II SA/Gl 443/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2026 r. sprawy ze skargi J. K., M. Z. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 13 lutego 2026 r. nr NWXIV.7581.4.25.2025 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.

Starosta [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 15 października 2025 roku, numer [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 – dalej k.p.a.), art. 124 ust. 1 i in. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 399 – dalej: u.g.n.), po rozpatrzeniu wniosku T. S.A. z siedzibą w K. (dalej: inwestor, wnioskodawca, spółka), orzekł m. in. o: 1) ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w O. przy ul. [...], obręb [...], arkusz mapy [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] (po sprostowaniu omyłki) o pow. 361 m2, poprzez zezwolenie T. S.A. założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń łączności publicznej w postaci kabla ziemnego wraz rurą osłonową. Zgodnie z załącznikiem mapowym powierzchnia trwałego ograniczenia sposobu korzystania z części przedmiotowej nieruchomości wynosi 35,5 m2, a powierzchnia ograniczenia sposobu korzystania z części przedmiotowej nieruchomości, zajęta w celu przeprowadzenia inwestycji, wynosi 363 m2, 2) ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w O. przy ul. [...], obręb [...], arkusz mapy [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] o pow. 167 m2, poprzez zezwolenie spółce założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń łączności publicznej w postaci kabla ziemnego wraz rurą osłonową. Zgodnie z załącznikiem mapowym powierzchnia trwałego ograniczenia sposobu korzystania z części przedmiotowej nieruchomości wynosi 14 m2, a powierzchnia ograniczenia sposobu korzystania z części przedmiotowej nieruchomości, zajęta w celu przeprowadzenia inwestycji wynosi 167 m2. W uzasadnieniu podano m. in., że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. i jest zgodna z przepisami planistycznymi. Na realizację inwestycji nie wyraża zgody właściciel nieruchomości. Podejmowane próby ugodowego załatwienia sprawy nie przyniosły pozytywnego rozstrzygnięcia. Tym samym spełnione zostały przesłanki, od których ustawodawca uzależnił możliwość ograniczenia przez starostę w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości na rzecz podmiotu realizującego konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne. Od powyższej decyzji odwołali się, działając przez pełnomocnika, J. K. i M. Z. (dalej: strony, skarżący), zaskarżając ją w całości. Podano m. in., że wydaną decyzją Starosta nie zrealizował wytycznych organu odwoławczego co do jednoznacznego ustalenia i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Nie wykonał żadnych działań w kierunku rozważenia proponowanego przez nich alternatywnego przebiegu linii kablowych. Przedmiotowa inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego. Budowa ośmiu budynków, każdy po dwa lokale, realizowana przez inwestora prywatnego, nie spełnia wymogów inwestycji celu publicznego. W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia 13 lutego 2026 r., znak NWXIV.7581.4.25.2025, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonych w O., obrębie [...], oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], stanowiących własność J. K. i M. Z., poprzez zezwolenie T. S.A. z siedzibą w K. na założenie i przeprowadzenie przez te nieruchomości linii kablowej: na działce nr [...] o długości 71 m, wraz z pasem technologicznym (pasem trwałego ograniczenia) o pow. 35,5 m2, na działce nr [...] o długości 28 m, wraz z pasem technologicznym (pasem trwałego ograniczenia) o pow. 14 m2, zgodnie z załącznikiem mapowym stanowiącymi integralną część decyzji. W uzasadnieniu podano m. in., że przedsięwzięcie opisane we wniosku inicjującym postępowanie w badanej sprawie zakwalifikować należy jako inwestycję celu publicznego. W ocenie Wojewody Śląskiego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do twierdzenia, że rokowania nie odbyły się. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik spółki podjął próbę zawarcia z odwołującymi porozumienia co do wykonania ww. instalacji na należących do nich nieruchomościach. Nie przyniosły jednak rezultatu. Uchybienia organu I instancji w zakresie oznaczenia inwestycji zostały skorygowane. Skargę na powyższą decyzję złożyły przez pełnomocnika strony, zaskarżając ją w całości. Zarzucono m. in. naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy: – nierozpoznanie całości materiału dowodowego a w konsekwencji przyjęcie, że zostały spełnione wszystkie przesłanki dla zastosowania ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości; – naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 124 u.g.n.; Z podanych wyżej przyczyn wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu powtórzono argumentację z odwołania. Wskazano, że naruszono także art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Naruszony został istotny interes prawny i majątkowy skarżących, którzy praktycznie bez ekwiwalentu finansowego zostali pozbawieni władztwa nad nieruchomościami gruntowymi. Skarżący byli skłonni ugodowo zakończyć sprawę, czym dali wyraz w korespondencji, sporna pozostawała jedynie kwestia wynagrodzenia. Propozycja do nich skierowana nie odpowiadała ich oczekiwaniom. Skarżący wyrażają także zastrzeżenia co do stanowiska Wojewody w kwestii możliwości alternatywnego przebiegu linii kablowej. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz zawartą w niej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W pierwszej kolejności należy poczynić pewne uwagi ogólne. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W świetle ust. 3 tego przepisu udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W orzecznictwie przyjmuje się, że wynikające z art. 124 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Przepisy u.g.n. nie określają przy tym prawnej formy prowadzenia rokowań, na pewno nie jest wymagane przedstawienie tu protokołu, wystarczą dokumenty wskazujące, że ten etap został zrealizowany. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie uzależnia zatem uzyskania zgody administracyjnej od określenia przez inwestora takiej oferty, która satysfakcjonowałaby właściciela nieruchomości. Dla oceny zasadności podjętego rozstrzygnięcia istotne jest wyłącznie ustalenie czy strony przedstawiły sobie propozycje, które umożliwiałyby zawarcie porozumienia (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 20 września 2016 r., sygn. II SA/Bk 212/16). Rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Nadto nie można wymagać od strony, aby była zmuszona do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki nie zmieni swojego stanowiska. Z kolei nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 u.g.n. (np. wyrok WSA w Krakowie z 19 września 2016 r., sygn. II SA/Kr 650/16). Porozumienie, o którym mowa w art. 124 u.g.n., musi pozwolić w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne. Dlatego oświadczenie woli właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości powinno być na tyle jasne i czytelne, aby nie wywoływało najmniejszych wątpliwości co do istnienia po jego stronie zgody na odjęcie przysługującego mu prawa bądź jego ograniczenie (wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 3500/15). Tymczasem nawet z uzasadnienia skargi wynika, że właściciele nieruchomości nie zgodzili się na propozycje spółki. Świadczy o tym także protokół rozprawy administracyjnej oraz liczna korespondencja kierowana do nich z propozycjami załatwienia sprawy ugodowo. Oznacza to, że do porozumienia nie doszło. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ na podstawie art. 124 u.g.n. sprowadza się do ustalenia konieczności realizacji inwestycji celu publicznego w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz ustalenia faktu poprzedzenia wniosku rokowaniami prowadzonymi z właścicielami nieruchomości, niezakończonymi powodzeniem. Nie podlegają w tym postępowaniu ocenie same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. I OSK 179/15). Organ odwoławczy prawidłowo odniósł się do zagadnienia, iż przebieg linii w ciągu pieszo-jezdnym będzie stanowił mniejszą uciążliwość niż przebieg po nieruchomościach przeznaczonych pod zabudowę. Ma rację organ, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w O. dla sołectwa M. i części sołectwa G. (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2019 r., poz. [...]). Świadczą o tym pisma Burmistrza M. z 26 stycznia 2022 r., z 29 grudnia 2025 r. (w aktach organu II instancji) oraz treść m.p.z.p. (jego § 16 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 14 oraz § 34 pkt 2 lit. d). Zatem już ten plan miejscowy (który nie podlega tu kontroli z uwagi na zakres sprawy) ingeruje we własność skarżących, pozwalając na prowadzenie tam ww. elementów infrastruktury technicznej. Wyważono zatem interes publiczny z interesem indywidualnym. Przy tym, z art. 6 pkt 2 u.g.n. wprost wynika, że inwestycje tego typu zgodne są z celami publicznymi. Nie ma znaczenia, że celem jest tu dołączenie do sieci energetycznej jedynie ww. nieruchomości. Sieć energetyczna jest infrastrukturą użyteczności publicznej, dostarczającą energię elektryczną do wielu nieruchomości. Jest ona rozbudowywana w zależności od potrzeb i funkcjonuje jako całość. Budowa linii energetycznych dla końcowych odbiorców realizuje cel publiczny określony w art. 6 pkt 2 u.g.n., tym bardziej, iż z materiału dowodowego sprawy wynika, że dotyczy ona docelowo kilku domów składających się łącznie z kilkunastu lokali mieszkalnych (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 września 2022 r., II SA/Gl 572/22 i podane tam orzecznictwo). Skarżący zapewne również korzystają z energii elektrycznej i innych mediów, które są doprowadzane do ich nieruchomości poprzez nieruchomości należące do innych właścicieli (użytkowników wieczystych). W tym zakresie nie zgłaszają żadnych protestów. Najistotniejsze dla sprawy argumenty organ przedstawił w uzasadnieniu swej decyzji, które pozwalało na zrekonstruowanie toku jego rozumowania (art. 107 § 3 k.p.a.). Decyzję oparto na zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, wystarczającym do jej wydania (art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.). Przedmiotowa inwestycja ma istotne znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego i nie było żadnego powodu, by organ zwlekał z wydaniem decyzji. Dokonał niezbędnych korekt w zakresie rozstrzygnięcia, jako że wniosek dotyczył linii energetycznej, a nie inwestycji związanej z łącznością. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80, 89 § 1 i 2, 107 § 1 i 3, 138 § 1 pkt 2 k.p.a., 124 ust. 1 – 3 u.g.n., art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.