II SA/Gl 918/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 sierpnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 13 maja 2022 r. nr SKO.OS/41.9/176/2022/4685/AK w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego gruntu 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 3 lipca 2020 r., T. i H. K., właściciele działki nr 1 położonej w T., dalej jako wnioskodawcy, zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy S. o wszczęcie postępowania w sprawie nakazania obecnie skarżącej M. Z., właścicielce sąsiedniej działki nr 2, przywrócenie stanu poprzedniego gruntu lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku organ I instancji, decyzją z dnia 7 grudnia 2020 r., odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, wobec niewystąpienia zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającej na grunt sąsiedni. W uzasadnieniu wskazano, iż przeprowadzona wizja lokalna nie wykazała, aby działania skarżącej, która na swojej działce wybudowała dom letniskowy, wpłynęły na zmianę przepustowości gruntu. Nie zauważono tez istotnej ingerencji w środowisko, która wpływałaby na zmiany w układzie poziomów wodonośnych, a gromadzenie się wód opadowych na działce nr 1 wynika z naturalnego ukształtowania terenu. Ze znajdującej się w sprawie opinii biegłego wynika, że przyczyny zalewania działki nr 1 to przede wszystkim ponadnormatywne opady nawalne, słabo przepuszczalne grunty zalegające na rozpatrywanym terenie oraz jego naturalne nachylenie. W ocenie biegłego na działce nr 2 nie doszło do zmiany stanu wody, tzn. nie zostały naruszone naturalne stosunki wodne, zaś na działce nr 1 nie stwierdzono zaistnienia szkody spowodowanej zalewaniem wodami opadowymi. Wskazano, że zarówno wnioskodawcy jak i skarżąca, kwestię uchwycenia wody opadowej z dachów rozwiązali w sposób zgodny z prawem – odprowadzają wodę opadową systemem rynien i rur spustowych do gruntu na terenie działki. Zdaniem organu działania prowadzone przez skarżącą na terenie nieruchomości nie naruszyły stosunków wodnych ze szkodą dla działki nr 1, a zatem nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (obecnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 2233), zwanej dalej u.p.w. Wskazano, że zaproponowane przez biegłego zagłębienie w gruncie rowu odwadniającego wzdłuż ogrodzenia pomiędzy działkami to tylko propozycja rozwiązania problemu dotyczącego ujęcia wody opadowej, która nie jest w żaden sposób zagospodarowana i spływa zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu. Podkreślono, iż powyższa propozycja nie jest nakazem do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Wskutek wniesionego przez wnioskodawców odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, decyzją z dnia 3 lutego 2021 r., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W treści uzasadnienia wskazano, że po wpływie do organu wniosku inicjującego postępowanie organ podejmował szereg czynności procesowych, które włączył do materiału dowodowego, ale były one dotknięte poważnymi nieprawidłowościami. Zarzucono, że przepisy k.p.a. nie przewidują środka dowodowego w postaci wizji, gdyż przewidzianą formą działania są oględziny. Wskazano, iż z akt sprawy nie wynika, aby strony zostały zawiadomione o zamiarze przeprowadzenia oględzin, a z notatki służbowej wynika, iż o przeprowadzeniu wizji została powiadomiona jedynie skarżąca. Podkreślono, że z przeprowadzonych de facto oględzin nie sporządzono stosownego protokołu, a wyłącznie notatkę służbową. Zaakcentowano, że przeprowadzona w niniejszej sprawie wizja oraz sporządzona z niej notatka służbowa nie mają żadnej wartości dowodowej. Zdaniem Kolegium o terminie oględzin strony powinny zostać zawiadomione przynajmniej na 7 dni przed ich terminem. Zarzucono również błędne wskazanie w zawiadomieniu o wszczęciu przedmiotu postępowania. Podkreślono fakt, iż wyznaczono zbyt krótki czas pomiędzy wystosowaniem zawiadomienia o przeprowadzonych przez biegłą oględzinach, a terminem ich przeprowadzenia. Wskazano, że brak w aktach potwierdzenia, aby we wspomnianych oględzinach uczestniczyły strony postępowania, nie sporządzono z nich również protokołu. Zdaniem Kolegium powyższe działania organu I instancji doprowadziły do naruszenia podstawowych zasad wynikających z k.p.a., tj. zasady bezstronności, równego traktowania i proporcjonalności, informowania stron oraz czynnego udziału stron w postępowaniu. Kolegium zakwestionowało również sposób oceny przez organ I instancji dowodu z opinii biegłego, która ograniczyła się do przytoczenia niektórych fragmentów opinii, nie poddając żadnej analizie jej wartości dowodowej. Nadto zarzucono organowi I instancji, iż nie poczynił on ustaleń w zakresie wystąpienia potencjalnych szkód na gruncie wnioskodawców, a związanych ze spływającą wodą opadową. Zdaniem Kolegium organ w tym zakresie oparł się bezkrytycznie na ustaleniach poczynionych przez biegłego. Nadto wskazano, że Burmistrz w trwającym postępowaniu konsekwentnie ignorował stanowisko wnioskodawców, gdyż zwracali się oni z pismami zawierającymi ich argumenty, co zasadniczo pozostawało bez odzewu i nie znalazło żadnego odzwierciedlenia w treści zaskarżonej decyzji. Podobnie powyższa kwestia przedstawia się z pismem wniesionym przez skarżącą. Konsekwencją powyższych uchybień jest wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na powyższe uchybienia brak było możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji decyzją z dnia 5 lutego 2022 r., orzekł o odmowie nakazania skarżącej przywrócenia stanu poprzedniego gruntu lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazano, iż poinformowano strony postępowania o terminie przeprowadzenia oględzin, w którym precyzyjnie sformułowano przedmiot prowadzonego postępowania. Szczegółowo opisano również przebieg oględzin. Zaakcentowano, iż na nieruchomości wnioskodawców nie stwierdzono żadnych szkód wyrządzonych przez wody deszczowe i opadowe. Podkreślono, że dokonano ponownej analizy opinii z dnia [...] r. Odnosząc się do zarzutu wyznaczenia zbyt krótkiego czasu przeprowadzenia oględzin przez biegłego oraz braku protokołu wskazano, że biegły nie jest powoływany do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a do naświetlania i wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez organ z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Podkreślono, że nie jest konieczne, aby strony były zawiadamiane o terminie i miejscu badania przeprowadzonego przez biegłego w terenie, ale organ musi umożliwić stronom wypowiedzenie się co do opinii biegłego, co zostało w niniejszym wypadku uczynione. Powtórzono twierdzenia i wnioski biegłej zawarte w powyższej opinii, a opisane w decyzji z dnia 7 grudnia 2020 r. Ponownie wskazano, że działania skarżącej na terenie jej nieruchomości nie naruszyły stosunków wodnych ze szkodą dla działki wnioskodawców. Organ podkreślił, że ocena biegłego pokrywa się z poczynionymi przez niego ustaleniami, że powodem gromadzenia się wody na działce wnioskodawców jest naturalne ukształtowanie terenu, słabo przepuszczalny grunt oraz brak odwodnienia drogi wewnętrznej, a działania prowadzone przez skarżącą na jej działce nie spowodowały zmiany stosunków wodnych. Zaakcentowano również, iż dopuszczono dowód z zeznań świadków dla rzetelniejszego wyjaśnienia sprawy, na których wytypowano najbliższych sąsiadów stron postępowania. Świadkowie podkreślili, że problem gromadzenia się wody deszczowej i roztopowej na działce wnioskodawców istnieje od dawna, a zaczął się przed rozpoczęciem przez skarżącą budowy domu letniskowego. Świadkowie wyjaśnili, że na działce wnioskodawców gromadzi się woda, gdyż jest ona najniżej położona, a warunki glebowe powodują, iż grunt na przedmiotowym terenie jest słabo przepuszczalny. Powyższe zeznania organ uznał za wiarygodne. Z kolei wskazani przez wnioskodawców świadkowie zeznali, że problem zalewania działki pojawił się w chwili rozpoczęcia przez skarżącą budowy, w związku z podniesieniem przez nią poziomu gruntu. Wymienili również szkody wyrządzone na działce, a spowodowane spływającą wodą opadową. Zdaniem organu I instancji przeprowadzone oględziny nie potwierdziły tych szkód, a zeznania świadków uznano za nieprawdziwe. Odniesiono się również do pism wnoszonych przez strony w trakcie postępowania. Podkreślono, iż działania wykonywane przez skarżącą nie spowodowały ingerencji w naturalny kierunek spływu wód opadowych na analizowanym obszarze. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli wnioskodawcy, którzy zarzucili naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wadliwe zebranie, a także ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 234 u.p.w. poprzez jego niezastosowanie, a także szereg błędów w ustaleniach faktycznych. Organ odwoławczy, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, uchylił w całości decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, iż zaskarżone rozstrzygnięcie narusza art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż organ I instancji orzekł bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zarzucono, że organ I instancji nie ustalił rzeczywistej woli wnioskodawców zawartej w piśmie z dnia 3 lipca 2020 r., a w szczególności czy ich wolą było wszczęcie i prowadzenie postępowania a trybie art. 234 ust. 3 u.p.w. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie wskazał dowodów potwierdzających twierdzenie, że ilość gruntu pochodząca z budowy, rozplantowana na części działki nr 2 nie miała wpływu na stan wody na tym gruncie, a także czy na grunt nawieziono dodatkową ziemię czy inny materiał celem wyrównania terenu działki, co mogło przyspieszyć spływ wody. Nie ustalono także, czy ograniczenie wsiąkania wód opadowych jest wynikiem działań skarżącej, czy też wynika z przyczyn naturalnych. Nie udowodniono, czy wyrównanie działki nr 2 nie spowodowało podniesienia poziomu gruntu, a także czy w sprawie nie doszło do podniesienia gruntu z innego powodu. Wątpliwości Kolegium budzi również rozwiązanie zaproponowane w treści opinii biegłej, która proponuje rozwiązanie zabezpieczające przed napływem wody w postaci wykonania zagłębienia w gruncie. Podniesiono również brak rzetelnej analizy twierdzeń wnioskodawców dotyczących przyczyn zalewania ich posesji. Zarzucono brak w aktach sprawy mapy obrazującej kierunek spływu wód oraz mapy z naniesionymi rzędnymi terenu. Wskazano, że organ I instancji powinien zbadać po pierwsze ostatni niezakłócony stan wody na gruncie działek stron postępowania, następnie zmianę stanu wody na gruncie wnioskodawców, a kolejno czy powyższa zmiana niesie za sobą wystąpienie szkody oraz kiedy ta szkoda nastąpiła. Zaakcentowano, że organ I instancji nie ustalił czy podnoszone przez wnioskodawców okoliczności są wynikiem działań wnoszącej sprzeciw, czy też wynikają z innych czynników. Zarzucono również pominięcie wniosków dowodowych w zakresie wystąpienia szkody na gruncie wnioskodawców. Wskazano, iż dowód z opinii biegłego winien być poddany ocenie. Podniesiono, że do protokołu oględzin dołączono materiał zdjęciowy oraz filmowy, który nie został opisany, nie wynika zatem z niego co przedstawia, przez kogo został sporządzony, a tym samym nie można określić jakie okoliczności miały zostać wykazane. W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy jej zdaniem decyzja nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano twierdzenia na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie, albowiem kontrola przeprowadzona przez Sąd na podstawie art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., ujawniła uchybienia, których istnienie uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Powołany przepis obliguje Sąd do zbadania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. wyłącznie pod względem przesłanek jej wydania. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Lektura tej regulacji pozwala stwierdzić, że ustawodawca przewidział dwie zasadnicze przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej: - naruszenie przepisów postępowania; - konieczność dokonania wyjaśnień mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie ulega żadnej wątpliwości, że przesłanki te muszą wystąpić łącznie, aby możliwym było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia. Niebagatelne znaczenie ma również nałożony na organ obowiązek wskazania okoliczności, jakie należy brać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W realiach niniejszej sprawy kontrolowana decyzja jest drugą, wydaną w ramach jednej sprawy administracyjnej, a zarazem kolejną opartą o art. 138 § 2 k.p.a. To z kolei oznacza, że jej ocena nie może odbyć się bez uwzględnienia wcześniejszych etapów postępowania, w których wszak organ I instancji był już zobligowany do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Jego efekty mają bowiem bezpośredni wpływ na obecnie kontrolowaną decyzję. Pierwszą kwestią o znaczeniu zasadniczym dla rozpoznawanej sprawy jest dokonana przez organ odwoławczy ocena przedmiotu postępowania, gdzie organowi I instancji wytknięto zaniechanie zbadania kwestii ustalenia rzeczywistych intencji wnioskodawców, którzy zwrócili się do organu z prośbą o interwencje dotyczącą zalewania ich nieruchomości przez wody płynące z sąsiedniej nieruchomości. Zauważyć trzeba, że wnioskodawcy nie tylko w piśmie inicjującym postępowanie, ale w szczególności w dalszych swoich pismach z dnia 18 sierpnia 2020 r. oraz z dnia 8 września 2020 r. nie pozostawili żadnych wątpliwości odnośnie treści swoich żądań i oczekiwań względem organu. Od samego początku postępowanie toczy się w sprawie niekorzystnego oddziaływania na nieruchomość o numerze 1, w odniesieniu do tej nieruchomości prowadzone było postępowanie dowodowe, ze sporządzeniem opinii biegłego włącznie. Co więcej, pierwsza z decyzji kasatoryjnych organu odwoławczego (z dnia 3 lutego 2021 r.) w ogóle się do tej kwestii nie odnosiła, a zarazem, na stronie 4. jej uzasadnienia wyraźnie wskazuje się zakres prowadzonego postępowania, determinowany treścią wniosku wnioskodawców. Trudno więc skutecznie czynić zarzut organowi I instancji, że nie zbadał dostatecznie intencji stron, skoro kwestia ta została stanowczo przesądzona na poprzednim etapie postępowania. Czynienie z tego zarzutu na obecnym etapie postępowania jest niedopuszczalne i godzi w zasadę szybkości postępowania. Dalej wskazać przyjdzie, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w toku prowadzonego postępowania nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących przedmiotu postępowania. Obszerny materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy pozwala na poczynienie dodatkowych ustaleń w niewielkim zakresie, o ile takowe rzeczywiście okazałyby się niezbędne. Co więcej, trudno uznać za zgodne z regułami postępowania (a zwłaszcza z zasadą szybkości postępowania oraz zaufania obywateli do organu) wynajdywanie nowych okoliczności wymagających zbadania, w sytuacji, gdy ten sam organ wcześniej ich nie dostrzegł. Taka m.in. sytuacja ma miejsce w odniesieniu do tej części uzasadnienia decyzji, w której organ odwoławczy obliguje organ I instancji do zbadania kwestii podniesienia gruntu na nieruchomości sąsiedniej. Poza fundamentalnym w tej kwestii pytaniem, czy zagadnienie to w ogóle powinno wchodzić w zakres postępowania toczącego się przed organem, rozważyć wypadałoby jaki wpływ ewentualne poczynienie takich ustaleń miałoby na wynik postępowania. Wszak z niekwestionowanej w pierwszym postępowaniu opinii biegłego wprost wynika, że zagospodarowanie nieruchomości skarżącej - sąsiadującej z nieruchomością wnioskodawców - nie wpłynęło na zmianę stosunków wodnych. Tymczasem ustalenia te, jeżeli budziły wątpliwości organu odwoławczego, były możliwe do poczynienia w ramach kompetencji wynikających z art. 136 k.p.a. Nawiązując do sygnalizowanych w uzasadnieniu wątpliwości odnośnie opinii biegłego, zwłaszcza w części dotyczącej wprowadzenia dodatkowego rozwiązania w postaci rowu odwadniającego, wskazać przyjdzie, że w opinii wyraźnie wskazano, że tego typu urządzenie ma zapobiegać odprowadzaniu wód opadowych pochodzących z opadów ponadnormatywnych, nie zaś stanowić zabezpieczenie dla zapewnienia bieżącego, niezakłóconego korzystania z nieruchomości w czasie "normalnych" opadów. Trudno więc czynić z tego zarzut, iż w istocie potwierdzono niekorzystne oddziaływanie na nieruchomość skarżących, skoro wręcz przeciwnie, biegły zaproponował działanie prewencyjne dotyczące zjawisk przekraczających zwykłą miarę. Reasumując poczynione wyżej uwagi wskazać trzeba, że w sytuacji, w której postępowanie administracyjne po raz kolejny trafia na etap odwoławczy, organ prowadzący to postępowanie jest związany swoimi wcześniejszymi ustaleniami, a jego poprzednie stanowisko determinuje tok kontroli instancyjnej. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której analiza okoliczności sprawy nie ujawnia żadnych nowych wątków, a organ niespodziewanie wynajduje kolejne kwestie wymagające jego zdaniem wyjaśnienia, których wcześniej nie dostrzegł. Takie działanie stawia pod znakiem zapytania prawidłowe stosowanie art. 7 k.p.a. (dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej), gdyż pojawia się wątpliwość odnośnie rzetelności działań podjętych w celu dokładnego wyjaśnienia wszystkich, istotnych dla sprawy uwarunkowań. Co więcej, w niniejszej sprawie stanowisko organu odwoławczego w decyzji poddanej kontroli Sądu całkowicie pomija jego wcześniejsze ustalenia i konstatacje, stawiając pod znakiem zapytania prawidłowe stosowanie reguły zawartej w art. 8 § 1 k.p.a. Mając powyższe na względzie, działając w trybie art. 64d § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 powołanej ustawy, a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącą wpis od sprzeciwu. Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy będzie miał na uwadze powyższe rozważania. W szczególności organ uzna zgromadzony w sprawie materiał dowodowy za wystarczający, a ewentualne braki w tym zakresie uzupełni w trybie art. 136 k.p.a. Organ ponadto będzie miał na uwadze wiążącą dla niego ocenę wyrażoną we własnej decyzji z dnia 3 lutego 2021 r.