II SA/Ke 196/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Starachowicach na uchwałę Rady Miejskiej w Wąchocku z dnia 30 marca 2016 r. nr XVII/107/2016 w przedmiocie uchwalenia statutu biblioteki publicznej I. stwierdza nieważność § 4 ust. 1, § 20 w zakresie słów "oraz innych źródeł" oraz § 21 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.

W dniu 30 marca 2016 r. Rada Miejska w Wąchocku, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515) w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 2 i art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2012 r. poz. 642 ze zm.), podjęła uchwałę nr XVII/107 2016 w sprawie uchwalenia statutu Miejsko - Gminnej Biblioteki Publicznej w Wąchocku (dalej "statut"), stanowiąc w: - § 4 ust. 1: "Nadzór nad organizacją i funkcjonowaniem Biblioteki sprawuje Burmistrz Miasta i Gminy Wąchock"; - § 20: "Działalność Biblioteki jest finansowana z dotacji organizatora, z dochodów własnych, ze środków otrzymanych od osób prawnych i fizycznych oraz innych źródeł"; - § 21: "Biblioteka może prowadzić także inną działalność w zakresie zbliżonym do jej działalności a środki uzyskane z tej działalności wykorzystać na cele statutowe". W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Starachowicach wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 oraz § 20 i § 11 statutu, argumentując że ani ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, ani ustawa o bibliotekach nie przyznają organowi wykonawczemu gminy kompetencji nadzorczych wobec biblioteki – będącej samorządową instytucją kultury. Instytucja kultury jako osoba prawna jest bowiem odrębnym w stosunku do gmin podmiotem prawa, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującą w ramach posiadanych środków. W rezultacie, po nabyciu osobowość prawnej wskutek wpisu, biblioteka staje się podmiotem prawa, który może samodzielnie i odrębnie od organizatora występować w obrocie prawnym. Nie ma podstaw do stosowania ustaw samorządowych wobec biblioteki, tym bardziej na ich podstawie nie ma podstaw do ingerencji w sferę jej działalności. Skarżący, zwracając uwagę na zasady finansowania działalności instytucji kultury przez organizatora, podniósł, że jednostka samorządu terytorialnego będąca organizatorem instytucji kultury zapewnia takiej instytucji środki niezbędne do prowadzenia działalności kulturalnej oraz utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona, na zasadzie dotacji. Jednak fakt dotowania działalności instytucji kultury przez gminę nie daje organizatorowi kompetencji do nieograniczonego kontrolowania działalności instytucji kultury, czy wprowadzania rozwiązań, które naruszałyby przepisy prawa. Z wyżej wskazanych powodów, w przedmiotowej sprawie ingerencja Rady Miejskiej, polegająca na przyznaniu organowi wykonawczemu gminy kompetencji nadzorczych wobec Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w Wąchocku, stanowi nieuprawione naruszenie samodzielności i autonomiczności samorządowej osoby prawnej – instytucji kultury. W konsekwencji, również wprowadzenie zaskarżonego § 20 i § 21 do statutu jest pozbawione podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę organ uznał jej zasadność co do § 4 ust. 1 statutu, kwestionując stanowisko Prokuratora co do § 20 i § 21 ww. uchwały. W tym ostatnim zakresie wskazano, że z art. 13 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 11 ust. 3 pkt 1-4 ustawy o bibliotekach jednoznacznie wynika, że ustawodawca zobowiązał lokalnego prawodawcę do określenia w statucie źródeł finansowania działalności danej jednostki, a jednocześnie że wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do określenia źródeł finasowania. Z kolei wskazanie form, w jakich biblioteka realizowałaby cele ustawowe i statutowe stanowiłoby nadmierny rygoryzm, nieznajdujący oparcia w przepisach regulujących działalność bibliotek. Natomiast wszelkie działania podejmowane przez biblioteki mają służyć celowi, dla którego jednostki te zostały powołane. Cele i zadania bibliotek określa statut, niemniej jednak nie można przyjąć, by zadania realizowane przez bibliotekę musiały być w nim określone w sposób wyczerpujący. Cel, dla którego powstają biblioteki, jest wyznacznikiem podejmowanych przez te jednostki w tym zakresie zadań i ewentualnie warunkuje dopuszczalność podejmowanych przez taką jednostkę działań, których katalog nie zawsze jest możliwy do określenia w sposób wyczerpujący. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi zasługują w większości na uwzględnienie Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wyjaśnić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21, LEX nr 3312403 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2012 r. poz. 642 ze zm.), zgodnie z którym, w jego brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, statut biblioteki określa w szczególności: 1) cele i zadania biblioteki, 2) organy biblioteki i jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów, 3) nazwę jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki - w odniesieniu do biblioteki wchodzącej w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej, 4) sposób gospodarowania środkami finansowymi biblioteki. W zakresie nieuregulowanym powyższym przepisem zastosowanie znajduje powołana w skardze ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 406 ze zm.), a konkretnie art. 13 ust. 2, zgodnie z którym statut instytucji kultury zawiera: 1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury, 2) zakres działalności, 3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania, 4) sposób uzyskiwania środków finansowych, 5) zasady dokonywania zmian statutowych, 6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście pierwszego z zarzutów skargi, dotyczącego § 4 ust. 1 statutu o treści "Nadzór nad organizacją i funkcjonowaniem Biblioteki sprawuje Burmistrz Miasta i Gminy Wąchock" Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko Prokuratora, na którego zasadność wskazano również w odpowiedzi na skargę. W tym miejscu wskazać trzeba, że ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wymienia biblioteki jako jedną z form organizacyjnych działalności kulturalnej (art. 2), która gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania (art. 27 ust. 1). Z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora uzyskuje osobowość prawną, co wynika z art. 14 ust. 1 tej ustawy. Dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 17). Miejsko - Gminna Biblioteka Publiczna w Wąchocku jest zatem samorządową instytucją kultury, którą zarządza Dyrektor – a nie gminną jednostką organizacyjną. Rację ma więc Prokurator, że żaden z przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, czy ustawy o bibliotekach nie przyznaje organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji nadzorczych w odniesieniu do posiadającej osobowość prawną biblioteki będącej instytucją kultury. Zasadnie więc zarzucił Prokurator, że przepis § 4 ust. 1 statutu wykracza poza delegację ustawową i daje organowi wykonawczemu kompetencje nieprzewidziane w żadnej z ustaw, co niewątpliwie stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyroki WSA w Kielcach: z 3 grudnia 2025 r. o sygn. akt II SA/Ke 557/25 i z 13 maja 2026 r. o sygn. akt II SA/Ke 102/26, dostępne w CBOSA). Za uzasadnione należy uznać zakwestionowanie przez Prokuratora § 21 statutu, który stanowi, że "Biblioteka może prowadzić także inną działalność w zakresie zbliżonym do jej działalności a środki uzyskane z tej działalności wykorzystać na cele statutowe". W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09 (OTK-A 2009, nr 9, poz. 138) zwrócono uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na prawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo. Przenosząc powyższe rozważania na ocenę legalności regulacji zawartych w § 21 statutu należy uznać, że regulacja ta nie spełnia testu określoności prawa, o jakim mowa wyżej, a przez to narusza w sposób istotny art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy o bibliotekach. Zaskarżony przepis ma bowiem charakter zbyt generalny, ustawodawca lokalny nie sprecyzował, czym w istocie miałaby być "inna działalność w zakresie zbliżonym do jej (tj. Biblioteki) działalności", co rodzi również uzasadnione wątpliwości co do legalności zapisu o wykorzystaniu na cele statutowe środków, uzyskanych z tej działalności. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy o bibliotekach stanowi, że biblioteki publiczne służą zaspokajaniu potrzeb oświatowych, kulturalnych i informacyjnych ogółu społeczeństwa oraz uczestniczą w upowszechnianiu wiedzy i kultury. W tym miejscu podnieść trzeba, że przepis prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy musi być jasno i precyzyjnie sformułowany, aby jego adresat nie miał żadnych wątpliwości jak go rozumieć. W tym konkretnym przypadku nie wiadomo jednak, o jaką konkretnie inną działalność w zakresie zbliżonym do działalności Biblioteki chodzi lokalnemu ustawodawcy, co narusza konstytucyjną zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta wyznacza standard działania organów władzy publicznej w demokratycznym państwie prawnym i oznacza, że organom władzy publicznej wolno tylko tyle, na ile pozwala im obowiązujące prawo – w przeciwieństwie do obywatela, któremu wolno wszystko, czego prawo mu nie zakazuje. Przepis art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy o bibliotekach stanowi, że statut biblioteki określa jej cele i zadania, zaś art. 4 ust. 1 te podstawowe zadania wymienia jako gromadzenie, opracowywanie, przechowywanie i ochrona materiałów bibliotecznych, obsługa użytkowników, przede wszystkim udostępnianie zbiorów oraz prowadzenie działalności informacyjnej, zwłaszcza informowanie o zbiorach własnych, innych bibliotek, muzeów i ośrodków informacji naukowej, a także współdziałanie z archiwami w tym zakresie, dodając w ust. 2, że do zadań bibliotek może ponadto należeć prowadzenie działalności bibliograficznej, dokumentacyjnej, naukowo-badawczej, wydawniczej, edukacyjnej, popularyzatorskiej i instrukcyjno-metodycznej. Organ uchwałodawczy gminy, uwzględniając cyt. regulacje, może w statucie jedynie te zadania uszczegółowić w stosunku do konkretnej biblioteki, kierując się celami wskazanymi w art. 18 ust. 1 – nie zaś ustanawiać dodatkowe, choćby zbliżone, zadania, posługując się przy tym pojęciami niedookreślonymi lub niemającymi ustawowych definicji, które można w różny sposób interpretować. Uznać zatem należy, że przepis § 21 statutu istotnie narusza art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy o bibliotekach (por. wyroki WSA w Kielcach: z 19 marca 2025 r. o sygn. akt II SA/Ke 75/25, z 26 lutego 2026 r. o sygn. akt II SA/Ke 667/25, dostępne j.w.). Trafny okazał się – jednak częściowo – zarzut skargi, dotyczący części § 20 statutu, stanowiącego "Działalność Biblioteki jest finansowana z dotacji organizatora, z dochodów własnych, ze środków otrzymanych od osób prawnych i fizycznych oraz innych źródeł". Skarżący zakwestionował bowiem całą cyt. regulacji, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, natomiast w wyniku dokonanej kontroli zaskarżonego aktu Sąd stwierdza, że jedynie sformułowanie "oraz innych źródeł", zawarte w tym przepisie, narusza prawo w stopniu istotnym. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach, statut biblioteki powinien określać źródła finansowania jej działalności. Oznacza to obowiązek ich jednoznacznego wskazania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Tymczasem użycie zwrotu "oraz innych źródeł" powoduje, że katalog źródeł finansowania ma charakter otwarty i dopuszcza możliwość finansowania Biblioteki także z nieokreślonych bliżej źródeł, niewskazanych wprost w statucie. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym ustawodawca wymaga od prawodawcy miejscowego określenia źródeł finansowania instytucji kultury, wobec czego nie jest dopuszczalne pozostawienie ich katalogu otwartym poprzez użycie sformułowań takich jak "oraz innych źródeł". Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może bowiem przekazywać innemu podmiotowi kompetencji do określania dalszych źródeł finansowania instytucji kultury Użycie zakwestionowanego zwrotu prowadzi do sytuacji, w której możliwe byłoby doprecyzowanie dodatkowych źródeł finansowania biblioteki przez inny organ i w drodze innego aktu niż uchwała rady gminy. Tymczasem to wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do określenia źródeł finansowania samorządowej instytucji kultury. W konsekwencji należało uznać, że Rada Miejska, posługując się zwrotem "oraz innych źródeł", bez wyraźnego upoważnienia ustawowego pozostawiła możliwość dalszego dookreślania źródeł finansowania Biblioteki, czym istotnie naruszyła art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach (por. wyroki: WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2024 r. o sygn. akt II SA/Łd 117/24 i WSA w Kielcach z 13 maja 2026 r. o sygn. akt II SA/Ke 102/26, dostępne j.w.). Z tych też względów nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności całego § 21 statutu. Pozostała część tego przepisu, określająca, że "Działalność Biblioteki jest finansowana z dotacji organizatora, z dochodów własnych, ze środków otrzymanych od osób prawnych i fizycznych" stanowi – w ocenie Sądu –prawidłowe wykonanie delegacji ustawowej, pozostając w zgodzie z prawem. Wskazane w tym przepisie źródła finansowania są bowiem skonkretyzowane, jednoznaczne i mieszczą się w ustawowym modelu finansowania samorządowych instytucji kultury. Sąd miał przy tym na względzie, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego powinno następować wyłącznie w zakresie, w jakim jego postanowienia pozostają sprzeczne z prawem, o ile możliwe jest dalsze stosowanie pozostałej części regulacji. W realiach niniejszej sprawy wyeliminowanie z § 21 statutu jedynie słów "oraz innych źródeł" nie wpływa na znaczenie normatywne pozostałej części tego przepisu – która pozostaje kompletna, zrozumiała i możliwa do samodzielnego funkcjonowania w obrocie prawnym. Brak było zatem podstaw do eliminowania z obrotu prawnego również tej części regulacji, która odpowiada wymogom ustawowym. Z tych względów Sąd stwierdził nieważność § 4 ust. 1 i § 21 Statutu – w całości, a § 20 Statutu jedynie w zakresie słów "oraz innych źródeł", natomiast w pozostałym zakresie skargę oddalił. Orzeczenie zawarte w pkt I wyroku znajduje oparcie w art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g., ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i z tego względu podlega stwierdzeniu nieważności niezależnie od daty jej podjęcia. W pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.