II SA/Gl 432/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2024 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 26 stycznia 2024 r. nr SKO.IV/424/2975/2023r w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Wnioskiem z dnia 15 listopada 2023 r. D. K. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jej oczymem – Z. K. Decyzją z dnia 8 grudnia 2023 r., nr [...], Prezydent Miasta B. (dalej: "organ I instancji") odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, z uwagi na brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby sprawującej opiekę, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm., powoływanej dalej w skrócie jako: "u.ś.r." lub "ustawa o świadczeniach rodzinnych"). Skarżąca od powyższej decyzji wniosła odwołanie opisując swoją szczególną sytuację życiową, zwłaszcza poczucie odpowiedzialności za całkowicie ubezwłasnowolnionego ojczyma, który jest wdowcem, a ona jest jego opiekunem prawnym i zarazem jedyną osobą mogącą się nim zajmować. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny publikator: Dz. U. z 2024r. poz. 572, w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5 i art. 24 u.ś.r., decyzją z dnia 26 stycznia 2014 r., nr SKO.IV/424/2975/2023r, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 8 grudnia 2023 r. W uzasadnieniu decyzji podkreśliło, że o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ubiega się pasierbica osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym (ojczyma), a warunkiem ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej: "k.r.o."). W sytuacji, gdy ustawodawca wyraźnie wprowadza wymóg istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i osobą podlegającą opiece, odsyłając w tym zakresie expressis verbis do przepisów k.r.o., to brak takiego obowiązku pomiędzy wnioskodawczynią i osobą, którą się ona opiekuje, wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium, niedopuszczalne byłoby w tym wypadku stosowanie wykładni rozszerzającej i uzupełnianie zakresu podmiotowego osób uprawnionych. Takie działanie nosiłoby znamiona zabiegu prawotwórczego, niedozwolonego dla interpretatora tekstu prawnego, który co do zasady jedynie odtwarza normy prawne zawarte w tym tekście, a nie je tworzy lub rozbudowuje. Kolegium wyjaśniło przy tym, że zgodnie z art. 128 k.r.o. i nast., obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych), rodzeństwo, małżonków (po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa oraz po orzeczeniu separacji; natomiast w okresie małżeństwa na małżonkach ciąży obowiązek równoznaczny z obowiązkiem alimentacyjnym), powinowatych, ale jedynie w relacji ojczym/macocha - pasierb/pasierbica, osoby związane relacją przysposobienia, krótkotrwale - mężczyznę, którego ojcostwo zostało uprawdopodobnione. Jednocześnie zwróciło uwagę, że przepisy regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Prawodawca nie dopuszcza modyfikowania tego zbioru podmiotów poprzez jego rozszerzenie o osoby w przepisach k.r.o. niewymienione, ale związane bliskimi więzami faktycznymi, czy też np. wchodzące do kręgu spadkobierców. Poza tym zgodnie z art. 617 § 1 k.r.o., krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Tak więc krewnymi w linii prostej są zstępni i wstępni - zstępnym jest syn, wnuk, wstępnym - ojciec i dziadek, rodzeństwem zaś osoby mające choćby jednego wspólnego przodka. Mając na uwadze powyższe skarżąca jako pasierbica ojczyma nie jest krewną w linii prostej, a także bocznej. W związku z tym nie ciąży na niej wynikający z k.r.o. obowiązek alimentacyjny. Na powyższą ocenę nie wpływa powoływana w odwołaniu okoliczność, że jest opiekunem prawnym osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej. O uprawnieniu do świadczenia pielęgnacyjnego decydują przesłanki ściśle określone w u.ś.r. i niespełnienie chociażby jednej z nich uniemożliwia przyznanie świadczenia. Normując prawo do przedmiotowej pomocy ustawodawca wprowadził wymogi podmiotowe i przedmiotowe określając ich ramy i granice w przywołanych powyżej przepisach. Nie może zatem stosować jakichkolwiek przesłanek pozaprawnych rozstrzygając daną sprawę administracyjną. Organ administracji nie jest też uprawniony do rozstrzygania spraw na podstawie zasad współżycia społecznego. Skargę na powyższą decyzję wniosła adresatka powyższej decyzji, reprezentowana przez pełnomocnika. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 1-3 u.ś.r. w związku z art. 128, art. 129 § 1 oraz art. 144 § 2 i 3 k.r.o., poprzez błędną ich wykładnię i niezasadne uznanie, że jako opiekunowi prawnemu rezygnującemu z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej, sprawującemu opiekę nad niepełnosprawnym ojczymem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołała się do zasad postępowania administracyjnego naruszonych przez organy orzekające, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego. W konsekwencji błędne przyjęcie, iż nie spełnia ustawowych wymagań do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z wykonywaną nad ojczymem opieką. W oparciu o powyższe zarzuty domagała się uchylenia wydanych w sprawie decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi akcentowała, że jest jedyną osobą mogącą sprawować opiekę nad chorym ojczymem, który jest bezdzietnym wdowcem. Nie jest z nim spokrewniona w linii prostej ale ciąży na niej obowiązek alimentacyjny jako na pasierbicy, oraz nie ma innych osób spokrewnionych z nim w pierwszym stopniu (por. art. 144 k.r.o.). Jej matka poślubiła ojczyma, kiedy skarżąca miała niespełna 10 lat i on traktował ją jak córkę, opiekował się nią i dbał o nią. Spełniał także wobec niej obowiązek alimentacyjny, przyczyniając się do tego w naturze oraz uczestnicząc w ponoszeniu kosztów jej wyżywienia i utrzymania, dlatego czuje się zobowiązana do świadczenia wobec niego obowiązku alimentacyjnego. Nadto, nie ma innych osób mogących zapewnić ojczymowi opiekę, które wyprzedzałyby skarżącą w realizowaniu obowiązku alimentacyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 10 września 2024 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja lub postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowego, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przy czym zakresem kontroli sądu nie są objęte kwestie związane z pokrzywdzeniem strony czy negatywnymi dla niej skutkami oraz podobnie kwestie naruszeń zasad współżycia społecznego, jedyne bowiem kryterium kontroli, jak wskazano powyżej, stanowi legalność działania organu administracji publicznej. Przedmiotem kontroli w oparciu o wymienione kryteria, stała się decyzja Kolegium z dnia 26 stycznia 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 18 grudnia 2023 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojczymem. W sprawie poza sporem pozostają ustalone w toku postępowania okoliczności faktyczne, takie jak: stopień niepełnosprawności ojczyma, który legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r. (trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji od dnia 18 grudnia 2003 r., k. 16 akt administracyjnych) i orzeczeniem z dnia [...] r. o znacznym stopniu niepełnosprawności (wydanym przez Miejski Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B., k. 5), zakres wymaganej stałej opieki i jej sprawowanie przez skarżącą, oraz nie podejmowanie z tego powodu zatrudnienia. Dodatkowo, zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r., skarżąca została ustanowiona opiekunem prawnym ojczyma jako osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej. Nadto, w sprawie znajdą zastosowanie przepisy u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r., a to w związku z treścią art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429). Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły zatem przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 323, dalej w skrócie, jak dotychczas: "u.ś.r." lub "ustawa o świadczeniach rodzinnych"), w tym art. 17, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie według art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powołane regulacje jednoznacznie stanowią, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie określone w nich przesłanki. Istotą sporu jest okoliczność, czy skarżąca mieści się w kręgu osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (aktualny publikator: Dz. U. z 2023 r. poz. 2809, dalej w skrócie, jak dotychczas: "k.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny (por. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym ojczymem sprawuje skarżąca, która jest jego opiekunem prawnym i jest jedyną osobą, która mogła się nim zająć. Jest to szczególna sytuacja, której organy orzekające w sprawie nie dostrzegły, która daje uzasadnione podstawy, by uznać także opiekuna prawnego za osobę, wobec której zmaterializował się obowiązek alimentacyjny. W tym miejscu podkreślić należy, że krąg osób zobowiązanych do alimentacji został ściśle określony i spoczywa tylko i wyłącznie na osobach wymienionych w art. 128 k.r.o. To oznacza, że tylko te osoby uprawnione do alimentacji mają prawo domagać się świadczenia na swoją rzecz z tytułu sprawowania opieki. Świadczenie to może mieć charakter pieniężny bądź osobisty. Innymi słowy, osoba zobowiązana może wykonywać obowiązek alimentacyjny poprzez zapłatę określonej sumy, bądź poprzez wykonywanie osobiście na rzecz osoby zobowiązanej różnego rodzaju czynności, na przykład sprawowania opieki, czy pokrycia jej kosztów. Zgodnie z art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Krewnymi w linii prostej są przy tym osoby, z których jedna pochodzi od drugiej (art. 617 k.r.o.). Wśród krewnych w linii prostej wyróżnia się linię wstępną (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie itd.) oraz linię zstępną (dzieci, wnuki, prawnuki itd.). Uwzględniając powyższe należało uznać, że wywód skargi mający na celu wykazanie, że opiekun prawny osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie przejmuje niejako obowiązki rodzica, w związku z czym należy go traktować jako matkę lub ojca, w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., nie znajduje oparcia w przywołanych przepisach k.r.o. ani też w przepisach u.ś.r. Treść art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. jest jednoznaczna, mowa w nim o matce lub ojcu. Opiekun prawny nie jest rodzicem (ojcem/matką). Ustanowienie opieki prawnej nie stwarza stosunku pokrewieństwa pomiędzy opiekunem i jego podopiecznym ani stosunku powinowactwa. Kwestie związane z pokrewieństwem i powinowactwem uregulowane w Dziale II Tytułu II k.r.o., natomiast kwestie związane ze sprawowaniem opieki nad ubezwłasnowolnionym zostały uregulowane w Dziale II Tytułu III k.r.o. w art. 175 - 177 oraz w przepisach dotyczących opieki nad małoletnim, do których odsyła art. 175 k.r.o. Żaden z tych przepisów nie pozwala na identyfikowanie pojęcia matki lub ojca w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. z opiekunem prawnym osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie. Jednocześnie opiekun prawny nie może być też zaliczony do "innych osób" z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., bowiem nie ciąży na nim z mocy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 k.r.i.o. obowiązek alimentacyjny, jak już wyżej wskazano, to obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i obciąża on co do zasady krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, a z mocy art. 144 k.r.o. również powinowatych w pewnym zakresie. Opiekun prawny ma wprawdzie liczne obowiązki wobec osoby ubezwłasnowolnionej, jednak obowiązek alimentacyjny w rozumieniu k.r.o. na nim nie ciąży. Podkreślić przy tym należy, że pogląd, iż opiekun prawny nie jest uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną ubezwłasnowolnioną całkowicie, jeżeli nie ciąży na nim ustawowy obowiązek alimentacyjny względem tej osoby, jest powszechnie przyjmowany w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 67/19; WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Po 521/20; WSA w Gliwicach z dnia 12 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1106/20; WSA w Bydgoszczy z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 93/21, oraz uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13). Na gruncie niniejszej sprawy Sąd przychyla się do tego poglądu, nie podzielając przy tym jako odosobnionego - stanowiska WSA w Szczecinie, wyrażonego w wyroku z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 1285/21, uchylonego wyrokiem NSA z dnia 5 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 1025/22. Z przyczyn wskazanych powyżej, skarżącej nie przysługuje możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z faktu bycia opiekunem prawnym ojczyma, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. ani na podstawie pozostałych regulacji u.ś.r., w tym art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W tym stanie rzeczy w kontrolowanej sprawie nie naruszono przepisów u.ś.r., w tym zwłaszcza wskazanych w skardze art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a u.ś.r., a zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że skarżąca nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, nadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.. Sąd również z urzędu nie dopatrzył się naruszenia innych przepisów zarówno prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).