II SA/Ke 22/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu M. M. i B. M. od postanowienia Wojewody z dnia [...] grudnia 2025 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw.

Zaskarżonym postanowieniem z 3 grudnia 2025 r., znak: IR.I.7840.9.5.2025, Wojewoda Świętokrzyski po rozpatrzeniu zażalenia E. D., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości postanowienie Starosty Sandomierskiego z 20 października 2025 r.znak: AB.670.9.4.2025 odmawiające wznowienia postępowania z wniosku E. D. w sprawie zakończonej decyzją Starosty Sandomierskiego z 12 czerwca 2000 r., nr AB.XII.7351/27/Kl/2000, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą dla M. M. i B. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem według projektu architektoniczno-budowlanego "[...]", przyłącza energetycznego napowietrznego oraz zbiornika podziemnego na ścieki na działce nr [...] w miejscowości P., gm. K.. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyższą decyzją ostateczną skarżąca złożyła 5 października 2025 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podała, że jest współwłaścicielką działki nr ewid.[...], graniczącej z działką nr ewid.[...], i kierując 1 września 2025 r. do Starostwa Powiatowego w S. wniosek o wydanie zasadniczej mapy ewidencyjnej w celu uzyskania pozwolenia na budowę na swojej nieruchomości została poinformowana, że na części tej działki wzniesiona została już budowla i jest wrysowana w zasadniczą mapę ewidencyjną. W toku wyjaśnień, po zasięgnięciu opinii prawnych i geodezyjnych, okazało się, że M. M. i B. M. przedstawili organowi mapę z istotnie zmienionymi granicami działki nr [...], niezgodnymi z zasadniczą mapą powiatową, jednocześnie oświadczając, że dane te są prawdziwe. Organ administracyjny wydał decyzję z 12 czerwca 2000 r. w oparciu o nieprawdziwe dane, bowiem w chwili jej wydania istniały nieznane mu okoliczności faktyczne i dowody. Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące mapy, na której sporządzony został projekt zagospodarowania działki, stanowiący załącznik do decyzji Starosty Sandomierskiego z 12 czerwca 2000 r. Zgodnie z informacją uzyskaną z Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego w S. (pismo z 14 października 2025 r.) operat zaewidencjonowany w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. 4 kwietnia 2000 r. pod numerem 2663-14/2000, dotyczący tej mapy, wykonany został przez geodetę uprawnionego oraz zgodnie ze spisem dokumentów operat ten nie zawiera i brak w nim dokumentu: "mapa syt.-wys. 1:500 do celów projektowych". Do pisma załączono kopię mapy z ww. operatu technicznego i naniesiono na niej kolorem czerwonym "porównanie z terenem". Jak podkreślił Wojewoda, uzasadniając decyzję o odmowie wznowienia postępowania Starosta ocenił, że skarżąca nie wskazała żadnej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Stwierdził bowiem, że do kompetencji organu wydającego pozwolenie na budowę nie należy kwestionowanie mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę i zaewidencjonowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. W zażaleniu na postanowienie Starosty skarżąca podniosła, że prawidłowo powołała podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., sprawę rozpoznał niewłaściwy organ zamiast przekazać ją organowi wyższego stopnia, a ponadto organ bezzasadnie odmówił wszczęcia postępowania, jednocześnie próbując je rozpoznać merytorycznie, nie odnosząc się jednak do istoty sprawy, którą jest fakt, że inwestorzy wznieśli budowlę na gruncie nienależącym do nich na podstawie decyzji naruszającej prawo własności osób trzecich. 26 listopada 2025 r. M. M. przekazała Wojewodzie informację świadczącą o podjęciu czynności geodezyjnych w celu ustalenia przebiegu granic działki nr ewid.[...] Rozpatrując zażalenie Wojewoda wskazał w szczególności, że wznowienie postępowania dopuszczalne jest tylko i wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. i na zasadach szczegółowo opisanych w rozdziale 12 k.p.a., w art. 145 - 152, które to przepisy powołał i wyjaśnił. Podkreślił, że art. 150 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie w przypadkach rażących uchybień, takich jak świadome dopuszczenie sfałszowanego dowodu czy naruszenie zasad bezstronności, jednak z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby Starosta Sandomierski dopuścił się takich działań, wobec czego - wbrew zarzutom skarżącej - jako organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji i którego bezstronność nie została podważona, jest organem właściwym do wydania postanowienia w sprawie wznowienia postępowania. Wojewoda ocenił, że w analizowanej sprawie Starosta nie dostrzegł, że E. D. jednoznacznie wskazała przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Powyższe wraz z ustaleniem dotyczącym zachowania terminu wynikającego z art. 148 § 1 k.p.a., obligowało organ do wydania postanowienia w sprawie wznowienia postępowania, co kończyłoby pierwszą fazę postępowania wznowieniowego. Po formalnym wznowieniu postępowania należało przejść do drugiej fazy postępowania wznowieniowego i ocenić zabrane dowody. Tymczasem Starosta nie odniósł się do określonego przez E. D. terminu powzięcia informacji o treści mapy do celów projektowych, jaką otrzymała wnioskodawczyni, a postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydał oceniając dowód przedłożony przez skarżącą na okoliczność istnienia przesłanki, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zatem organ nie odniósł się do wskazanego dowodu jako przesłanki do wznowienia postępowania, a ponadto nie ocenił należycie informacji pozyskanych w ramach prowadzonego własnego postępowania wyjaśniającego. Przywołując opisane wyżej pismo Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru Nieruchomości Starostwa Powiatowego w Sandomierzu z 14 października 2025 r. oraz dołączoną do niego kopię mapy z naniesionym na niej kolorem czerwonym "porównaniem z terenem" Wojewoda podkreślił, że z porównania tego wynika, że granice działki nr ewid.[...] uwidocznione na mapie i "teren" działki nr ewid.[...] pokazany na projekcie zagospodarowania nie pokrywają się. Zdaniem Wojewody, w realiach niniejszej sprawy okoliczność, że projekt zagospodarowania terenu wykonany jest na mapie, sporządzonej przez geodetę uprawnionego i zaewidencjonowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Sandomierzu, o czym świadczyć ma adnotacja na projekcie zagospodarowania działki, nie zamyka organom administracji architektoniczno - budowlanej drogi do oceny tego dowodu w postępowaniu wznowieniowym. W ocenie organu II instancji powyższe jest nową, istotną okolicznością, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, lecz nie była znana organowi. Do oceny Starosty pozostaje zatem, czy okoliczność ta została należycie udowodniona. Po formalnym wznowieniu postępowania, Starosta Sandomierski winien przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, zakończonej decyzją ostateczną na podstawie art. 151 kpa, z uwzględnieniem art. 146 § 1 k.p.a. Sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli M. M. i B. M.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie następujących przepisów postępowania, których naruszenia miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ II instancji, że obecnie ustalony przebieg granicy między działkami nr [...] stanowi "nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, lecz nieznaną organowi, który wydał decyzję ostateczną". Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz z ustaleń geodety działającego na wniosek skarżących, wynika, że po scaleniu międzywojennym granica prawna sąsiadujących nieruchomości została jednoznacznie ustalona, utrwalona w terenie kamieniami granicznymi i nie była kwestionowana ani przez skarżących, ani przez wnioskodawczynię aż do dnia 1 września 2025 r., kiedy ujawniono, że mapa ewidencyjna nie odpowiada rzeczywistemu, utrwalonemu przebiegowi tej granicy. Podkreślenia wymaga, że przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami stanowiącymi działki nr [...] nie uległ zmianie, a został prawidłowo odwzorowany na mapie sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych, stanowiącej załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę z 19 maja 2000 r. Mapa ta - wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni - nie różni się od faktycznego, utrwalonego wówczas i obecnie przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami. W konsekwencji brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia istnienia nowej okoliczności faktycznej w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., która istniałaby w dniu wydania decyzji nr [...] z dnia 12 czerwca 2000 r., lecz była nieznana organowi. Dodatkowo wnoszący sprzeciw wskazali, że należy zastanowić się czy organ dokonujący zmian w ewidencji gruntu był do tego uprawniony i na jakiej podstawie tego dokonał biorąc pod uwagę fakt, że aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu. Podkreślić należy, że spory co do przebiegu granic są sporami własnościowymi, których nie rozstrzyga się w ramach postępowania ewidencyjnego dotyczącego aktualizacji operatu ewidencyjnego. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W jego trakcie organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w prawomocnych orzeczeniach sadowych, aktach notarialnych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, aktach normatywnych, opracowaniach geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencjach publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która mając charakter techniczno-deklaratoryjny rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy (wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 959/10). Z uwagi na czysto deklaratoryjny charakter urządzeń ewidencyjnych, niezgodność danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym oraz nieprawidłowość ujawnionych w ewidencji danych, musi być oczywista, a zatem bezsporna i niewymagająca prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ewidencja gruntów i budynków nie ma bowiem charakteru prawotwórczego, a jej zadaniem jest odzwierciedlenie w sposób prawidłowy aktualnego, a nie tworzenie nowego stanu prawnego. Podkreślić należy, że organy prowadzące ewidencję powinny dążyć do zgodności danych zawartych w rejestrze ze stanem znajdującym potwierdzenie w materiale źródłowym, stanowiącym zgodnie z przepisami prawa podstawę do wprowadzenia zmian. Zdecydowanie nie można stawiać znaku równości pomiędzy prostowaniem błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywisty, a merytorycznym ustalaniem przez organy przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. 2. art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na przyjęciu przez organ II instancji, że wskazywana przez wnioskodawczynię "nowa, istotna okoliczność" mogła mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bez wykazania, jakie konkretnie normy prawa budowlanego oraz przepisów techniczno-budowlanych zostałyby naruszone przy przyjęciu prawidłowego przebiegu granicy między działkami nr [...] Z akt postępowania wynika, że decyzja Starosty z 12 czerwca 2000 r. zatwierdzała projekt zagospodarowania działki nr [...], w którym budynek mieszkalny jednorodzinny, garaż oraz urządzenia towarzyszące zostały zlokalizowane w utrwalonych i potwierdzonych znakami geodezyjnymi oraz niespornych granicach działki nr [...], z zachowaniem wymaganych odległości od granic wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Mapa do celów projektowych, sporządzona na podstawie operatu technicznego zaewidencjonowanego w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym pod numerem 2663-14/2000, stanowiła urzędowy materiał geodezyjny, na którego prawidłowość organ budowlany mógł się oprzeć i którego - przy braku jakichkolwiek zastrzeżeń w tamtym czasie - nie miał obowiązku kwestionować. W konsekwencji organ II instancji nie zrealizował istotnego elementu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jakim jest wykazanie, że ujawniona okoliczność faktyczna może mieć wpływ na wynik sprawy, co czyni zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie bezpodstawnym. Skarżący zarzucili także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu przez organ II instancji dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, z pominięciem charakteru map ewidencyjnych i map do celów projektowych jako materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Mapa do celów projektowych, stanowiąca podstawę wydania decyzji Starosty Sandomierskiego z 12 czerwca 2000 r. nr [...], korzysta z domniemania prawidłowości i rzetelności właściwego dla dokumentów pochodzących z państwowego zasobu geodezyjnego, wobec czego organ administracji architektoniczno-budowlanej miał prawo oprzeć się na ich treści i nie był zobowiązany do samodzielnego rozstrzygania sporów granicznych pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości. Korekta danych ewidencyjnych, nie czyni automatycznie mapy do celów projektowych "fałszywym dowodem" ani nie dowodzi, że organ w 2000 r. zaakceptował dowód, o którego nieprawdziwości wiedział lub mógł wiedzieć, a które to dokumenty obrazują faktyczny i niezmienny przebieg granic pomiędzy nieruchomościami. Ewentualne powyższe nieścisłości powinny być usuwane w trybach właściwych prawu geodezyjnemu, a nie poprzez nadzwyczajny tryb wznowienia postępowania administracyjnego. 3. art. 138 § 2 w zw. z art. 144, art. 136, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 148 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bez merytorycznego zbadania i przesądzenia (w ramach kontroli instancyjnej) kluczowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania, tj. dochowania terminu miesięcznego przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. Wnioskodawczyni sama jako dzień dowiedzenia się o podstawie wznowienia postępowania wskazuje dzień 1 września 2025 r. Natomiast z akt sprawy wynika, że wniosek jest datowany na dzień 30 września 2025 r., zaś jego wpływ do organu nastąpił “05/06" października 2025 r., zarówno organ I jak i organ II instancji nie wskazują, jaki był dzień nadania pisma w urzędzie pocztowym i nie powołują się na dowód nadania pisma lub inny wiarygodny dowód pozwalający stwierdzić, że wniosek został "wniesiony" w rozumieniu art. 148 § 1 k.p.a. przed upływem terminu miesięcznego. 4. art. 8 § 1 k.p.a poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji zasady zaufania obywatela do państwa i stabilności decyzji administracyjnych, jak również naruszenie art. 149 § 1 i 2 oraz art. 150 § 1 k.p.a., polegające na przekroczeniu przez organ II instancji granic pierwszej fazy postępowania wznowieniowego i dokonaniu przedwczesnej, merytorycznej oceny materiału dowodowego. Dokonując oceny rzekomej "nowej okoliczności" Organ II instancji pominął materiał historyczny i geodezyjny, z którego wynika, że co najmniej od lat 30. XX wieku do chwili obecnej właściciele obecnych działek nr [...] korzystali z gruntów zgodnie z granicami wyznaczonymi w postępowaniu scaleniowym i utrwalonymi w terenie znakami granicznymi, a taki stan był bezsporny i akceptowany przez obie strony także w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę w 2000 r. Przyjęcie, że dopiero współczesne pomiary geodezyjne ujawniają "nową" sytuację, ignoruje fakt, iż to pomiary wykonane przy zakładaniu ewidencji w latach 60. stanowiły techniczne odstępstwo od rzeczywistego stanu posiadania. Wznowienie postępowania w oparciu o błąd techniczny sprzed kilkudziesięciu lat godzi w stabilność ostatecznej decyzji i narusza zasadę zaufania do organów administracji publicznej, wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu sprzeciwu jego autorzy przedstawili argumentację na poparcie postawionych zarzutów, w oparciu o które wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienie i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że zaskarżone postanowienie (tzw. kasacyjne lub kasatoryjne) zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie którymi organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozpoznając sprzeciw od postanowienia kasacyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może pominąć treści art. 64e w zw. z art. 64f ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wedle których zakres sądowej kontroli tego rodzaju postanowień ograniczony został wyłącznie do oceny istnienia przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64b § 3 w zw. z art. 64f p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od postanowienia, przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się, co oznacza, że w postępowaniu przed sądem bierze udział jedynie strona wnosząca sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżone postanowienie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, aktualnym także w przypadku, o jakim mowa w art. 64f p.p.s.a. (stanowiącym, że od postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści postanowienia może wnieść od niego sprzeciw. Przepisy art. 64b-64e stosuje się odpowiednio), kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania postanowienia kasacyjnego, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy kończącej się zaskarżalnym postanowieniem. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od postanowienia kasacyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Rozpoznając sprzeciw Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wydanego postanowienia, ponieważ na skutek uchylenia postanowienia organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Nie może więc poddać ocenie postanowienia objętego sprzeciwem w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść przytoczonego wyżej art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Kontrola sądowoadministracyjna postanowienia kasacyjnego nie może zatem, co do zasady, obejmować końcowej oceny materialnoprawnej, związanej z rozstrzygnięciem istoty sprawy. Sformułowanie wniosków w tym zakresie byłoby bowiem przedwczesne i niedopuszczalne (por. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 90/20; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Zaprezentowane wyżej poglądy orzecznictwa Sąd orzekający w tej sprawie podziela w całości i przyjmuje jako własne. Dokonując kontroli postanowienia objętego sprzeciwem w zakreślonych wyżej granicach zauważyć należy, że powodem zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. było stwierdzenie, że odmawiając wznowienia postępowania organ I instancji organ wadliwie przyjął, że wnioskodawczyni E. D. nie wskazała żadnej z podstaw wznowienia, podczas gdy w istocie wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wyjaśnienia wymaga, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym. Warunkiem skutecznego jego wszczęcia jest po pierwsze powołanie się przez stronę na jedną z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a., a po drugie złożenie wniosku o wznowienie postępowania w terminie przewidzianym m.in. w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Na wstępnym etapie postępowania wznowieniowego organ zobowiązany jest zbadać jedynie przesłanki o charakterze formalnym tj. ustalić, czy podanie złożyła strona, czy opiera się ono na ustawowej podstawie wznowienia oraz, czy zachowany został termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Ten pierwszy, formalny etap postępowania wznowieniowego kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) albo o odmowie jego wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że nie można odmówić wznowienia postępowania, jeżeli żądanie wznowienia zostało zgłoszone przez stronę w ustawowym terminie i jeżeli została wskazana ustawowa podstawa wznowienia. Istnienie podstaw do wznowienia postępowania może być natomiast przedmiotem postępowania wyjaśniającego, prowadzonego dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (por. P.M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Gdańsk 2026, art. 149 wraz z przywołanym tam orzecznictwem) Tym samym organ administracji nie może odmówić wznowienia postępowania, powołując się na niezasadność przytoczonych w żądaniu podstaw do wznowienia, gdyż ocena, czy wskazana ustawowa podstawa w wznowienia rzeczywiście zaistniała w danej sprawie i czy została wykazana przez wnioskodawcę, następuje dopiero w drugim etapie postępowania wznowieniowego, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Zgodnie z jego treścią postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Nie ulega wątpliwości, że w kontrolowanym przypadku zaskarżone sprzeciwem postanowienie kasacyjne wydane zostało w pierwszym, formalnym etapie wznowienia postępowania. Słusznie organ odwoławczy ocenił, że podstawą odmowy wznowienia nie mogło być ustalenie poczynione w postanowieniu Starosty Sandomierskiego z 20 października 2025 r., że "wnioskodawca nie wskazał żadnej z podstaw uzasadniających wznowienie postępowania" wynikających z art. 145 § 1 k.p.a. W złożonym podaniu o wznowienie E. D. wskazała bowiem wprost jako przesłankę wznowienia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podnosząc na str. 3, że "(...) w dniu wydania decyzji przez Organ to jest dnia 12.06.2000 r. istniały zarówno okoliczności faktyczne jak i dowody, które nie były znane Organowi, który wydał decyzję." Nie ma przy tym racji autor sprzeciwu, że organ odwoławczy rozpatrując zażalenie powinien "(...) ograniczyć się do oceny, czy wniosek E. D. uprawdopodabnia istnienie przesłanek wznowienia (...)". W pierwszym etapie badania dopuszczalności wznowienia organ zobowiązany jest bowiem zbadać, czy strona wnosząca podanie o wznowienie wskazała ustawową przesłankę wznowienia, a nie czy ją uprawdopodobniła. Jak podkreślono wyżej, ocena zaistnienia tej przesłanki jest przedmiotem drugiego etapu postępowania wznowieniowego co do przyczyn wznowienia. Nie ulega również wątpliwości, że organ I instancji nie dokonał oceny dochowania przez wnioskodawczynię terminu złożenia podania o wznowienie, na co prawidłowo zwrócił uwagę Wojewoda. W uzasadnieniu postanowienia kasacyjnego organ odwoławczy podkreślił, że wskazanie ustawowej podstawy wznowienia "(...) wraz z ustaleniem dotyczącym zachowania terminu wynikającego z art. 148 § 1 k.p.a., obligowało organ do wydania postanowienia w sprawie wznowienia postępowania, co kończyłoby pierwszą fazę postępowania wznowieniowego. Po formalnym wznowieniu postępowania należało przejść do drugiej fazy postępowania wznowieniowego i ocenić zabrane dowody. Tymczasem Starosta nie odniósł się do określonego przez E. D. terminu powzięcia informacji o treści mapy do celów projektowych, jaką otrzymała wnioskodawczyni, a postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydał oceniając dowód przedłożony przez skarżącą na okoliczność istnienia przesłanki, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a." Nie można się zgodzić z autorem sprzeciwu, że organ odwoławczy naruszył wskazane w zarzucie nr 3 przepisy k.p.a., gdyż wydał postanowienie kasacyjne “bez merytorycznego zbadania i przesądzenia (w ramach kontroli instancyjnej) kluczowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania, tj. dochowania terminu miesięcznego przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a." Jak już powiedziano wyżej, w ramach pierwszego etapu wznowieniowego organ bada jedynie trzy okoliczności: wniesienie podania przez stronę, wskazanie ustawowej podstawy wznowienia i zachowanie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. W stanie kontrolowanej sprawy niezbadanie przez organ I instancji, czy podanie o wznowienie postępowania administracyjnego złożone przez stronę, która wskazała ustawową podstawę wznowienia, wniesione zostało w terminie miesięcznym wskazanym w art. 148 § 1 k.p.a., tj. w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, uznać więc należy jako wydanie postanowienia o odmowie wznowienia z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Taka sytuacja spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. W tym przypadku bowiem, ustalenie zachowania terminu miesięcznego do wniesienia podania o wznowienie jest – jak sam podnosi autor sprzeciwu – kluczową przesłanką dopuszczalności wznowienia postępowania, czyli rozstrzygnięcia jego pierwszego etapu. Nawiązując do argumentacji sprzeciwu należy wskazać, że w aktach administracyjnych znajduje się koperta, w której E. D. nadała przesyłkę zawierającą podanie o wznowienie postępowania, na której widnieje data stempla pocztowego - 30 września 2025 r. Jako przyczynę zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie powołał się jednak na brak ustalenia daty złożenia podania, lecz brak odniesienia się Starosty Sandomierskiego do określonego przez E. D. terminu powzięcia informacji o treści mapy do celów projektowych, jaką otrzymała wnioskodawczyni. Wojewoda uznał zatem za niewyjaśnioną okoliczność związaną z rozpoczęciem biegu terminu miesięcznego przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a., co należy uznać za uprawnioną podstawę do wydania decyzji kasacyjnej. Nie można także zgodzić się z zarzutem nr 1 sprzeciwu, że Wojewoda z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przesądził, że obecnie ustalony przebieg granicy między działkami nr [...] stanowi "nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, lecz nieznaną organowi, który wydał decyzję ostateczną". Takiej oceny odwoławczy nie wyraził w zaskarżonym postanowieniu. Wprawdzie Wojewoda powołał się na znajdującą się w aktach administracyjnych kopię mapy załączonej do pisma Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru Nieruchomości Starostwa Powiatowego w Sandomierzu z 14 października 2025 r. stwierdzając, że granice działki nr [...] uwidocznione na mapie i "teren" tej działki pokazany w projekcie zagospodarowania nie pokrywają się, jednak okoliczności te zostały przywołane w innym celu niż odczytuje to autor sprzeciwu. Wojewoda wskazał bowiem, że w realiach niniejszej sprawy okoliczność, że projekt zagospodarowania terenu wykonany jest na mapie, sporządzonej przez geodetę uprawnionego i zaewidencjonowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Sandomierzu, o czym świadczyć ma adnotacja na projekcie zagospodarowania działki, nie zamyka organom administracji architektoniczno-budowlanej drogi do oceny tego dowodu w postępowaniu wznowieniowym, jak przyjął organ I instancji. Istotnie kolejne stwierdzenie, że "(...) powyższe jest nową, istotną okolicznością, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, lecz nie była znana organowi" zostało niefortunnie sformułowane i mogło wywołać u stron wrażenie, że organ odwoławczy uznał fakt zaistnienia przesłanki wznowieniowej wskazanej przez wnioskodawczynię, jednak w kontekście wszystkich argumentów zaskarżonego postanowienia nie może być wątpliwości co do tego, że Wojewoda nakazał tę okoliczność wyjaśnić w razie zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie i wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Wojewoda stwierdził bowiem, że "Do oceny Starosty pozostaje zatem, czy okoliczność ta została należycie udowodniona." Z mylnego zrozumienia przez wnoszących sprzeciw treści zaskarżonego postanowienia jako przesądzającego zaistnienie ustawowej przesłanki wznowieniowej (a nie jedynie jej wskazanie) wynikają prawdopodobnie pozostałe zarzuty i argumenty sprzeciwu mające wykazywać, że w stanie sprawy przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. faktycznie nie miała miejsca. Merytoryczna ocena tych zarzutów przez Sąd nie jest możliwa w postępowaniu wywołanym sprzeciwem, w którym zakres sądowej kontroli ograniczony jest do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto argumentacja sprzeciwu dotyczy drugiego etapu postępowania wznowieniowego, który nie był przedmiotem rozpoznania w tej sprawie. Błędnie został sformułowany wniosek sprzeciwu. Nawet w przypadku uwzględnienia zawartych w nim zarzutów sąd administracyjny nie ma podstawy prawnej do "utrzymania w mocy" postanowienia organu I instancji, wobec którego organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli sądowej w postępowaniu wywołanym sprzeciwem jest wyłącznie rozstrzygnięcie kasacyjne, które sąd może uchylić (art. 151a § 1 p.p.s.a.) lub skargę oddalić (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W tym przypadku zastosowanie miał drugi przywołany przepis z uwagi na stwierdzony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny brak podstaw do uwzględnienia sprzeciwu.