II SA/Gl 858/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Agnieszka Kręcisz - Sarna, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lipca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu B. Sp. z o.o. w K. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 20 maja 2026 r. nr IFXIV.7840.3.43-1.2025 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.

Zaskarżoną decyzją z 20 maja 2026 r., nr IFXIV.7840.3.43-1.2025 Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda" lub "Organ odwoławczy") uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta K. (dalej "Prezydent" lub "Organ I instancji") z 13 października 2025 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Organ I instancji, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z póżn. zm.; dalej "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku z 18 lipca 2025 r., decyzją z 13 października 2025 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę B sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej "Inwestorka", "Spółka" lub "Skarżąca"). Decyzja dotyczyła inwestycji polegającej na budowie zespołu 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dwoma garażami podziemnymi wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną przy ul. [...] na działce nr [...] w K. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Inwestorka złożyła wniosek wraz z projektem oraz niezbędnymi dokumentami i uzgodnieniami. Przed wydaniem decyzji dokonano sprawdzeń wynikających z art. 35 ust. 1 p.b. Prezydent stwierdził m. in. zgodność projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z decyzją Prezydenta z 1 lutego 2024 r. nr [...] o warunkach zabudowy oraz z wymaganiami ochrony środowiska, a także zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Odwołanie od decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] nr [...] , [...] i [...] , reprezentowana przez zarządcę, zarzucając, że Inwestorka nie wykazała, że spełnia warunek w postaci zapewnienia dojazdu z działki inwestycyjnej do drogi publicznej. Wyjaśniła, że Spółka planuje skomunikowanie inwestycji z drogą publiczną, tj. ul. [...] w K. poprzez zjazd na istniejącą drogę dojazdową przy ul. [...] , składającą się z działek nr [...] i [...] . Członkowie ww. wspólnoty mieszkaniowej posiadają udziały w tejże nieruchomości gruntowej. Nieruchomość ta otoczona jest trwałym ogrodzeniem posadowionym w obrębie jej granic. Nieruchomość ta zapewnia komunikację istniejącego osiedla mieszkaniowego przy ul. [...] w K. z drogą publiczną, jak i obejmuje miejsca postojowe przeznaczone dla jej współwłaścicieli. Inwestorka nie posiada zgody współwłaścicieli ww. nieruchomości na wykonanie połączenia planowanej inwestycji z drogą publiczną za jej pośrednictwem, w tym zgody na demontaż ogrodzenia, likwidację kostki brukowej, pasa zieleni, jak również przejazd pojazdów ciężarowych. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., obecnie zaskarżoną decyzją uchylił decyzję Prezydenta w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy wskazał, że działka o nr [...], będąca w zarządzie D sp. z o.o. w K. sprawowanym w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] nr [...] , [...] i [...], znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, z uwagi na ograniczenia w zabudowie, jakie wprowadzone w stosunku do niej będą w związku z realizacją planowanej inwestycji, na podstawie przepisu § 13 ust. 1 oraz § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wspólnota jest zatem stroną postępowania w sprawie prowadzonej z wniosku Spółki o pozwolenie na budowę z 17 lipca 2025 r. Następnie Wojewoda zauważył, że Organ I instancji nie zapewnił czynnego udziału wszystkim stronom postępowania, czym uchybił regulacji art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 p.b. Zawsze w obszarze oddziaływania obiektu położona jest nieruchomość inwestycyjna, w rozpoznawanej sprawie – działka o numerze ewid. [...] . Pomimo tego Organ I instancji nie zapewnił jej właścicielowi, tj. D1 Fundacja z siedzibą w K. udziału w przedmiotowym postępowaniu. Fundacja nie była zawiadamiana o wszczęciu postępowania oraz o innych czynnościach podejmowanych w sprawie, nie doręczono jej decyzji z 13 października 2025 r. o pozwoleniu na budowę. Tym samym uniemożliwiono jej wypowiadanie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wprawdzie w aktach postępowania znajduje się pełnomocnictwo udzielone Spółce przez Fundację, tym niemniej pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym może być wyłącznie osoba fizyczna (art. 33 § 1 k.p.a.). Co więcej do rzeczonego pełnomocnictwa nie zostały załączone żadne dokumenty pozwalające na zweryfikowanie spełniania wymogów dotyczących jej reprezentacji. Nawet gdyby uznać, że pełnomocnictwo nie zostało udzielone Spółce, ale prezesowi jej zarządu to zauważyć należy, że także i on nie brał udziału w postępowaniu. Nadto Organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. bowiem nie ustalił czy do nieruchomości inwestycyjnej zostało zapewnione dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Spółka nie posiada udziału we współwłasności nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] . Nadto nie dysponuje zgodą współwłaścicieli tych działek na korzystanie z niej w charakterze drogi. Wątpliwości Wojewody budzi także kwestia faktycznego dostępu do nieruchomości inwestycyjnej, bowiem w miejscu, gdzie zaprojektowano wjazd na działkę nr [...] istnieje ogrodzenie, położone na działce nr [...] . Fakt legitymowania się przez Inwestorkę pełnomocnictwem materialnym udzielonym przez Fundację (zakładając, że osoby go udzielające były upoważnione do reprezentacji Fundacji) nie upoważnia Spółki do skomunikowania nieruchomości inwestycyjnej z drogą publiczną za pośrednictwem działek nr [...] i [...] ani do rozbiórki istniejącego ogrodzenia. Fundacja posiada 1/240 udziału w jej współwłasności, a jej zgoda w świetle art. 201, art. 199 i art. 204 kodeksu cywilnego jest niewystarczająca do korzystania z tych działek w celu skomunikowania działki inwestycyjnej z drogą publiczną ani do rozbiórki istniejącego ogrodzenia, niezależnie od tego czy czynności te stanowią czynności zwykłego zarządu czy czynności przekraczające zwykły zarząd. Organ I instancji nie wyjaśnił zatem czy działka inwestycyjna posiada prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej. Wskazane przez Wojewodę naruszenia prawa procesowego mają charakter istotny i uzasadniają w jego ocenie wydanie decyzji kasacyjnej. Prezydent ponownie prowadząc postępowanie powinien uznać za stronę postępowania Fundację i zapewnić jej czynny udział w sprawie, a nadto wyjaśnić kwestię zapewnienia przez Inwestorkę dla działki nr [...] prawnego i faktycznego dostępu do drogi publicznej. Od ww. decyzji Wojewody sprzeciw wniosła reprezentowana przez fachowego pełnomocnika Spółka. W sprzeciwie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od Wojewody na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej mimo braku przesłanek do przekazania sprawy Prezydentowi podczas gdy wskazane przez Wojewodę wątpliwości miały charakter punktowy, dokumentowy i mogły zostać wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym; 2) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dlaczego Organ odwoławczy nie skorzystał z kompetencji do uzupełnienia postępowania dowodowego, w szczególności dlaczego nie wezwał Skarżącej do złożenia dodatkowych wyjaśnień co do dostępu do drogi publicznej, zgody Fundacji oraz zakresu prawa do korzystania z działek drogowych; 3) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 i 4 oraz art. 32 ust. 2 p.b. poprzez przyjęcie, że Organ I instancji powinien był prowadzić pogłębione postępowanie dotyczące cywilnoprawnych relacji pomiędzy współwłaścicielami drogi wewnętrznej mimo, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę inwestor składa oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do rozstrzygania sporów cywilnych między współwłaścicielami; 4) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie wyjaśniono dostępu nieruchomości inwestycyjnej do drogi publicznej, podczas gdy dostęp ten wynikał z dokumentacji projektowej, decyzji o warunkach zabudowy, oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz zgody Fundacji, będącej właścicielem działki inwestycyjnej i współwłaścicielem działek drogowych; 5) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 p.b. oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pominięcie Fundacji w postępowaniu pierwszoinstancyjnym uzasadniało uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania mimo, że podmiot ten wyraził zgodę na realizację inwestycji, pozostawał w oczywistym związku z inwestycją, a jego ewentualny udział w postępowaniu odwoławczym mógł zostać zapewniony przez Wojewodę bez konieczności uchylania decyzji Prezydenta; 6) art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie się przez Wojewodę od merytorycznego rozpoznania sprawy mimo, że postępowanie odwoławcze ma charakter merytoryczny, a decyzja kasacyjna stanowi wyjątek od obowiązku rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W uzasadnieniu sprzeciwu przedstawiono argumenty na poparcie wniesionych zarzutów. W szczególności wskazano, że dostęp do drogi publicznej był już przedmiotem oceny na etapie decyzji o warunkach zabudowy z 1 lutego 2024 r., a organy rozpoznając wniosek o pozwolenie na budowę są nią związane. W postępowaniu o pozwolenie na budowę organy nie rozstrzygają sporów cywilnych między współwłaścicielami nieruchomości. Wystarczające jest złożenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na sprzeciw Organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, wskazując ponownie na argumenty uzasadniające uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, gdyż określony w art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. zakres rozpoznania sprawy nie obejmuje oceny decyzji administracyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej "NSA": z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19 i z 7 czerwca 2018 r., II OSK1319/18 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2023 r., I OSK 2700/23, opubl. w CBOSA). Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Ponadto także wtedy gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15; 30 sierpnia 2018 r., II OSK 2150/18 - opubl. w CBOSA). Chodzi zatem o taki stopień zaniechania wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji okoliczności faktycznych sprawy, który wykracza poza kompetencje organu odwoławczego z art. 136 k.p.a. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda w sposób prawidłowy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda prawidłowo uznał, że D1 Fundacja z siedzibą w K. (dalej "Fundacja") jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Fundacja jest bowiem właścicielem działki inwestycyjnej, a także współwłaścicielem działek drogowych nr [...] i [...] (w udziale 1/240), przez które działka inwestycyjna ma być skomunikowana z drogą publiczną. Fundacja jako strona postępowania została pominięta przez Organ I instancji. Fundacja nie była bowiem zawiadamiana o wszczęciu postępowania oraz o innych czynnościach podejmowanych w sprawie, nie doręczono jej decyzji z 13 października 2025 r. o pozwoleniu na budowę. W toku postępowania administracyjnego Fundacja nie była też skutecznie reprezentowana przez pełnomocnika w rozumieniu art. 33 § 1 k.p.a. Fundacja nie brała zatem udziału w postępowaniu przed Organem I instancji. W tej sytuacji Wojewoda zasadnie stwierdził kwalifikowane naruszenie prawa procesowego, które po uzyskaniu przez decyzję Prezydenta z 13 października 2025 r. waloru ostateczności, dałoby podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdzone naruszenie nie mogło być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. W sytuacji, gdy dopiero na etapie postępowania odwoławczego wychodzi na jaw, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji pominięte zostały podmioty, które powinny być uznane za strony postępowania, decyzja organu pierwszej instancji powinna zostać uchylona, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Pierwszeństwo należy w takim przypadku dać zasadzie dwuinstancyjności, która jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Strony postępowania nie można bowiem pozbawić możliwości rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje motywując to tym, że swoje racje mogą przedstawić na etapie postępowania odwoławczego. Jest to nieusuwalna w postępowaniu odwoławczym wada procesowa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dalej "WSA", w Gorzowie Wielkopolskim z 7 marca 2018 r., II SA/Go 1171/17; wyrok WSA w Gliwicach z 16 września 2019 r., II SA/Gl 1086/19, wyrok WSA w Olsztynie z 18 grudnia 2018 r., II SA/Ol 806/18 – opubl. w CBOSA). Słusznie przy tym wskazuje Wojewoda, że nie ma znaczenia fakt, że Fundacja udzieliła zgody na realizację inwestycji, a jej interes prawny nie był przeciwstawny wobec zamierzenia inwestycyjnego, lecz pozostawał z nim zbieżny. O przymiocie strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie decydują relacje z inwestorem (majątkowe, własnościowe), lecz fakt legitymowania się statusem właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu. Zatem z tego powodu rozstrzygnięcie Wojewody, wydane w trybie art. 138 § 2 k.p.a., było prawidłowe. W ocenie Sądu, Wojewoda zasadnie zarzucił Organowi I instancji, że nie przeanalizował kwestii prawnego i faktycznego dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej, tj. zgodności projektu zagospodarowania terenu z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.). Przepis § 14 ww. rozporządzenia nie wskazuje formy (sposobu) wykonania dojazdu. Jednakże z racji tego, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym realizację na określonym terenie konkretnej inwestycji to musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W tym zakresie nie jest wystarczające twierdzenie inwestora o istnieniu takiego dostępu. Dostęp prawny do drogi publicznej oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny dostęp musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, Prezydent nie poczynił żadnych ustaleń ani nie dokonał żadnych merytorycznych ocen odnośnie spełniania przez wnioskowaną inwestycję wymogów określonych w § 14 ww. rozporządzenia (w szczególności w kontekście tego, że Spółka nie posiada udziału we współwłasności nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] , Fundacja zaś posiada 1/240 udziału we współwłasności ww. działek drogowych, Spółka nie dysponuje zgodą pozostałych współwłaścicieli tych działek na korzystanie z niej w charakterze drogi, zaś na działce nr [...] istnieje ogrodzenie). Okoliczność, że Skarżąca legitymuje się decyzją z 1 lutego 2024 r. o warunkach zabudowy nie zwalnia organów administracji architektoniczno-budowlanej od obowiązku zbadania zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi. Należy mieć na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy w świetle obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dana inwestycja, o określonych cechach i parametrach technicznych oraz funkcji może być w danym miejscu zlokalizowana i zrealizowana. Oceny, czy takie usytuowanie jest zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, dokonuje właśnie organ architektoniczno-budowlany w procedurze związanej z wydaniem pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu powyższa wadliwość postępowania pierwszoinstancyjnego nie mogłaby jednak stanowić samodzielnej przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.. W toku postępowania odwoławczego organ odwoławczy może bowiem przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję stosownie do art. 136 k.p.a. W ramach tego postępowania może także wezwać inwestora do przedstawienia stanowiska w sprawie dostrzeżonych wątpliwości co do zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Jednakże opisane wyżej uchybienie Organu I instancji nie miało decydującego wpływu na podjęte przez Wojewodę rozstrzygnięcie wobec istnienia kwalifikowanej wady procesowej przeprowadzonego postępowania w postaci pozbawienia Fundacji prawa do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W konsekwencji za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a. Słusznie Wojewoda przyjął, że kwalifikowane naruszenie prawa procesowego (pozbawienie Fundacji prawa do udziału w postępowaniu w charakterze strony) nie mogło być sanowane w postępowaniu odwoławczym, gdyż godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.