II SA/Gl 971/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 10 czerwca 2025 r. nr NWXIV.7581.6.7.2025 w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.

Prezydent Miasta T. postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2025 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 263 i art. 264 ustawy z dnia 16 marca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny publikator: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej w skrócie: "k.p.a.") i art. 140 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (podany publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.; aktualny: Dz. U. z 2026 r. poz. 399, w skrócie: "u.g.n."), obciążył Powiat W. (dalej w skrócie: "Powiat") kosztami postępowania przeprowadzonego z wniosku spadkobierców M. i A.K. o zwrot nieruchomości, stanowiącej własność Powiatu, położonej w J. przy ul. [...], obejmującej działki nr [...] i [...], o łącznej powierzchni 4 715 m² (powstałe z podziału działki nr [...] jako część dawnej działki nr [...]), oraz ustalił łączną wysokość tych kosztów w kwocie 6 776,80 zł., na którą składa się: 1 426,80 zł. - koszt brutto podziału geodezyjnego z 2015 roku; 730 zł. - koszt brutto wyceny z 2016 roku; 3 160,00 zł. - koszt brutto podziału geodezyjnego z 2022 roku; 730,00 zł. - koszt brutto wyceny z 2022 roku; 730,00 zł. - koszt brutto wyceny z 2024 roku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zatwierdzenie podziału i zwrot nieruchomości nastąpiło decyzją Prezydenta Miasta T. nr [...] z dnia 3 kwietnia 2025 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 30 maja 2025 r., nr [...], na podstawie której, nowonabywców zobowiązano do zapłaty odszkodowania na rzecz obecnego właściciela, tj. Powiatu, w łącznej kwocie 757.549,00 - zł. Równocześnie podniósł, że ustalone koszty dotyczą wykonania dwukrotnie podziału i wyceny nieruchomości. Czynności te zostały dokonane pierwotnie odpowiednio w 2015 i 2016 roku, jednak z uwagi na zgony części wnioskodawców postępowanie administracyjne było kilkakrotnie zawieszane i podejmowane. W międzyczasie, to jest pismem z dnia 5 marca 2020 r. Powiatowy Zakład Zarządzania Nieruchomościami w W. przekazał informację o zmianie w bazie danych ewidencji gruntów i budynków dotyczących podziału działki nr [...] na działki o nr [...] i [...] oraz zmianie z mocy prawa własności działki nr [...] na rzecz Gminy J. z przeznaczeniem pod budowę dróg publicznych, co spowodowało, że zarówno podział z 2015 roku, jak i operat szacunkowy z 2016 roku stały się nieaktualne. Koszty z lat 2015 i 2016 ustalone zostały na podstawie wyciągów nr [...] i [...] z rachunku bankowego wydatków Miasta T. (ze względu na upływ pięcioletniego terminu przechowywania dokumentów finansowych), natomiast koszty z roku 2022 są zgodne z postanowieniami nr [...] z dnia 18 marca 2022 r. i nr [...] z dnia 18 października 2022 r., nadto koszty z roku 2024 są zgodne z postanowieniem nr [...] z dnia 15 listopada 2024 r. Wymienione koszty zostały wydatkowane na rzecz wykonawców w oparciu o wystawione faktury, a ich wypłata nastąpiła - w latach 2015 i 2016 ze środków własnych, a w latach 2022 i 2024 ze środków pochodzących z dotacji celowej. W związku z tym, konieczne stało się przekazanie na rachunek Miasta T. kosztów postępowania prowadzonego w zastępstwie za Prezydenta Miasta J., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, na podstawie postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia 20 lipca 2007 r., nr [...]. W zażaleniu z dnia 14 kwietnia 2025 r. Powiat domagał się uchylenia powyższego postanowienia. Zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie art. 140 ust. 6 u.g.n. w związku z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a., bowiem zamierza zaskarżyć punkt I i II nie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta T. nr [...] z dnia 3 kwietnia 2025 r. o zatwierdzeniu podziału i zwrocie opisanej powyżej nieruchomości. Powołując się na treść art. 140 ust. 6 u.g.n., jako przepis szczególny względem art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., formułującego zasadę ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez organ prowadzący postępowanie, Powiat uznał, że choć wyłącza on zastosowanie tej reguły, to jednak tylko wtedy, gdy dojdzie do skutecznego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości osobie uprawnionej (por. Ewa Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz aktualizowany, Lex/el). Nadto, sam art. 262 § 1 k.p.a. określa w pkt 1 i 2, że stronę obciążają jedynie te koszty, które wynikły z jej winy oraz te poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikające z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie, przy czym w świetle stanowiska judykatury wykładnia niniejszego unormowania powinna być ścisła i wąska. Zdaniem Powiatu, uzasadnienie kwestionowanego postanowienia nie zawiera szczegółowego wyjaśnienia sposobu ustalenia wysokości kosztów za wykonane operaty szacunkowe i usługi geodezyjne. W szczególności nie wynika z niego, czy wybór wykonawców został poprzedzony rozeznaniem rynku, co do wysokości cen, za takie usługi, ani też, w jaki sposób wykonawców tych wyłoniono, oraz czy ich oferta była najkorzystniejsza. Organ prowadzący postępowanie nie zażądał także kalkulacji oferowanego wynagrodzenia, co uniemożliwia weryfikację, jak zostało ono wyliczone, oraz czy są to kwoty adekwatne do nakładu pracy konkretnego usługodawcy. W rezultacie, kwestionowane postanowienie narusza art. 7-9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W przypadku operatu szacunkowego należy tu w szczególności podać informacje o jego numerze, dacie sporządzenia, o danych rzeczoznawcy, który go sporządził, jak również o tym, z czego wynika kwota wynagrodzenia (umowa zawarta w wyniku przetargu), a dokumenty te powinny stanowić załącznik do postanowienia bądź zostać dołączone do akt sprawy i potwierdzać jednoznacznie, jaki jest tytuł tych wydatków (w tym także, czy obejmują one koszty korespondencji, usług i itp.). Zebrany materiał dowodowy nie wskazuje, aby organ administracji weryfikował ofertę podmiotów wykonujących usługę wyceny nieruchomości oraz usługę geodezyjną, co powoduje, że nie wiadomo, jak zostały wyliczone poszczególne kwoty i Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia 10 czerwca 2025 r., nr NWXIV.7581.6.7.2025, po rozpatrzeniu zażalenia Powiatu, utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta T. z dnia 3 kwietnia 2025 r. Szczegółowo opisał stan faktyczny sprawy oraz podkreślił, że decyzją nr [...] z dnia 3 kwietnia 2025 r., nr [...] Prezydent Miasta T., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł m. in. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stanowiącej własność Powiatu, położonej w J. przy ul. [...], oznaczonej jako działka dotychczasowa nr [...] na nowe działki: nr [...] o powierzchni 0,2438 ha, nr [...] o powierzchni 0,0266 ha, nr [...] o powierzchni 0,2277 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,0524 ha., a także o zwrocie spadkobiercom M. K. i A. K. a nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,4715 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] Sądu Rejonowego w J. i o zobowiązaniu osób wymienionych w sentencji do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 757.549,00 - zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 30 maja 2025 r., nr [...]. Podał, że koszty postępowania o zwrot nieruchomości ponosi odpowiednio Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego w zależności od tego, któremu z tych podmiotów odszkodowanie jest zwracane. Koszty nie obciążają organu, który prowadzi postępowanie w sprawie zwrotu, ale obciążają ten podmiot publicznoprawny, któremu zwracane jest odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (tj. podmiot zwracający prawo do nieruchomości, które zostało wywłaszczone). Potwierdził, że nieruchomość położona jest poza granicami opracowania planu, będącego załącznikiem do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 31 października 1968 r., oraz że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Biorąc pod uwagę specyfikę postępowań zwrotowych, przy uwzględnieniu faktu, że do wywłaszczenia nieruchomości doszło ponad 55 lat temu, na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 8 kwietnia 1969 r, nr [...], oraz podlegała ona kilkukrotnie podziałom geodezyjnym, to koniecznym było dokonanie szeregu czynności, m.in. geodezyjnego naniesienia granic wywłaszczonej nieruchomości, czy też dokonania stosownych podziałów geodezyjnych, co wiąże się z koniecznością poniesienia kosztów sporządzenia operatów i opracowań geodezyjnych przez uprawnionych geodetów (np. podziału geodezyjnego działki nr [...], w celu wydzielenia z niej działki, znajdującej się w granicach dawnej własności). Pierwszy podział nieruchomości zlecony został w 2015 r. w oparciu o postanowienia umowy ramowej z dnia 24 marca 2014 r., w rozumieniu ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, którą zawarto w wyniku przeprowadzonego postępowania w trybie przetargu nieograniczonego. Koszt podziału geodezyjnego nieruchomości na dwie działki ustalono wówczas na kwotę 1 230,00 zł. brutto, a za każdą kolejną działkę koszt ten wzrastał o 98,40 zł. Z podziału dokonanego w 2015 r. powstały cztery działki (nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]), w związku z czym cena za wykonanie usługi wyniosła 1 426.80 - zł. brutto. Podział wykonał geodeta uprawniony M. C. (nr uprawnień [...]), a operat techniczny został wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 24 czerwca 2015 r., pod numerem [...]. Zdaniem Wojewody Śląskiego, wykazano zasadność zleconej czynności, wysokość poniesionych kosztów, a także ich faktyczne wydatkowanie. Faktura nr [...] uległa brakowaniu z uwagi na upływ terminu przechowywania tego typu dokumentacji, natomiast fakt poniesienia wydatku w dniu 14 lipca 2015 r. wynika z przedstawionego wyciągu z konta bankowego. Następnie, z uwagi na treść art. 140 ust. 4 u.g.n., koniecznym stało się powołanie biegłego rzeczoznawcy majątkowego celem sporządzenia wyceny nieruchomości przeznaczonej do zwrotu. Postanowieniem Prezydenta Miasta T. nr [...] z dnia 20 września 2016 r. powołano biegłego rzeczoznawcę majątkowego W. L. (nr uprawnień [...]), w oparciu o treść zarządzenia tego organu nr [...] z dnia 19 lutego 2015 r. w sprawie utworzenia listy rzeczoznawców majątkowych - kandydatów na biegłych w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez Prezydenta Miasta T., w zakresie działania Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta T. oraz nadania regulaminu określającego zasady prowadzenia tej listy. Załącznik do regulaminu stanowił cennik określający ceny brutto za operat szacunkowy według rodzaju nieruchomości podlegającej wycenie. Za wycenę nieruchomości, w celu dokonania jej zwrotu określono cenę 730,00 zł. brutto. Biegła przedłożyła sporządzony przez siebie operat szacunkowy z dnia 28 października 2016 r. (wpływ do organu w dniu 31 października 2016 r.). Protokół oceny tego dokumentu jako zupełnego, logicznego, wiarygodnego i przyjętego jako dowód został sporządzony w dniu 8 listopada 2016 r. i znajduje się w aktach postępowania pierwszoinstancyjnego. Również i w tym wypadku nie zachowała się faktura nr [...], natomiast fakt poniesienia tego wydatku wynika z przedstawionego wyciągu z konta bankowego, a przelew na kwotę 730,00 zł. został wykonany w dniu 6 grudnia 2016 r. Z uwagi na zgony wnioskodawców, postępowanie kilkakrotnie w latach 2016 - 2022 ulegało zawieszeniu w oczekiwaniu na uregulowanie spraw spadkowych i wstąpienie do postępowania następców prawnych. Nie doszło w związku z tym do zatwierdzenia podziału działki nr [...], dokonanego przez biegłego geodetę M. C. (por. art. 96 ust. 1b u.g.n.). W międzyczasie pismem z dnia 5 marca 2020 r. Dyrektor Powiatowego Zakładu Zarządzania Nieruchomościami w W. poinformował o zmianie w bazie danych ewidencji gruntów i budynków działki nr [...] i jej podziale na dwie działki: nr [...] (która została przeznaczona pod budowę drogi publicznej i przeszła na własność Gminy J.) oraz nr [...]. Tym samym podział dokonany w 2015 r. stał się nieaktualny. W myśl art. 153 ust. 3 i 4 u.g.n. z uwagi na upływ czasu, zdezaktualizował się też operat szacunkowy sporządzony przez biegłą W. L., który mógł być wykorzystany jedynie przez 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, ewentualnie po potwierdzeniu jego aktualności przez okres kolejnych 12 miesięcy. W analizowanej sprawie te obie czynności wymagały powtórnego przeprowadzenia podziału. W związku z powyższym, postanowieniem nr [...] z dnia 18 marca 2022 r. powołano w charakterze biegłego geodetę B. B. (nr uprawnień [...]), celem wykonania podziału geodezyjnego działki nr [...]. Postanowienie zostało wydane w oparciu o treść zarządzenia Prezydenta Miasta T. nr [...] z dnia 26 lipca 2017 r. w sprawie utworzenia listy geodetów - kandydatów na biegłych w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez Prezydenta Miasta T., w zakresie działania Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta T., oraz nadania regulaminu określającego zasady prowadzenia tej listy. Załącznik do wspomnianego regulaminu stanowi cennik, zgodnie z którym wykonanie projektu podziału geodezyjnego na dwie działki wynosił 2 100,00 - zł., a za każdą następną działkę cena wzrastała o 530,00 zł. Podane ceny były cenami brutto. Z działki nr [...] powstały cztery działki: nr [...], [...], [...] i [...], a operat techniczny został wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 14 lipca 2022 r., pod numerem [...]. Za wykonaną usługę została wystawiona faktura VAT [...] z dnia 15 lipca 2022 r. na kwotę 3 160,00 zł., a podział został zatwierdzony w pkt I decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 3 kwietnia 2025 r., nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 30 maja 2025 r. Stąd też, zdaniem Wojewody Śląskiego, doszło do ostatecznego zatwierdzenia projektu podziału. Postanowieniem nr [...] z dnia 18 października 2022 r. powołano w charakterze biegłego rzeczoznawcę majątkowego – M. C. (nr uprawnień [...]), która sporządziła operat szacunkowy z dnia 23 listopada 2022 r. Za wykonaną pracę biegła wystawiła fakturę VAT nr [...] z dnia 30 listopada 2022 r. na kwotę 730.00 - zł. Przedmiotowy operat szacunkowy stanowił podstawowy dowód w sprawie rozliczeń stron postępowania, do którego doszło w decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 24 stycznia 2023 r., która pierwotnie została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 18 kwietnia 2023 r., nr [...], jednak w wyniku jej zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, decyzja ta została uchylona z przyczyn formalnych wyrokiem z dnia 3 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/GI 919/23. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. C. utracił ważność w dniu 23 listopada 2023 r. Konsekwencją tego stanu rzeczy było uchylenie wydanego przez Prezydenta Miasta T. postanowienia z dnia 24 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości, oraz utrzymującego go w mocy postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia 20 kwietnia 2023 r. , nr [...], wydanego w oparciu o wyeliminowaną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/GI 919/23 decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 18 kwietnia 2023 r., nr [...], co nastąpiło wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/GI 929/23. W uzasadnieniu tego ostatniego wyroku Sąd zaznaczył, że przedwczesne było wydanie przywołanych postanowień, wobec wyeliminowania z obrotu prawnego merytorycznej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 18 kwietnia 2023 r., utrzymującej w mocy decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oraz o jej zwrocie. W toku ponownie przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania, prowadzonego z wniosku spadkobierców M. i A. K., w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości, stanowiącej własność Powiatu, położonej w J. przy ul. [...], biegła M. C. poinformowała o braku możliwości wystawienia klauzuli aktualności dla operatu szacunkowego, m.in. z uwagi na zmianę cen na rynku nieruchomości podobnych, czy znaczny wzrost cen materiałów i robót budowlanych. Stanowiło to zasadniczą przyczynę uchylenia decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 24 stycznia 2023 r. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, o czym Wojewoda Śląski orzekł w decyzji z dnia 28 sierpnia 2024 r., nr [...]. Prezydent Miasta T., w ponownie prowadzonym postępowaniu, postanowieniem nr [...] z dnia 15 listopada 2024 r. (zmienionym w zakresie terminu przedstawienia operatu szacunkowego postanowieniem nr [...] z dnia 12 grudnia 2024 r.) ponownie powołał w charakterze biegłego rzeczoznawcę majątkowego M. C., celem sporządzenia nowej wyceny na potrzeby postępowania zwrotowego (por. operat szacunkowy z dnia 14 grudnia 2024 r.). Biegła za wykonaną pracę wystawiła fakturę VAT nr [...] z dnia 17 grudnia 2024 r. na kwotę 730.00 - zł. W związku z powyższym, Prezydent Miasta T. jako organ pierwszej instancji ustalił koszty prowadzonego postępowania na kwotę 6 776,80 zł. (szczegółowo ustalając, co się na nią składa - por. strona 1 niniejszego uzasadnienia). W toku czynności kontrolnych Wojewoda Śląski uznał, że Prezydent Miasta T. w prawidłowy sposób ustalił koszty postępowania zwrotowego, do zwrotu których zobowiązał Powiat. W skardze z dnia 7 lipca 2025 r. Powiat zarzucił powyżej opisanemu postanowieniu Wojewody Śląskiego naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na rażącym naruszeniu przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a., formułującego zasadę prawdy obiektywnej i art. 8 k.p.a., statuującego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, jak również rażące naruszenie normy prawa materialnego, wyrażonej w art. 140 ust. 6 u.g.n. Zgodnie z brzmieniem tego ostatniego przepisu, koszty postępowania ponosi odpowiednio Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego w zależności od tego, któremu z tych podmiotów odszkodowanie jest zwracane. Norma ta ma charakter szczególny względem art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i może mieć zastosowanie tylko w sytuacji, gdy dojdzie do skutecznego zwrotu nieruchomości osobie uprawnionej. Zdaniem Powiatu, w niniejszym przypadku taki stan rzeczy nie wystąpił, gdyż decyzja rozstrzygająca o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oraz o jej zwrocie spadkobiercom została zaskarżona do Wojewody Śląskiego, w związku z tym nie jest decyzją ostateczną. W rezultacie, postanowienie to jest przedwczesne i rażąco narusza prawo. Dodatkowo nie zawiera wyjaśnienia, na jakiej podstawie prawnej i faktycznej na obecnym etapie postępowania zaistniała podstawa do wydania postanowienia w sprawie kosztów postępowania o zwrot nieruchomości, przez co narusza art. 11 i art. 107 § 1 k.p.a. Jednocześnie zostało ono opatrzone podpisem elektronicznym przez Dyrektora Wydziału Nadzoru Właścicielskiego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego bez wskazania na upoważnienie do działania w imieniu Wojewody Śląskiego, a w konsekwencji nie można ustalić, czy podpis ten pochodzi od organu uprawnionego do orzekania w sprawie. Z tego powodu, złożył wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia Wojewody Śląskiego, oraz stwierdzenie jego nieważności ewentualnie - w razie nieuwzględnienia tego żądania - jego uchylenie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę z dnia 24 lipca 2025 r. Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wywiódł, że w treści art. 140 ust. 6 u.g.n. nie wskazano, kiedy postanowienie o ustaleniu kosztów postępowania zwrotowego ma zostać wydane i czy jego wydanie jest uzależnione od funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o zwrocie nieruchomości oraz o zobowiązaniu do zapłaty odszkodowania. Wystarczającym jest jedynie, aby postanowienie w przedmiocie obciążenia kosztami postępowania zostało poprzedzone wydaniem decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oraz o odszkodowaniu, a wymóg taki został w niniejszej sprawie zachowany (odpowiednio w dniu 10 czerwca i 30 maja 2025 r.). Postanowieniem wydanym w dniu 4 sierpnia 2025 r. o sygn. akt II SA/Gl 971/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia Wojewody Śląskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, oraz stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.). Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie o obciążeniu Powiatu Wodzisławskiego kosztami postępowania w sprawie zwrotu, opisanej na wstępie nieruchomości, położonej w J., które zapadło po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/GI 929/23, jako konsekwencja wyroku z dnia 3 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/GI 919/23 (dotyczącego między innymi decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 18 kwietnia 2023 r.). Podkreślić należy, że wskazany na wstępie obowiązek kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obejmuje także zbadanie, czy organ administracji ponownie rozpoznający sprawę po wyroku sądu administracyjnego wypełnił powinność wynikającą z art. 153 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z brzmieniem tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, przez "ocenę prawną", o której mowa w ww. przepisie, rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego (np. braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego), wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. W zakresie oceny prawnej mieści się więc zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym (stosowania prawa), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne, i - wreszcie - jakie, zdaniem sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem. Ocena ta może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, jak również kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (vide: komentarz do art. 153 p.p.s.a. [w:] Tadeusz Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Opublikowano: WK 2016). Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza (chociaż nie wyłącznie) oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Istotą wskazań zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sądu jest zapobieżenie w przyszłości popełnieniu tych samych błędów, stwierdzonych w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazania te nie mają i nie mogą przesądzać sposobu rozstrzygnięcia, nie nakazują organom by wydały konkretny rodzaj aktu prawnego, mają na celu doprowadzenie do wydania orzeczenia zgodnego z prawem, a zatem dążą do zapewnienia przestrzegania zasady legalności. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że orzekając ponownie w tej samej sprawie organy administracji, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu tegoż sądu, gdyż są nimi z mocy ustawowego przepisu związane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.06.2015 r., sygn. akt II FSK 1404/13, i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.03.2014 r., sygn. akt I GSK 534/12). Jeżeli zatem strona postępowania (zarówno strona skarżąca, jak i skarżony organ) z taką oceną prawną i wskazaniami się nie zgadza, to powinna orzeczenie to zakwestionować za pomocą środków odwoławczych przewidzianych prawem. Po uprawomocnieniu się orzeczenia, zawarte w nim stanowisko będzie wiążące nie tylko dla organów wymienionych w art. 153 p.p.s.a., lecz również wskazanych w art. 170 p.p.s.a., który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. A zatem, przepis ten stanowi zakaz formułowania nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem i w istocie stanowi gwarancję przestrzegania przez organy związania oceną sprawy zawartą w orzeczeniu sądu administracyjnego, bez względu na poglądy co do oceny tej sprawy. Skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą zatem każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne, oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydawaniu decyzji do oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Natomiast związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz do konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (vide: komentarz do art. 153 p.p.s.a. [w:] Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Opublikowano: LexisNexis 2011). Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez Sąd. W tym miejscu wystarczy jedynie wskazać, że chybiony jest zarzut, jakoby Wojewoda Śląski rażąco naruszył prawo, orzekając przedwcześnie o kosztach postępowania. Nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta T. postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2025 r., wydanym na podstawie art. 263 i art. 264 k.p.a. w związku z art. 140 ust. 6 u.g.n., obciążył Powiat kosztami postępowania przeprowadzonego z wniosku spadkobierców M. i A. K. o zwrot nieruchomości, stanowiącej własność Powiatu, położonej w J. przy ul. [...], obejmującej działki nr [...] i [...], o łącznej powierzchni 4 715 m² (powstałe z podziału działki nr [...] jako część dawnej działki nr [...]), oraz ustalił łączną wysokość tych kosztów w kwocie 6 776,80 zł., na którą składa się: 1 426,80 zł. - koszt brutto podziału geodezyjnego z 2015 roku; 730 zł. - koszt brutto wyceny z 2016 roku; 3 160,00 zł. - koszt brutto podziału geodezyjnego z 2022 roku; 730,00 zł. - koszt brutto wyceny z 2022 roku; 730,00 zł. - koszt brutto wyceny z 2024 roku. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazał, że zatwierdzenie podziału i zwrot nieruchomości nastąpiło decyzją Prezydenta Miasta T. nr [...] z dnia 3 kwietnia 2025 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 30 maja 2025 r., nr [...], na podstawie której, nowonabywców zobowiązano do zapłaty odszkodowania na rzecz obecnego właściciela, tj. Powiatu, w łącznej kwocie 757.549,00 - zł. Tak więc, nastąpiło równoczesne ustalenie kosztów postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości, jak również zatwierdzenie jej podziału geodezyjnego. Przyjdzie wyjaśnić, że będący podstawą zaskarżonego postanowienia art. 140 ust. 6 u.g.n., stanowi, iż koszty postępowania o zwrot nieruchomości ponosi odpowiednio Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego w zależności od tego, któremu z tych podmiotów odszkodowanie jest zwracane, zatem to lex specialis eliminujący zastosowanie reguły ogólnej bezkosztowego udziału stron w postępowaniu, określonej w art. 262 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem kwestie pozostające poza zakresem regulacji art. 140 ust. 6 u.g.n. związane z ustalaniem kosztów postępowania administracyjnego w sposób kompleksowy normuje Dział IX k.p.a. (Opłaty i koszty postępowania), którego przepisy, w zakresie trybu nałożenia obowiązku poniesienia kosztów na stronę, nie zostały przez przepisy u.g.n. wyłączone. Wyłączenie to nie obejmuje w szczególności art. 264 § 1 k.p.a. określającego, że jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że rozstrzygnięcie o kosztach postępowania następuje w formie postanowienia, które musi być wydane co do zasady jednocześnie z decyzją, a więc w tym samym czasie, w tej samej chwili ewentualnie bezpośrednio po wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2025 r. sygn. akt I OSK 1851/22). Przystępując do rozważań na tle zarzutów skargi oraz ich uzasadnienia przede wszystkim należy wyjaśnić, że tryb stwierdzenia nieważności postanowienia (czy też decyzji) jest nadzwyczajnym trybem, stanowiącym odstępstwo od zasady trwałości, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. Uchylenie lub ich zmiana bądź stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w przepisach k.p.a. lub ustawach szczególnych. Z mocy art. 126 k.p.a. trybem stwierdzenia nieważności objęto również między innymi postanowienia, od których przysługuje zażalenie. Na podstawie tego przepisu do takich postanowień stosuje się odpowiednio art. 156-159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a., wydaje się postanowienie. Stwierdzenie nieważności zarówno decyzji, jak i postanowienia, o którym mowa wyżej, może nastąpić tylko w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., albowiem zastosowanie tego nadzwyczajnego trybu jest uzasadnione jedynie w sytuacji, gdy ciężar gatunkowy naruszenia prawa przeważa nad dobrem, jakie stanowi pewność obrotu prawnego. Nadto, z uwagi na szczególny charakter instytucji stwierdzenia nieważności, jako wyjątku od ogólnej zasady trwałości postanowień (decyzji) ostatecznych, wykładnia przesłanek nieważności, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., musi mieć charakter ścieśniający. Zatem instytucja stwierdzenia nieważności nie jest środkiem, za pomocą którego można wzruszać postanowienie, czy wadliwą decyzję. W przypadku jedynie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział i zwrot przedmiotowej nieruchomości możliwe byłoby stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Zawarty w tym przepisie zwrot "w oparciu" wskazuje, że musi zachodzić związek przyczynowy pomiędzy decyzją organu a inną decyzją lub orzeczeniem sądu. Chodzi tu zatem o sytuację, gdy jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę innej decyzji, od nich zależnej (pochodnej). Taka jednak sekwencja prawna działań organu administracji nie wyczerpuje jeszcze omawianej przesłanki. Musi bowiem dojść do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji lub orzeczenia sądu, w oparciu o które została wydana ostateczna decyzja zależna (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 511/15). Okoliczność taka mogłaby być rozważana jedynie jako ewentualna podstawa do wznowienia postępowania z mocy art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne wznawia się w sprawie zakończonej ostateczną decyzją opartą na innej decyzji lub orzeczeniu sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Dlatego też trafne jest spostrzeżenie Wojewody Śląskiego, że skoro decyzja, która stanowiła podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia nie została uchylona ani też nie wyeliminowana z obrotu, na skutek stwierdzenia jej nieważności, to brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia z uwagi na przesłanki wynikające z art. 156 § 1 k.p.a. W tym kontekście, zdaniem Sądu brak jest podstaw do formułowania twierdzeń o tym, aby zaskarżone postanowienie obarczone było wadą nieważności. Jakkolwiek skuteczny zwrot nieruchomości stanowi okoliczność uzasadniającą orzeczenie w przedmiocie związanych z tym kosztów oraz podstawę obciążenia nimi danego podmiotu, jednak nie oznacza to, że organ administracji powinien wstrzymać się z rozstrzygnięciem o wspomnianych kosztach aż do chwili, gdy decyzja zwrotowa stanie ostateczna bądź prawomocna (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 210/15). Przeciwnie, na mocy powołanego art. 264 § 1 k.p.a. jest zobligowany do wydania w tym zakresie postanowienia równocześnie z wydaniem decyzji zwrotowej. Skład orzekający nie podzielił zatem stanowiska Powiatu, że zaskarżone postanowienie zapadło przedwcześnie. Faktem jest, że na decyzję Wojewody Śląskiego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości Powiat wniósł skargę jednak została ona oddalona wyrokiem tut. Sądu z dnia 28 kwietnia 2026 r. o sygn. akt II SA/Gl 97025. Kwestia ta nie ma jednak wpływu na wynik niniejszej sprawy. Podkreślić też należy, że postanowienie w sprawie ustalenia kosztów postępowania zapada jedynie wówczas, gdy koszty te zobowiązane są ponieść strony, a nie organ administracji, prowadzący to postępowanie. Jak trafnie wskazał Wojewoda Śląski w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przepis art. 140 ust. 6 u.g.n. jest regulacją szczególną wobec art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i wyłącza zasadę ponoszenia kosztów postępowania przez organ orzekający w sprawie, ale jedynie w wypadku, gdy zapadnie decyzja o zwrocie nieruchomości i zwrocie odszkodowania na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu trafne jest stanowisko Wojewody Śląskiego, zgodnie z którym dostateczną przesłankę do orzekania o kosztach postępowania stanowi tu sam fakt wydania decyzji o zwrocie nieruchomości oraz o przyznaniu odszkodowania. Możliwość wydania postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania zwrotowego nie jest uzależniona od ostateczności takiej decyzji, czy też od dalszych losów złożonego na nią środka zaskarżenia (w tym przypadku nieuwzględnionej skargi). Zdaniem składu orzekającego, w rozpoznanej sprawie brak jest również podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia ze względu na podpisanie tego aktu w formie elektronicznej przez Dyrektora Wydziału Nadzoru Właścicielskiego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego bez wskazania na upoważnienie do działania w imieniu Wojewody Śląskiego. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że wykonywanie czynności urzędowych wykazujących cechy załatwiania spraw w rozumieniu art. 268a k.p.a. bez upoważnienia albo z przekroczeniem granic tego upoważnienia powoduje, że są one dotknięte kwalifikowaną wadą prawną. Jednak samo niedopełnienie obowiązku powołania się na takie upoważnienie nie uzasadnia uchylenia postanowienia, czy decyzji, gdyż naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, o ile upoważnienie takie istniało w chwili wydawania decyzji. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1618/12, gdzie wprawdzie wyeksponowano konieczność powołania się przez pracownika w decyzji na posiadane upoważnienie organu, jednakże zastrzeżono, że uchybienia w tym względzie nie wolno utożsamiać z podpisaniem decyzji przez osobę nieupoważnioną, czyli z wystąpieniem wadliwości uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji, o ile tylko upoważnienie takie istniało w dacie wydania tej decyzji. Zarówno art. 107 § 1 k.p.a., jak i art. 268a k.p.a. nie wprowadzają expressis verbis obowiązku zamieszczenia w decyzji przy podpisie klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu. W tej sytuacji, brak polegający na nie podaniu upoważnienia w treści zaskarżonego postanowienia nie jest uchybieniem wywierającym wpływ na wynik spawy, które tym samym nie mogło przesądzić o stwierdzeniu jego nieważności, tym bardziej, że z akt sprawy wynika, że zostało ono opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym posiadającym wymagany certyfikat. Jak wynika z analizy akt sprawy i treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, przed jego wydaniem Wojewoda Śląski dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i uwzględnił treść wiążących go i uprzednio zapadłych w tej sprawie przywołanych wyroków (por. art. 153 p.p.s.a.). Jednocześnie zwrot kosztów winien obejmować - z definicji - zwrot kosztów faktycznie poniesionych. Z cenników, które stanowią załączniki do akt, wynikają ceny brutto za wykonanie określonych czynności (sporządzenie projektu podziału, czy wykonanie operatu szacunkowego) i kwoty we wskazanej tam wysokości zostały rozliczone - potwierdzają to załączone do materiału dowodowego faktury VAT oraz treść aktów wewnętrznych (zarządzeń) wraz z załącznikami stanowiącymi ich integralną część. Zebrane w sprawie dowody nie dawały podstaw do kwestionowania ich treści i poczynienia odmiennych ustaleń faktycznych od zawartych w zaskarżonym postanowieniu. Jak również nie pozwalały na przyjęcie, że ustalenia te nie odpowiadają stanowi rzeczywistemu, co znalazło odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie miał zatem podstaw do uznania, że w sprawie naruszono przepisy prawa procesowego, jak również materialnego. W tej sytuacji zarzuty skargi nie mogły być uwzględnione. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Powołane wyżej orzecznictwo sądowoadministracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.