II SA/Go 23/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M.K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako PINB) wydał dnia [...] września 2019 r. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 71 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., aktualny t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. – określanej dalej jako u.p.b.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) nakazał M.K. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku inwentarskiego nr 3 o wymiarach 3,76 x 9,10 m na budynek gospodarczy na działce nr ewid. [...], jednocześnie zobowiązujac inwestora do zawiadomienia o wykonaniu obowiązku. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że po uzyskaniu wiadomości o zmianie sposobu użytkowania budynków gospodarczych na inwentarskie oraz usytuowanie płyty do składowania obornika, w dniu [...] kwietnia 2019 r. przeprowadził kontrolę na powyższej działce, w trakcie której ustalił, że na wsponianej nieruchomości znajdują się między innymi: - budynek gospodarczy nr 1 o wymiarach 3,70 x 9,50 m wykonany na podstawie pisma Starosty znak: [...] z dnia [...] października 2017 r.; - budynek gospodarczy nr 2 o wymiarach 3,70 x 9,44 m wykonany na podstawie pisma Starosty znak: [...] z dnia [...] grudnia 2017 r.; - budynek gospodarczy nr 3 o wymiarach 3,76 x 9,10 m wykonany na podstawie pisma Starosty znak: [...] z dnia [...] grudnia 2017 r.; - zasiek do składowania obornika - ogrodzenie z płyt betonowych o wymiarach około 6,30 x 4,80 m, usytuowane w odległości 2,30 m od granicy z działką nr ewid. [...] oraz w odległości 0,80 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Ponadto PINB ustalił, iż w przedmiotowych budynkach gospodarczych nr 1, 2, 3 nie znajdują się zwierzęta. Budynki w chwili kontroli były puste; znajdowała się w nich ściółka ze słomy. Według oświadczenia M.K. w budynkach trzymane są narzędzia gospodarcze i budynki nie służą do przetrzymywania zwierząt. Organ ustalił również, że obornik złożony jest na przyczepie. Nie stwierdzono składowania obornika na gruncie na działce nr ewid. [...]. M.K. oświadczył również, że: "Obornik składowany jest bezpośrednio na przyczepę, który wywożony jest regularnie. Wszelkie wyjaśnienia zostały dostarczone do Starostwa Powiatowego przez kancelarię adwokacką." Dalej organ podał, że M.P. - Naczelnik Wydziału Budownictwa i Ochrony Środowiska oświadczyła, iż nie zgadza się ze stwierdzeniem, że są to budynki gospodarcze z uwagi na fakt wyposażenia obiektów w poidła i pojemniki do karmienia, ponadto na drzwiach znajdują się tabliczki z imionami koni. Wg wypisu z rejestru gruntu z dnia [...] stycznia 2019 r. działka stanowi własność Skarbu Państwa i jest dzierżawiona przez inwestora M.K.. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, tj. z dokonanych ustaleń na działce oraz dokumentacji fotograficznej PINB stwierdził, że w 3 budynkach gospodarczych nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Obecną funkcją 3 budynków gospodarczych są budynki inwentarskie dla koni, co zdaniem organ jest to fakt powszechnie znany, ponieważ powyższe obiekty widoczne są na zdjęciach umieszczonych w internecie. Inwestor reklamuje swoją działalność gospodarczą w mediach społecznościowych pod nazwą "[...]". PINB wskazał również, że M.K. nie przedłożył dowodu, iż zgłoszono w organie administracji budowlanej o zamierzonej zmianie sposobu użytkowania 3 budynków gospodarczych na inwentarskie na działce nr ewid. [...] co jest samowolą budowlaną. Następnie analizując art. 71 ust 1 u.p.b. podkreślił, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Ponadto zgodnie z art. 71 ust 2 u.p.b. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego część załączając odpowiednie dokumenty. W ocenie PINB stwierdzona zmiana sposobu użytkowania 3 budynków gospodarczych na budynki inwentarskie zgodnie z art. 71 a u.p.b. wymagała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Biorąc pod uwagę, iż inwestor tego nie uczynił, postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b. PINB zobowiązał inwestora M.K. do: - wstrzymania użytkowania budynku nr 3 o wymiarach 3,76 x 9,10 m zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], - przedłożenia dokumentów wymaganych i określonych w art. 71 ust. 2 u.p.b. Termin przedłożenia dokumentów określono do dnia 30 sierpnia 2019 r. Następnie organ podał, że w dniu [...] czerwca 2019 r. przeprowadził oględziny na działce nr ewid. [...] celem sprawdzenia wykonania powyższego nakazu wstrzymania użytkowania budynku gospodarczego. W trakcie trwania oględzin nie stwierdzono, aby w budynku znajdowały się konie. Na budynkach znajdują się tabliczki z imionami koni, wewnątrz budynków brak poideł dla koni. Zdaniem PINB z zebranego materiału dowodowego wynika, że wbrew opinii właściciela budynku, w budynku nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, która w dalszym ciągu trwa. Budynek został oddany do użytkowania jako budynek gospodarczy. Natomiast z zebranego materiału dowodowego w tym ustaleń na działce, dokumentacji fotograficznej, informacjach umieszczanych w Internecie jak również w prasie regionalnej, w ocenie organu wynika, że inwestor nie zaniechał użytkowania budynku gospodarczego nr 3 o wymiarach 3,76 x 9,10 m jako inwentarskiego, budynek użytkowany jest w sposób inny niż budynek gospodarczy. Tym samym inwestor nie wywiązał się z obowiązku nałożonego we wspomnianym postanowieniu. Jednocześnie w wyznaczonym terminie nie przedłożył wymaganych dokumentów, co obligowało organ do wydania decyzji w oparciu o art. 71a ust. 4 u.p.b. M.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym zarzucił naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, polegające na wywiedzeniu sprzecznych wniosków z dowodów zgromadzonych w toku postępowania, to jest uznaniu, że odwołujący się nie wywiązał się z obowiązku wstrzymania użytkowania budynku inwentarskiego. Odwołujący zarzucił także naruszenie art. 71a ust. 4 u.p.b. przez wydanie decyzji pomimo wykonania przez odwołującego się obowiązku wstrzymania użytkowania przedmiotowego budynku, wskazując również, że wprawdzie nie przedłożył w terminie dokumentów żądanych w postanowieniu, jednakże było to spowodowane trudnościami w ich pozyskaniu. Dodał, że obecnie przed Sądem Rejonowym toczy się postępowanie, którego przedmiotem jest dokonanie rozgraniczenia nieruchomości, na której znajdują się przedmiotowe budynki. W momencie zakończenia postępowania odwołujący nabędzie część nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Niepewna sytuacja prawna nieruchomości powoduje, że nie ma on obecnie możliwości pozyskania dokumentu potwierdzającego prawo odwołującego się do dysponowania gruntem wymaganego dla uzyskania wszystkich dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia [...] maja 2019 r. W związku z powyższą okolicznością skarżący wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego. Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako WINB) wydał dnia [...] grudnia 2019 r. decyzję nr [...], którą utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b., zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy rozumieć podjęcie bądź zaniechanie w jego części działalności prowadzącej do zmiany warunków bezpieczeństwa określonych w tym przepisie. Chodzi o podstawowe warunki bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego, w szczególności pożarowe, powodziowe, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zdaniem organu, wskazany przepis nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zatem oprócz sytuacji tam wskazanych, najbardziej powszechnych i typowych, mogą także zaistnieć inne, które również można zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przy czym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 u.p.b. Planowana zmiana wymaga – stosownie do art. 71 ust. 2 u.p.b. - uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. Dokonanie zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia skutkuje natomiast wszczęciem postępowania, o którym mowa w art. 71a u.p.b. A zatem jedynie kategoryczne stwierdzenie w toku postępowania administracyjnego zaistnienia zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b. skutkuje koniecznością wydania postanowienia, o którym mowa w art. 71a ust. 1 u.p.b. Ustalenie zaś, czy miała miejsce zmiana sposobu użytkowania obiektu możliwa jest poprzez skonfrontowanie pierwotnego przeznaczenia obiektu z jego obecnym sposobem wykorzystywania. W sytuacji stwierdzenia rozbieżności w tym zakresie, konieczne jest odniesienie ustalonego stanu faktycznego sprawy do hipotezy normy prawnej zawartej w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Następnie, powołując się na orzecznictwo, WINB dodał, iż ocena tych wszystkich elementów, w kontekście treści art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b. stanowi zasadniczy element oceny, czy w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Ustalenie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się zatem do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego użytkowania. Dalej organ podkreślił, że stosownie do § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 – określanego dalej jako r.w.t.) pod pojęciem budynek gospodarczy należy rozmieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych, służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Budynek gospodarczy może zatem służyć jedynie do przechowywania przedmiotów (rzeczy). Natomiast zwierzęta - w przedmiotowej sprawie są to konie - jako istoty żyjące, zdolne do odczuwania cierpienia, nie są rzeczą w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.) i nie mogą być utrzymywane w budynkach gospodarczych. Zatem odpowiednim pomieszczeniem dla utrzymywania zwierząt nie jest budynek gospodarczy, lecz pomieszczenia inwentarskie, jako przeznaczone dla inwentarza żywego, odpowiadające potrzebom wynikającym z zasad racjonalnego utrzymywania zwierząt, spełniające m.in. wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków inwentarskich i ewakuacji zwierząt (§ 109 i § 110 r.w.t.). W ocenie organu odwoławczego, skoro oba typy pomieszczeń winy spełnić rożne wymagania techniczno-budowlane, to podjęcie w budynku gospodarczym hodowli zwierząt, w tym koni, zmienia warunki higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska, co oznacza zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu prawa budowlanego. Za oparte na prawidłowych ustaleniach faktycznych i przekonująco uzasadnione WINB uznał stanowisko organu I instancji, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Pomimo, iż w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w dniu [...] kwietnia 2019 r. oraz w dniu [...] czerwca 2019 r. nie stwierdzono, aby w budynku znajdowały się konie, to dodatkowo zmianę sposobu użytkowania potwierdzają informacje umieszczane w Internecie oraz w prasie regionalnej. Mianowicie z dokumentacji fotograficznej dostępnej w mediach społecznościowych opatrzonych datą (adres strony: https://pl-pl.facebook.com/winnyfolwark/) jednoznacznie wynika, że wbrew stanowisku odwołującego o zaprzestaniu użytkowania przedmiotowych budynków jako inwentarskie, nadal są one w ten sposób użytkowane. W ocenie WINB powyższe okoliczności świadczą jednoznacznie o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku nr 3. W rezultacie, gdy zmianę sposobu użytkowania nie poprzedzono zgłoszeniem we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej, PINB zobligowany był do wszczęcia stosownego postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 71a u.p.b. Zatem słusznie w przedmiotowej sprawie organ I instancji wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] maja 2019 r., którym zobowiązał odwołującego do przedłożenia w wyznaczonym terminie, to jest do dnia 30 sierpnia 2019 r. wymaganych tym przepisem dokumentów m.in. przedstawienia "zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Tymczasem przepis art. 71 ust. 2 u.p.b. precyzuje, iż zakres takiego obowiązku dotyczy przedstawienia "zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W związku z tym WINB uznał, że przepis art. 71 ust. 2 u.p.b. nie wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miała przymiot decyzji ostatecznej, aby mogła zostać przedłożona w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 71a u.p.b. Niemniej - zdaniem organu odwoławczego - powyższe uchybienie dotyczące postanowienia nr [...] nie ma znaczenia dla wyniku przedmiotowej sprawy, bowiem przesłanką do wydania zaskarżonej decyzji nakazowej była ustalona przez PINB okoliczność użytkowania przedmiotowego budynku nr 3 jako inwentarskiego, pomimo wstrzymania jego użytkowania postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. Dalsze użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania stanowiło wystarczającą przesłankę do wydania przez organ I instancji decyzji o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania omawianego obiektu, co wynika wprost z art. 71a ust. 4 u.p.b. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że z dokumentów sprawy nie wynika, aby adresat postanowienia PINB z dnia [...] maja 2019 r. przedstawił PINB jakikolwiek z dokumentów określonych tym postanowieniem, a w szczególności oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, przy czym – zdaniem organu – z akt sprawy należy wnosić, że skarżący inwestor nie posiada takiego prawa do nieruchomości gruntowej, co wyklucza złożenie przez niego tego rodzaju oświadczenia, niezbędnego dla legalizacji omawianej samowoli budowlanej. Zdaniem WINB organ I instancji prawidłowo określił adresata obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją. Wprawdzie art. 71a u.p.b. nie określa kto jest adresatem nakazu, jednakże z uwagi na usytuowanie tego przepisu w rozdziale 6 u.p.b. zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", zasadne wydaje się odwołanie do zasady wyrażonej w art. 61 u.p.b. , w myśl której właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 to jest użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Skoro więc ustawodawca wyraził ogólną zasadę, w myśl której odpowiedzialność za użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu, to przez analogię prawną również na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania stanowiącej zmianę przeznaczenia obiektu. WINB stwierdził, że powyższe oznacza, iż niezależnie od tego kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 u.p.b. nie jest każdy kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu. Skoro zaś skarżący jest właścicielem rozpatrywanego obiektu, to w pełni uzasadnione było skierowanie zaskarżonej decyzji do niego. Na koniec, odnosząc się do treści odwołania WINB wyjaśnił, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w związku z toczącym się przed sądem cywilnym postępowaniem o rozgraniczenie. Wbrew twierdzeniu skarżącego zakończenie postępowania legalizacyjnego nie zależy w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od postępowania rozgraniczeniowego. Zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ nie może bowiem kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. M.K., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., w której zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 71 a ust. 4 u.p.b. w zw. z art. 28 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie wyżej wymienionych przepisów, skutkujące bezpodstawnym uznaniem skarżącego za stronę niniejszego postępowania, w wyniku czego zaskarżona decyzja skierowana została do osoby niebędącej stroną w niniejszej sprawie, bowiem adresatem obowiązku określonego w art. 71 a ust 7 u.p.b. może być jedynie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, natomiast skarżący takich przymiotów nie posiada, co stanowi naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiące podstawę stwierdzenie nieważności decyzji; 2. prawa procesowego, tj. art. 10 § 1, 61 § 4 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 71a u.p.b. przez przeprowadzenie niniejszego postępowania administracyjnego bez udziału stron postępowania – K.K. – będącej właścicielem budynku nr 3, a zatem posiadającej interes prawny w przedmiotowym postępowaniu oraz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Powiat - będący właścicielem nieruchomości, na obszarze której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany, a zatem również posiadającego interes prawny w niniejszym postępowaniu, co stanowi naruszenie prawa określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dające podstawę do wznowienie postępowania administracyjnego; 3. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., przez niewywiązanie się przez organ z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez niezebranie całego oraz nierozpatrzenie zebranego już materiału dowodowego i niedokonanie jego wszechstronnej, całościowej oceny, wobec czego: a) organ zaniechał prawidłowego ustalenia kluczowej dla niniejszego postępowania kwestii, tj. podmiotu będącego właścicielem budynku nr 3, b) organ błędnie ustalił, że skarżący nie wywiązał się z obowiązku wstrzymania użytkowania budynków inwentarskich, tymczasem z dowodów zgromadzonych w toku postępowania, w szczególności z oględzin działki nr [...] wynika, iż przedmiotowe budynki są puste i nie są w nich przetrzymywane zwierzęta, natomiast fotografie znajdujące się na stronie internetowej oraz zdjęcia w prasie, na podstawie których organ oparł swe ustalenia zostały wykonane kilka lat temu i przedstawiają budynki rozebrane w 2017 r., - w następstwie powyższych naruszeń organ błędnie uznał, iż w niniejszej sprawie doszło do wypełnienia dyspozycji art. 71a ust. 4 u.p.b. w wyniku czego doszło do niewłaściwego zastosowania powyższego przepisu; 4. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 71a ust. 4 u.p.b., przez jego niewłaściwe zastosowanie, przez wydanie decyzji nakazowej w sytuacji, gdy z uwagi na wadliwość postanowienia nr [...] z dnia [...] maja 2019 r., polegającą na wezwaniu skarżącego do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy art. 71 ust. 2 u.p.b. nie wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy w postępowaniu legalizacyjnym miała przymiot decyzji ostatecznej, zatem organ nie miał podstawy do wydania wobec skarżącego decyzji nakazowej opartej na powyższym przepisie; 5. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przez niezastosowanie tego przepisu i zaniechanie zawieszenia postępowania administracyjnego pomimo, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd zagadnienia wstępnego w postaci rozstrzygnięcia w postępowaniu powadzonym przez Sąd Rejonowy, sygn. akt: [...] jaki podmiot jest właścicielem części nieruchomości, na której znajduje się powyższy budynek, tymczasem jest to kwestia kluczowa, dla prawidłowego ustalenia podmiotu mogącego być adresatem decyzji opartej na art. 71a ust. 4 u.p.b., a także dla możliwości spełniania obowiązków nałożonych przez organ na skarżącego postanowieniem PINB z dnia [...] maja 2019 r. w postaci przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka o nr. ewid. [...]) na cele budowlane, na co wskazał organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji, w konsekwencji należy uznać, iż zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie. 6. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez niezastosowania tego przepisu i utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy były przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie do jej uchylenia. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości oraz umorzenie w całości kontrolowanego postępowania administracyjnego, ewentualnie 2. uchylenie w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości; 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący m.in. wskazał, iż budynek gospodarczy, którego dotyczy obowiązek będący przedmiotem decyzji organu nadzoru budowlanego został wzniesiony przez K.K. — K. w okresie, kiedy dzierżawiła ona część nieruchomości gruntowej, na której został wniesiony. K.K. zawiadamiała Starostwo Powiatowe o wzniesieniu każdego z budynków gospodarczych znajdujących się na terenie przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym – zdaniem skarżącego - należy zatem uznać, iż to właśnie wyżej wymieniona jako osoba, która wzniosła przedmiotowy obiekt i korzysta z niego w prowadzonej przez siebie działalności rolniczej jest jego właścicielem. Ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie wyjaśnili, na jakiej podstawie skarżący został uznany za właściciela niniejszego obiektu budowlanego. Z jednej strony organ odwoławczy dostrzegł, że skarżący nie posiada prawa do nieruchomości gruntowej, które umożliwiło by mu dysponowanie nią na cele budowlane (str. 6 uzasadnienia skarżonej decyzji). Z drugiej strony skarżący został uznany za stronę niniejszego postępowania administracyjnego i to na tej właśnie podstawie, iż rzekomo jest on właścicielem rzeczonego obiektu budowlanego. W powyższej argumentacji organu widoczna jest wyraźna sprzeczność. Skarżący - odwołując się do orzecznictwa -podkreślił, że nie może być uznany za zarządcę przedmiotowego obiektu budowlanego, gdyż umowa dzierżawy, na podstawie której skarżący korzystał z działki nr [...] wygasła z końcem lipca 2019 r. Ponadto przy ustalaniu stron postępowania administracyjnego zupełnie pominięto K.K. będącą współwłaścicielem nieruchomości gruntowej, w terenie której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany oraz właścicielem samego obiektu, a także Skarb Państwa również będący współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości i uczestnikiem postępowania rozgraniczeniowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wskazana w ustawie definicja opiera się na przykładowym, a nie wyczerpującym wskazaniu sytuacji, które uznaje się za zmianę sposobu użytkowania jakiegoś obiektu budowlanego. Celem takiej reglamentacji jest zapewnienie zgodności obiektów budowlanych z prawem budowlanym. Zasadne jest zatem reglamentowanie nowego sposobu użytkowania obiektu ze względu na podjęcie działalności, do której mają zastosowanie inne (względem dotychczasowego sposobu użytkowania) normy wynikające z przepisów prawa budowlanego, z reguły z zakresu bezpieczeństwa, czy techniczne. Zgodzić należy się z organem II instancji, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to wyżej wskazane skutki. Nie ulega też wątpliwości, a wynika to wprost z przepisów prawa budowalnego, że zmiana taka wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, a jej samowolne dokonanie bez wymaganego zgłoszenia skutkuje wszczęciem postępowania, o którym mowa w art. 71a u.p.b. Kluczową kwestią dla określenia zakresu sprawy w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania jest określenie jego strony - adresata. Stosownie do art. 61 u.p.b. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. W związku z tym w piśmiennictwie wskazuje się, iż skoro ustawodawca w tym przepisie wyraził ogólną zasadę, w myśl której odpowiedzialność za użytkowanie i utrzymywanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na określonych w nim podmiotach, to również na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania stanowiącej zmianę przeznaczenia obiektu lub jego części. Podkreślić ponadto należy, że przepis art. 71a ust. 4 u.p.b. został zamieszczony w Rozdziale 6 u.p.b. - "Utrzymanie obiektów budowlanych". Stąd adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 u.p.b., nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 u.p.b., tj. właściciel lub zarządca budynku. (por. A. Kosicki /w/ A. Plucińska-Filipowicz i M. Wierzbowski /red/, Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX 2019, t. 3 do art. 71a). Odnosząc te uwagi do stanu ustalonego przez organy w kontrolowanej sprawie wskazać należy, że zasadne są zarzuty skargi dotyczące tej kwestii. W decyzji I instancji skarżący określany jest jako inwestor, czyli podmiot niewymieniony w znajdującym zastosowanie w sprawie art. 61 u.p.b. Ponadto w decyzji tej organ I instancji stwierdza, że właścicielem działki [...], przez co należy zapewne rozumieć również własność budynku, jest Skarb Państwa, a skarżący jest dzierżawcą tej działki. Organ II instancji stwierdza, że określenie adresata przez PINB było prawidłowe i powołując się na art. 61 u.p.b. w zw. z art. 71 ust. 1 i 4 u.p.b. oraz wskazując, że stroną postępowania powinien być właściciel ewentualnie zarządca obiektu przyjmuje, że skarżący jest właścicielem obiektu. Wywód ten nie jest zgodny z ustaleniami organu I instancji, który stwierdził, że skarżący nie jest właścicielem obiektu, lecz jego dzierżawcą. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji nie wynika jednak, na jakiej podstawie przyjęto takie, odmienne od stanowiska I instancji ustalenie. Z kolei organ I instancji powołuje się w decyzji jedynie na wypis z rejestru gruntów. Obu organom znane były twierdzenia skarżącego i podnoszone przez niego wnioski dotyczące innych stron postępowania i związane z postępowaniem rozgraniczeniowym. W tej sytuacji obowiązkiem obu organów było ustalenie stanu prawnego nieruchomości na podstawie miarodajnego źródła, którym jest powszechnie dostępna księga wieczysta prowadzona dla przedmiotowej działki nr [...] i dokonane w niej wpisy, objęte rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Uchybienie popełnione przez organ ma charakter elementarny bowiem bez prawidłowego ustalenia aktualnego (w dacie wszczęcia postępowania, a przede wszystkim wydania decyzji) stanu prawnego nieruchomości i praw własności lub innych praw do posadowionych na niej obiektów nie sposób procedować w merytorycznym przedmiocie sprawy, skoro nie wiadomo, kto ma być stroną postepowania i adresatem wydanych w nim decyzji. Również merytoryczne odniesienie się przez organ do ewentualnego wpływu postępowania rozgraniczeniowego toczącego się przed sądem powszechnym w pierwszej kolejności wymaga ustalenia tytułów prawnych do obiektów. Wskazać należy, że o ile stan własności wynika wprost z treści księgi wieczystej, to na zakres podmiotowy postępowania wpływ mogą mieć również inne stosunki prawne, w szczególności zobowiązaniowe, co odnosi się do drugiego z podmiotów wskazanych w art. 61 u.p.b. czyli zarządcy. Za "zarządcę obiektu budowlanego" uznaje się podmiot władający nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, ale również podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy, zatem każdą osobę tj. użytkownika, dzierżawcę czy najemcę, władającą tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego, na której spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością (por. A Gliniecki /red/, Prawo budowlane. Komentarz, LEX 2014, tezy do art. 61 oraz wyroki NSA: z 18 czerwca 2014 r., II OSK 141/13; 29 maja 2019 r., II OSK 1791/17 i 3 października 2019 r., II OSK 2776/17). W sprawie organy nie zajęły się jednak bliżej tą kwestią i nie ustaliły, czy na datę rozstrzygania sprawy skarżącego łączy jakiś stosunek prawny z właścicielem (właścicielami), jaki to stosunek, czy wynika z niego prawo i obowiązek zarządzania nieruchomością (obiektami). Nie wiadomo nawet na jakiej podstawie organ I instancji określa skarżącego mianem dzierżawcy, skoro w aktach sprawy nie ma umowy dzierżawy. Ustalenie tych okoliczności jest niezbędnym elementem dalszego procedowania w sprawie. Odnosząc się do konieczności prawidłowego ustalenia stron postepowania ustalenia wskazać należy, że przyjęta w art. 61 u.p.b. kolejność podmiotów, na których ciąży obowiązek, nie jest przypadkowa. Prawo własności jest prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą i wobec tego do właściciela w pierwszej kolejności należy kierować nakazy. Obowiązki te mogą być nałożone również na oba podmioty to jest właściciela i zarządcę łącznie. Jednakże określenie w omawianych przepisach w sposób alternatywny osób odpowiedzialnych za stan techniczny obiektów budowlanych nie oznacza, że organy administracji w oderwaniu od szczególnych okoliczności faktycznych sprawy mogą bez uzasadnienia pominąć jedną z nich (por. A Gliniecki, ibidem i powołane tam orzecznictwo). Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, w których niejasny bądź niepełny jest stan własności nieruchomości, a nie budzi wątpliwości to, kto jest zarządcą. Możliwe są też inne sytuacje. Tylko prawidłowe i pełne ustalenie stanu prawnego oraz stanu faktycznego dotyczącego tych obiektów, znajdujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji umożliwia kontrolę zasadności nałożonego na danego adresata obowiązku. Podkreślić również należy, że ustalenia organu dotyczące niezastosowania się przez skarżącego do postanowienia PINB z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], oparte są na zbyt szczupłym i niezweryfikowanym materiale dowodowym. W szczególności zastrzeżenia budzi oparcie decyzji jedynie na informacjach prasowych lub internetowych i wywodzenie z daty ich publikacji, że opisują ona zdarzenia, które miały miejsce po wydaniu powyższego postanowienia, w sytuacji, gdy jak podnosił skarżący zdjęcia pochodzą z okresu wcześniejszego. Niewątpliwie uzasadnienie obu decyzji w zakresie powyższych ustaleń faktycznych nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane powyżej uchybienia proceduralne organów mają charakter istotny i sprowadzają się do naruszenia przepisów rządzących postępowaniem rozpoznawczym (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.) i mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, a z racji zakresu koniecznego uzupełniającego postępowania dowodowego, również decyzji ją poprzedzającej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a.). Z tych też względów na tym etapie postępowania przedwczesne jest wypowiadanie się przez sąd co do innych kwestii, w szczególności związanych z koniecznością udziału w niniejszym postępowaniu innych stron (adresatów) i ewentualnym wpływem braku zawiadomienia o postępowaniu innych osób na ważność niniejszego postępowania. Konieczne jest natomiast by w ponowionym postępowaniu organ prawidłowo ustalił stan prawny nieruchomości, w szczególności tytuł prawny do objętego postępowaniem budynku nr 3. Ponownie rozpoznając sprawę organy przeprowadzą postępowanie dowodowe uwzględniając wskazane wyżej okoliczności i ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.). O należnych skarżącemu kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II wyroku). Koszty te sprowadzają się do: wpisu od skargi w wysokości 500 zł, wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika skarżącego w wysokości 480 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.