II SA/Gl 934/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu M. sp. z o.o. z siedzibą w B. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 11 czerwca 2026 r. nr IFXIV.7840.41.2026.MK w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.

Starosta C. decyzją z 23 stycznia 2026 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.) odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z 4 sierpnia 2025 r. nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej ([...]) oraz czterech szczelnych zbiorników na ścieki (II etap inwestycji) planowanych do realizacji na działkach o nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości W. ul. [...] obręb [...] . W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że postępowanie to zostało podjęte na wniosek M. i M. S. (dalej jako strony), którzy podnieśli, że wskazana decyzja podjęta została na podstawie fałszywych okoliczności faktycznych oraz bez zapewnienia im czynnego udziału w tym postępowaniu. W dalszej kolejności przybliżono czynności procesowe podjęte w ramach ponownie prowadzonego postępowania oraz przywołano stosowne przepisy normujące przebieg tego postępowania. W następstwie przeprowadzonej analizy uznano, że strony nie wykazały, aby jakiekolwiek dowody zgromadzone w toku głównego postępowania zmierzającego do wydania decyzji z 4 sierpnia 2025 r. okazały się fałszywe. Następnie uznano, że nieruchomość należąca do stron nie znajduje w strefie oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a to oznacza, że nie przysługuje im przymiot strony w tymże postępowaniu. W końcowej części uzasadnienia odniesiono się do kluczowych elementów kwestionowanej decyzji i uznano, że wydana została ona w oparciu o prawidłowe dokumenty. Z powyższą decyzją nie zgodziły się strony, które wniosły odwołanie do Wojewody Śląskiego. W odwołaniu tym wyraziły swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i podniosły, że organ pierwszej instancji dopuścił się szeregu naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, w tym prawa dostępu do zgromadzonego materiału dowodowego. W zarzutach tych zaakcentowali brak udziału w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji z 4 sierpnia 2025 r., pomimo tego, że projektowana inwestycja oddziałuje na ich nieruchomość. Wskazanej decyzji zarzucili sprzeczność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem przedłożony projekt przewiduje budowę budynków o trzech kondygnacjach. Wojewoda Śląski decyzją z 11 czerwca 2026 r. nr IFXIV.7840.41.2026.MK wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów sformułowanych w odwołaniu. W dalszej części uzasadnienia przybliżono zasady przeprowadzania postępowania wznowieniowego, jak również podkreślono, że stosowny wniosek został złożony z zachowaniem wymaganego terminu. Następnie podkreślono, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej oceny statusu wnoszących odwołanie, ponieważ w ocenie organu odwoławczego powinni oni być stroną w postępowaniu zakończonym decyzją z 4 sierpnia 2025 r., a dotyczącej wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, z uwagi na treść § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przywołane ustalenie oznacza, że w ramach postępowania wznowieniowego należy wyeliminować z obrotu prawnego decyzję z 4 sierpnia 2025 r. i wydać w tym zakresie nowa decyzję po uprzedniej analizie złożonego wniosku i przedłożonego projektu budowlanego. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego uzasadniające uwzględnienie wniesionego odwołania i uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, jak również do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest niezbędne z uwagi na konieczność respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. We wskazaniach skierowanych do organu pierwszej instancji podkreślono niezbędność ponownego określenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a tym samym ustalenia nowego kręgu stron prowadzonego postępowania i dokonania analizy przedłożonej dokumentacji w oparciu o postanowienia art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.. Nadto nakazano zbadać przedłożony projekt pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również w kontekście przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z powyższą decyzją nie zgodził M. sp. z o.o. z siedzibą w B. , która wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sprzeciw. We sprzeciwie tym wystąpiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano na uwarunkowania prawne podejmowania decyzji przewidzianej treścią art. 138 § 2 Kodeksu postępowania i podkreślono, że w sprawie tej takie przesłanki nie zaistniały. W szczególności podniesiono, że w sprawie tej nie zachodzi niezbędność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz wadliwie zinterpretował treść § 272 rozporządzenia wykonawczego. Ponadto przedmiotowej decyzji zarzucono naruszenie postanowień art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezasadne zastosowanie; naruszenie art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 2 powyższego Kodeksu poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej bez wykazania, że zachodziły ustawowe przesłanki do jej wydania; naruszenie art. 145 § 1 pkt. 4w związku z art. 151 § 1 pkt. 1 przywoływanego Kodeksu poprzez błędne przyjęcie, że stronom tego postępowania przysługiwał taki status w ramach postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę; naruszenie art. 28 powyższego aktu w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyznanie statusu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę; naruszenie § 271 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego poprzez błędne zastosowanie jako podstawy wyznaczenia obszaru oddziaływania w sytuacji, gdy w tym zakresie powinien być wykorzystany § 272 tegoż rozporządzenia wykonawczego; naruszenie § 12 ust. i 5 rozporządzenia wykonawczego sprowadzające się do pominięcia faktu, iż budynki [...] i [...] są w odległości 4,5 m od granicy działki, a tym samym z zachowaniem wymaganych odległości. Obok wskazanych naruszeń podniesiono naruszenie postanowień art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie bez dostatecznego uzasadnienia i bez prawidłowej podstawy materialnoprawnej, że projektowana inwestycja ogranicza możliwość zabudowy działki nr [...]. Jako ostatni zarzut wniesionego sprzeciwu podniesiono naruszenie art. 8 przywoływanego Kodeksu sprowadzający się do prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób naruszający zaufanie obywatela do organów państwa. W rozbudowanym uzasadnieniu przedstawiono argumenty przemawiające za zasadnością jego wniesienia i niezbędnością uchylenia decyzji organu odwoławczego. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Śląski w Katowicach wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do postanowień art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z treścią art. 64b § 1 powyższej ustawy, do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje albo decyzję kończącą postępowanie w sprawie - utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, albo decyzję uchylającą zaskarżoną do niego decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nieorzekania w sposób merytoryczny, kończący sprawę i wydania decyzji kasacyjnej czyli uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji występuje jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario, w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Należy podkreślić, że stosownie do postanowień przywołanego przepisu, organ drugiej instancji przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższe rozważania oznaczają, że Sąd dokonując kontroli tego typu decyzji nie rozpoznaje sprawy w sposób merytoryczny, a jedynie sprawdza, czy organ odwoławczy w prawidłowy sposób odczytał i zastosował postanowienia art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W realiach rozpoznawanej sprawy rozważenia wymagają dwie kwestie, a mianowicie, czy w ramach przedmiotowego postępowania organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia postępowania, które uniemożliwia organowi odwoławczemu jego korektę i podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia oraz czy organ odwoławczy korzystając z uprawnień wynikających z treści art. 136 powyższego Kodeksu uprawniony był do samodzielnego rozpoznania sprawy i wydania merytorycznej decyzji. W pierwszej kolejności odnieść należy się do pierwszej z wyodrębnionych kwestii, a mianowicie, czy w działaniu organu pierwszej instancji wystąpiły uchybienia, które nie mogą zostać skorygowane w ramach postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ odwoławczy akcentuje, że w jego ocenie osobom występującym o wznowienie postępowania administracyjnego przysługuje przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę projektowanej inwestycji. Okoliczność ta powoduje, że z uwagi na obowiązywanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie jest w stanie we własnym zakresie rozpoznać sprawy nie dopuszczając się naruszenia wskazanej zasady. Tak ujęte stanowisko organu odwoławczego należy podzielić. U podstaw tego stanowiska leży to, że obecnie prowadzone jest postępowanie nadzwyczajne, a mianowicie dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 4 sierpnia 2025 r. udzielającego pozwolenia na budowę przewidzianej inwestycji. Skoro organ pierwszej instancji nie przyznał statusu strony w postepowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dla stron niniejszego postępowania, tym samym nie dokonał merytorycznej oceny własnej decyzji z 4 sierpnia 2025 r. W konsekwencji zasadnie organ odwoławczy uznał, że skoro osobom inicjującym postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, tym samym kierując się postanowieniami zasady dwuinstancyjności postępowania zobowiązany był do uchylenia kwestionowanej decyzji i do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Innymi słowy w realiach rozpoznawanej sprawy wystąpiła przesłanka wydani decyzji przewidzianej treścią art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przeprowadzone powyżej rozważania powodują, że zbędna jest analiza dotycząca drugiej z wyodrębnionych kwestii, albowiem już dotychczasowe rozważania pozwoliły na uznanie, że zachodzą przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. Na marginesie można zauważyć, że co do zasady organ odwoławczy korzystając z postanowień art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego byłby w stanie samodzielnie ustalić stan faktyczny w sprawie, albowiem wśród wymaganych ustaleń jest wyjaśnienie tego w jakim zakresie projektowana inwestycja oddziałuje na nieruchomość stron, jak również czy jest ona zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzona powyżej analiza rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wskazuje jednoznacznie na to, że organ odwoławczy nie miał możliwości samodzielnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Charakter uchybień jakie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie zezwalały wskazanemu organowi odwoławczemu jedynie na skorzystanie z decyzji kasacyjnej, tak aby prowadzone postępowanie spełniało przewidziane prawem wymogi. W sprzeciwie wniesionym do tutejszego Sądu skarżący inwestor podniósł szereg zarzutów. W pierwszej kolejności podniesiono naruszenie postanowień art. 138 § 2 przywoływanego Kodeksu, jako niezasadnie zastosowanego. Odnosząc się do przywołanego tu zarzutu przyjdzie uznać, że nie jest on zasadny, a przeprowadzone powyżej rozważania potwierdzają takie stanowisko. Podkreślić należy, że wbrew poglądowi wyrażonemu we wniesionym sprzeciwie organ odwoławczy wykazał w sposób wyczerpujący występowanie przesłanek dla podjęcia takiego rozstrzygnięcia. W sprzeciwie tym zakwestionowano stanowisko organu odwoławczego co do tego, że osobom inicjującym postępowanie nadzwyczajne przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że tak sformułowany zarzut wkracza już w sferę merytoryczną rozpoznawanej sprawy, a tym samym wykracza poza ramy postępowania wyznaczonego wniesionym sprzeciwem. W przypadku wypowiedzenia się w tym zakresie, mając na uwadze treść art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związał by wypowiadające się organy administracji publicznej jak i ewentualnie sąd administracyjny, który dokonywałby kontroli podjętej decyzji. Mając na uwadze podniesione okoliczności uznać należy, że tak sformułowany zarzut wykracza poza ramy postępowania prowadzonego na tym etapie przed tutejszym Sądem. W analogiczny sposób należy odnieść się do tych zarzutów, które związane są z treścią § 271, § 272 oraz § 12 rozporządzenia wykonawczego określające techniczne warunki projektowanej inwestycji. Jako ostatni zarzut podniesiono naruszenie postanowień art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywatela do organów państwa, poprzez wzruszenie decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu wznowieniowym na podstawie hipotetycznych i błędnie skonstruowanych ograniczeń w zabudowie działki sąsiedniej. W odniesieniu do ostatniego z wniesionych zarzutów przyjdzie uznać, że nie jest on trafny, albowiem mocą kwestionowanej decyzji nie nastąpiło wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę z 4 sierpnia 2025 r. Mocą przedmiotowej decyzji jest jedynie przekazanie sprawy do ponownego przeanalizowania prowadzonego postępowania dotyczącego wydania powyższej decyzji i dopiero w ramach tej decyzji rozstrzygnięte zostanie to, czy wydana decyzja o pozwoleniu na budowę jest prawidłowa czy też zawiera uchybieni uzasadniające jej eliminację z obrotu prawnego. Przeprowadzone powyżej rozważania wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy uwzględnił wniesione odwołanie i uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dostrzeżone uchybienia o charakterze proceduralnym jak również ułomności w zakresie zastosowania przepisów prawa materialnego sprowadzające się do kwestii związanej z wyznaczeniem obszaru analizowane czy kwestie związane ze zgodnością projektowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadniały podjęcia decyzji o charakterze kasacyjnym. Dostrzec należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał na przesłanki uzasadniające uwzględnienie wniesionego odwołania, jak również zamieścił wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności odniósł się do tego, w jaki sposób uniknąć uchybień, które zostały uchwycone w decyzji organu pierwszej instancji. Skoro wniesiony sprzeciw nie jest zasadny, zatem stosownie do postanowień art. 151 a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym, sprzeciw należało oddalić