jest to budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Inwestycja ponadto w części dotyczącej nN jest przedsięwzięciem o znaczeniu lokalnym. Wynika to faktu, że inwestycja ma zapewnić zasilanie energią elektryczną m.in. Skarżącemu, jak również innym zlokalizowanym w okolicy odbiorcom. Zatem w kontekście tych uwag zgodzić się należy ze stwierdzeniem, że przedsięwzięcie wpisuje się w definicję legalną "inwestycji celu publicznego" zawartą w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.). Tytułem porządku przywołać należy treść owej definicji. Zgodnie z nią "inwestycja celu publicznego" to działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Przyjąć należy, że spełniona została również druga z przesłanek warunkująca wydanie decyzji o ograniczeniu sposób korzystania z nieruchomości. Działki wskazane przez Spółkę nie są objęte postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych też przyczyn Inwestor uzyskał decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W decyzji tej określono parametry projektowanej inwestycji, a na załączniku graficznym do niej, nakreślono lokalizację słupa, jak również przebieg projektowanej linii kablowej. Zestawienie tej decyzji z kontrolowaną decyzją organu I instancji, która również posiada załącznik graficzny, wskazuje na ich zgodność. Pełnomocnik Skarżącego twierdzi, że organy przede wszystkim winny zastanowić się nad tym, czy dla realizacji celu publicznego, jakim w niniejszym przypadku jest budowa linii elektroenergetycznej, konieczna jest ingerencja w prawo własności jego mocodawcy. W ocenie Skarżącego, co było akcentowane przez niego w odwołaniu, linia elektroenergetyczna powinna być poprowadzona z pominięciem jego działek. Zatem w istocie zarzut skargi dotyczy odstąpienia przez organ od rozważenia możliwości przyjęcia innego wariantu budowy linii niż ten zaproponowany przez Spółkę. Zajmując się tym zagadnieniem stwierdzić należy, że w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. brak jest podstaw do dywagacji na temat różnych wariantów przebiegu sieci elektroenergetycznej (zob. wyroki NSA: z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 81/12, LEX nr 1557421; z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1046/20, LEX nr 3195982). Dopuszczalność jej umiejscowienia na działkach Skarżącego została przewidziana w ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kontrola poprawności tego aktu pozostaje poza granicami niniejszej sprawy. Natomiast w myśl art. 124 ust. 1 u.g.n. organ administracji zobligowany jest wyłącznie do zbadania zgodności planowanego przedsięwzięcia z ową decyzją. Zatem organy administracji nie rozważają możliwości rozwiązań alternatywnych, a więc, czy przedmiotowa sieć może przebiegać przez inne działki. Niezależnie od powyższego wyjaśnić należy, że art. 112 ust. 3 u.g.n. należy rozumieć w ten sposób, że wymaga on, aby w pierwszej kolejności rozważyć, czy wywłaszczenie (co dotyczy także ograniczenia praw do nieruchomości, w tym ograniczenia korzystania z nieruchomości) w ogóle będzie potrzebne. Jeżeli bowiem cel publiczny da się zrealizować bez nabywania przez podmiot publiczny praw do nieruchomości, to takie właśnie rozwiązanie należałoby w świetle omawianego przepisu zastosować. Dopiero gdy jest to wykluczone, podmiot publiczny może sięgać po nabycie praw do nieruchomości – w pierwszej kolejności w drodze umowy (zob. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2026, art. 112). Odnosząc to do niniejszej sprawy nie powinno budzić wątpliwości, że nabycie pasa gruntu, gdzie ma przebiegać linia elektroenergetyczna oraz gruntu pod stanowiskiem słupowym (powierzchnia 51,5 m2) nie wchodzi w rachubę. W takim przypadku jedynym racjonalnym rozwiązaniem jest właśnie skorzystanie z instytucji określonej w art. 124 ust. 1 u.g.n. Zwrócić należy uwagę, że stanowisko słupowe ulokowane zostanie w miejscu istniejącej wieży stacji transformatorowej. Oznacza to, że nie dojdzie do pogorszenia warunków wykorzystania działki. Z kolei projektowana linia kablowa nN poprowadzona będzie pod powierzchnią gruntu na głębokości nie mniejszej niż 0,8 m (pismo Spółki z dnia 22 lutego 2023 r. nr [...]). Dodatkowo, z mapy załączonej do decyzji organu I instancji, wywieść można, że będzie ona umiejscowiona w ciągu komunikacyjnym (droga) znajdującym się pomiędzy dwoma skarpami tworzącymi coś w rodzaju wąwozu. Zatem umiejscowienie linii kablowej w stopniu niewielkim wpłynie na możliwości zagospodarowania działki i korzystania z niej. Przechodząc do materii rokowań stwierdzić należy, że art. 124 ust. 3 u.g.n., nie precyzuje okoliczności, jakie winny w tym przypadku wystąpić. Niemniej jednak przyjmuje się, że przez rokowania należy rozumieć wszelkie legalne czynności i działania prowadzące do zawarcia umowy. Rokowania nie oznaczają jednak składania oświadczeń woli, mają jedynie charakter przygotowawczy. Przeprowadzenie rokowań wymaga współdziałania i woli stron do ich przystąpienia (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 141/20, LEX nr 3621423). Rokowania polegają więc na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1538/21, LEX nr 3506781). Negocjacje muszą być prowadzone przez osoby do tego uprawnione. W innym bowiem przypadku wszelkie oświadczenia ustne, czy pisemne składane przez podmiot, który do tego nie miał legitymacji prawnej nie mogą być traktowane jako nawiązanie rokowań (zob. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 13/20, LEX nr 3050583). Odnosząc to do niniejszej sprawy zasadnym jest stwierdzenie, że Spółka podjęła rokowania ze Skarżącym w przedmiocie uzyskania zezwolenia na przeprowadzenie prac na jego działkach w związku z budową linii elektroenergetycznej i stanowiska słupowego. Mianowicie jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego Inwestor podjął starania zmierzające do uzyskania zgody Zobowiązanego na umieszczenie w jego działce sieci elektroenergetycznej i stanowiska słupowego. Okoliczność tą dokumentują pisma kierowane do Skarżącego przez Inwestora, a które załączono do wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Wiadomym jest, że na żadne z nich Skarżący nie odpowiedział pomimo tego, że zawierały one konkretną ofertę. W tym miejscu podnieść należy, że Zobowiązany nie sprecyzował swoich oczekiwań, których spełnienie dawałoby możliwość umownego udostepnienia Spółce gruntu w zakresie niezbędnym dla realizacji inwestycji. Tymczasem rokowania to nie jednostronne oświadczenie, ale prezentowanie ścierających się stanowisk. Tymczasem z jego strony brak jest aktywności (zaprezentowania konkretnych propozycji), co uzasadnia twierdzenie o bezskuteczności rokowań (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1012/21, LEX nr 3360676). Ocena powyższej korespondencji pozwala na stwierdzenie, że rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., zostały przeprowadzone. Nie można przy tym zgodzić się z zarzutem, że Inwestor de facto nie złożył Skarżącemu oferty wynagrodzenia za udzielenie zgody na zajęcie działek. W opinii bowiem pełnomocnika Skarżącego, nie może być w tych kategoriach traktowana propozycja Spółki dotycząca jednorazowego wynagrodzenie za ustanowienie służebności przesyłu. W tej materii należy wyjaśnić, że służebność jest ograniczonym prawem rzeczowym ustanawianym w trybie przewidzianym przepisami prawa cywilnego zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia. Oba te tytuły prawne łączy jednak to, że na ich podstawie określony podmiot może korzystać z nieruchomości niebędącej jego własnością. Uzyskanie jednego z tych tytułów wyłącza potrzebę uzyskiwania drugiego. Jeżeli przedstawiona przez Inwestora propozycja zawarcia umowy ustanowienia służebności nie doprowadziła do zawarcia umowy powstaje potrzeba uzyskania decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości, gdyż rokowania mające na celu zrealizowanie inwestycji na cudzym gruncie nie doprowadziły do oczekiwanego skutku. Zatem nie można podzielić stanowiska Skarżącego, że przedstawienie w ramach rokowań propozycji ustanowienia na rzecz Inwestora służebności przesyłu nie może być uznane za spełnienie wymogu przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. (zob. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2091/22, LEX nr 3708117). W tym kontekście nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego. Otóż organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, respektując przy tym zasady wynikające z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Ustalony zaś w ten sposób stan faktyczny sprawy został poddany prawidłowej subsumpcji pod przywołane powyżej przepisy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.). Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku z wnioskiem Wojewody w tym zakresie i brakiem żądania stron o przeprowadzenie rozprawy.