II SA/Gl 625/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Agnieszka Kręcisz - Sarna, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lipca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu A. L. i G. G. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. z dnia 12 grudnia 2025 r. nr C.RPU.534.2.2025 w przedmiocie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzeń wodnych oddala sprzeciw.

Zaskarżoną decyzją z 12 grudnia 2025 r. nr C.RPU.534.2.2025 Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. (dalej "Dyrektor Regionalny" lub "Organ odwoławczy") uchylił w całości decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. (dalej "Dyrektor Zarządu" lub "Organ I instancji") z 11 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzeń wodnych. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Organ I instancji w punkcie I sentencji decyzji z 11 lipca 2025 r. nałożył na A.K. jako właściciela działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb W., położonej w gminie W. obowiązek przywrócenia poprzedniej funkcji urządzeń wodnych, tj. rowów okalających ww. działkę w sąsiedztwie działek nr ewid. [...] obręb W. gmina W., a także wykonania przyłączenia do rowu przy ul. [...], tj. działek o numerze ewid. [...] oraz [...]. W pkt II i III sentencji ww. decyzji ustalono warunki i termin wykonania obowiązku z pkt I. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 191 ust. 1, art. 188 ust. 1, art. 14 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1087; dalej "p.w.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). Decyzja z 11 lipca 2025 r. została wydana w związku z wnioskiem A.L. w sprawie nienależytego utrzymywania urządzeń wodnych, tj. rowów znajdujących się na terenie działki nr [...], którego następstwem jest szkodliwe oddziaływanie tych urządzeń na grunty sąsiednie. Postępowanie toczyło się w trybie art. 191 p.w. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego Dyrektor Zarządu nałożył obowiązek przywrócenia poprzedniej funkcji urządzeń wodnych na A.K. jako właściciela działki nr [...]. W odwołaniu od decyzji A.K. oraz W.K. zarzucili naruszenie przepisów postępowania dotyczących postępowania wyjaśniającego, w tym zaniechanie powołania biegłego. Wskazali, że przez teren ich działki nr [...] nie przepływa woda, co potwierdza także opinia rzeczoznawcy hydrologa sporządzona na potrzeby innego postępowania. Opinia rzeczoznawcy znajduje się w Urzędzie Gminy w W. Pismem z 14 sierpnia 2025 r. strony postępowania, tj. A.L. i G.G. (dalej "Skarżący") wnieśli o uzupełnienie decyzji Organu I instancji z 11 lipca 2025 r. poprzez: 1) dodanie stron postępowania, na które nałożony zostanie obowiązek przywrócenia funkcji urządzeń melioracyjnych znajdujących się na działkach nr [...], [...], [...], gmina W.; 2) podanie informacji o sposobie poinformowania stron o utylizacji ziemi odpadowej nawiezionej w celu zasypania działki nr [...] oraz otaczających ją rowów melioracyjnych; 3) podanie informacji, czy nasadzenie szpaleru roślin w postaci tui (żywotników) należy uznać za pogłębienie rowów melioracyjnych i działania przyjazne środowisku oraz zapewniające bezpieczną, bezkolizyjną i regularną konserwację rowu; 4) wskazanie podstaw prawnych wydanej decyzji. W odwołaniu od decyzji z 15 sierpnia 2025 r. Skarżący wskazali, że decyzja powinna zobowiązywać Właściciela także do wywiezienia z terenu jego działki materiałów nieznanego pochodzenia, a mogących stanowić potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi i środowiska. Postanowieniem z 7 października 2025 r. Dyrektor Zarządu odmówił Skarżącym uzupełnienia treści decyzji z 11 lipca 2025 r. w zakresie określonym we wniosku z 14 sierpnia 2025 r. Dyrektor Regionalny, po rozpatrzeniu odwołań stron postępowania, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżoną obecnie decyzją uchylił decyzję Organu I instancji w całości i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy przedstawił chronologiczne przebieg postępowania administracyjnego oraz przytoczył regulacje prawne mające zastosowanie w sprawie. Wyjaśnił, że uchylenie decyzji spowodowane jest stwierdzonym uchybieniem proceduralnym. Kluczowym dla postępowań wszczynanych na podstawie art. 191 p.w. jest prawidłowe wyznaczenie kręgu stron postępowania. Zgodnie z uproszczonym wypisem z rejestru gruntów, co potwierdza rejestr z księgi wieczystej, działka nr [...] obręb W. położona w W. przy ul. [...] jest własnością A.K. i W.K.. Pomimo powyższego Organ I instancji skierował decyzję wyłącznie do A.K., bez objęcia jej zakresem drugiego współwłaściciela nieruchomości. Uchybienie w tym zakresie ma charakter istotny i wpływa na legalność całego postępowania. Doszło zatem do naruszenia art. 9, art. 10 § 1, art. 28, art. 61 § 4 i art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 191 p.w. Organ I instancji powinien zatem prawidłowo ustalić i wskazać strony postępowania administracyjnego. Pismami z 16 stycznia i 20 stycznia 2026 r. Skarżący złożyli wniosek o uzupełnienie decyzji z 12 grudnia 2026 r. o kwestie wskazane w tychże pismach. Postanowieniem z 30 marca 2026 r. Organ odwoławczy odmówił uzupełnienia ww. decyzji. Od decyzji Dyrektora Regionalnego z 12 grudnia 2025 r. Skarżący złożyli w ustawowym terminie sprzeciw. W sprzeciwie podnieśli, że doręczona im decyzja Organu odwoławczego nie zawiera odpowiedzi na istotne dla nich pytania i wnioski. Wskazali, że nie zgadzają się na powrót sprawy do organu niższej instancji. Błędy proceduralne popełnił także Organ odwoławczy, przy czym miał możliwość skorzystania z tzw. samokontroli. Postępowanie jest prowadzone przewlekle, co godzi w porządek prawny oraz prawa Skarżących. Nadto Skarżącym nie zostały udostępnione pełne akta sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw organ Odwoławczy wniósł o jego oddalenie. W piśmie procesowym z 12 czerwca 2026 r. Skarżący podtrzymali wszystkie zarzuty sprzeciwu. W piśmie procesowym z 13 lipca 2026 r. Skarżący wskazali, że akta administracyjne przekazane do tut. Sądu są niekompletne. Brakuje zwłaszcza dokumentów obrazujących przebieg postępowania przed Organem I instancji i z powodu uchybień którego to postępowania Organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") Sąd doszedł do przekonania, że Dyrektor Regionalny w sposób prawidłowy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić zatem trzeba, że przedmiotem postępowania sądowo-administracyjnego zainicjowanego sprzeciwem jest kontrola decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd ocenia wyłącznie czy organ odwoławczy zasadnie wydał decyzję kasatoryjną, nie rozstrzyga zaś sprawy merytorycznie. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2023 r., I OSK 2700/23, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Ponadto także wtedy gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15; 30 sierpnia 2018 r., II OSK 2150/18 - opubl. w CBOSA). Chodzi zatem o taki stopień zaniechania wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji okoliczności faktycznych sprawy, który wykracza poza kompetencje organu odwoławczego z art. 136 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. W świetle zatem art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21; 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19; 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19 – opubl. w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znalazł art. 191 ust. 1 p.w. zgodnie z którym w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. W decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się warunki i termin przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidacji szkód (art. 191 ust. 2 p.w.). W myśl art. 191 ust. 5 p.w. stroną postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w ust. 1 i 3, jest wnioskodawca, właściciel urządzenia wodnego oraz właściciel wód. Urządzeniami wodnymi w rozumieniu p.w. są urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy (art. 16 pkt 65 lit. a p.w.), zaś rowami są sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu (art. 16 pkt 47 p.w.). Utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 188 ust. 1 p.w.). W myśl natomiast art. 214 p.w. śródlądowe wody stojące, woda w rowie oraz woda w stawie, który nie jest napełniany w ramach usług wodnych, ale wyłącznie wodami opadowymi lub roztopowymi lub wodami gruntowymi, znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości. Organ administracji publicznej w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 191 ust. 1 p.w. zobowiązany jest ustalić: po pierwsze, że na danym terenie występuje urządzenie wodne; po drugie, kto jest właścicielem tego urządzenia, po trzecie, że doszło do nienależytego utrzymywania tego urządzenia i po czwarte, że następstwem owego nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest zmiana jego funkcji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 12 marca 2020 r., II SA/Bk 24/20, opubl. w CBOSA). Zgodnie z art. 47 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz, U. z 2026 r. poz. 795; dalej "k.c."), część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Za część składową rzeczy uznaje się wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego - art. 47 § 2 k.c. Stosownie zaś do art. 48 k.c., z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Wobec tego - co do zasady - każde urządzenie trwale związane z gruntem stanowi jego część składową i nie może stanowić odrębnego przedmiotu własności. Jak ustalił Organ odwoławczy współwłaścicielami urządzeń wodnych, tj. rowów okalających działkę nr [...] są małżonkowie A.K. i W.K. Okoliczność ta nie jest w sprawie kwestionowana i wynika ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (uproszczony wypis z rejestru gruntów). Natomiast Organ I instancji obowiązek przywrócenia poprzedniej funkcji urządzeń wodnych nałożył na A.K., bez objęcia jego zakresem drugiego współwłaściciela, tj. W.K. W toku postępowania odwoławczego dopuszczalne jest doprecyzowanie oznaczenia strony będącej adresatem decyzji, jeżeli został on oznaczony nieprawidłowo, ale nie zmiana adresata decyzji. Skierowanie na etapie postępowania odwoławczego nakazu do innego adresata decyzji narusza art. 15 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. Doszłoby bowiem wówczas do pozbawienia strony możliwości kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania i ponownego rozpoznania sprawy w całokształcie przez organ odwoławczy. Zasada dwuinstancyjności postępowania tworzy obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2011 r., II FSK 1561/09, opubl. w CBOSA). Zatem Organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mógł "naprawić" uchybienia Organu I instancji poprzez nałożenie także i na drugiego współwłaściciela, tj. W.K. nakazu przywrócenia poprzedniej funkcji urządzeń wodnych z uwagi na art. 10 § 1 i art. 15 k.p.a. Wobec tego uchybienie Organu I instancji nie mogło być usunięte w postępowaniu odwoławczym, gdyż godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności. Uznać zatem należy, że Organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję Organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a zarzuty sprzeciwu w tym zakresie okazały się niezasadne. Przekazane wraz ze sprzeciwem akta administracyjne sprawy mogły stanowić podstawę dla działań kontrolnych Sądu sprawowaną tylko pod kątem przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do dalszych zarzutów sprzeciwu należy wyjaśnić, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Sąd w ramach postępowania zainicjowanego sprzeciwem nie jest uprawniony do oceny czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2019 r., II OSK 392/19 oraz z 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20, opubl. w CBOSA). Sąd nie może bowiem zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji. Jeśli zaś chodzi o zarzut przewlekłości postępowania to w ramach postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego legalności zaskarżonej decyzji, Sąd nie może stwierdzić, czy zarzucana przewlekłość miała miejsce. Zarzuty dotyczące przewlekłości mogą być rozpatrywane w odrębnym postępowaniu dotyczącym przewlekłości bądź bezczynności organu administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.