II SA/Ke 309/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi M. D. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy W. na rzecz M. D. kwotę [...](trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Dnia 31 marca 2022 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej "u.g.n."), Rada Gminy podjęła [...] w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym. W § 1 uchwały postanowiono, że wyraża się zgodę na sprzedaż w trybie bezprzetargowym nieruchomości stanowiącej własność Gminy W., oznaczonej nr ewid. [...] o pow. 0,2500 ha położonej w obrębie geodezyjnym Stodoły - Wieś, dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą nr [...] Zgodnie z § 2 uchwały, nieruchomość opisana w § 1 zostanie zbyta na rzecz właściciela nieruchomości przyległej o nr ewid. [...]. Stosownie do § 3 lokalizację działek, o których mowa w § 1 i § 2 przedstawia załącznik do uchwały. W treści § 4 aktu postanowiono, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy W.. Na zasadzie § 5 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy wskazała, że z wnioskiem o nabycie powyższej nieruchomości wystąpił właściciel działki nr [...] w celu poprawy warunków zagospodarowania swojej nieruchomości. Nieruchomość o nr ewid. [...] służyć będzie jako droga dojazdowa do działki nr [...] celem dostępu do drogi publicznej, ponieważ działki o nr ewid.: 134, [...], 422 i 423 nie należą do wnioskodawcy. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł M. D. zarzucając temu aktowi naruszenie: 1) art. 37 ust. 1 i 2 pkt 6 u.g.n. poprzez: a) wybór niewłaściwego trybu zbycia nieruchomości i niezastosowanie obowiązkowego trybu przetargowego; b) zastosowanie trybu bezprzetargowego w sytuacji, gdy chętnych do nabycia nieruchomości przyległej było więcej; c) brak należytego rozważenia przesłanek zbycia części nieruchomości gminnej w drodze bezprzetargowej, czego wyrazem jest krótkie uzasadnienie podjętego aktu. 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i okroczności jej towarzyszących oraz brak wszechstronnej oceny interesów właścicieli nieruchomości przyległych do nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży w trybie bezprzetargowym. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej do działki nr [...], tj. działki nr [...], a przy granicy tych działek posadowione się jego budynki gospodarcze. Cała działka nr ew. 134 jest jego działką siedliskową i od wielu lat był zainteresowany nabyciem na własność działki nr [...]. Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała nie tylko narusza przepisy prawa, ale także narusza jego interes prawny. Skarżący zwrócił uwagę, że kwestią rozstrzygającą, czy konkretna działka może być zbyta w drodze bezprzetargowej na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., jest okoliczność, czy istnieją inne nieruchomości, których właściciele mieliby na podstawie tego przepisu prawo wystąpienia do organu z wnioskiem o sprzedaż nieruchomości na poprawę warunków zagospodarowania własnej nieruchomości. Samo ubieganie się o nabycie nieruchomości przeznaczonej do takiej sprzedaży nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, ani nie upoważnia do wysuwania roszczeń o nabycie nieruchomości na podstawie powyższego przepisu. Również ewentualny brak reakcji właścicieli innych nieruchomości przylegających do sprzedawanej działki nie może oznaczać, że powyższe zwalnia organ z obowiązku przeprowadzenia przetargu. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie należało zatem wyjaśnić, czy w wyniku zbycia działki nr [...], poprawią się warunki zagospodarowania tylko działki nr [...], czy też można mówić o takiej poprawie innych nieruchomości. Nadto skarżący wskazał, że: 1) właściciel działki nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, lecz w takim celu można ustanowić służebność drogi koniecznej; 2) właściciel działki nr [...] również nie ma dostępu do drogi publicznej, a zakup działki nr [...] leży w jego interesie, bowiem mógłby korzystać z niej z zamiarem przejazdu do swojej działki; 3) skarżący, właściciel działki nr [...], bezpośrednio graniczy z działką nr [...]. Przy wspólnej granicy posadowione są budynki gospodarcze. Korzystanie z nich jest ograniczone na skutek posadowienia jedną ścianą bezpośrednio przy tej granicy. Zakup spornej nieruchomości, o czym skarżący wiele razy informował Gminę, znacznie poprawiłby warunki korzystania z działki nr [...], w celu zagospodarowania tej działki i pozytywnie wpłynąłby na produkcję rolną, która stanowi główne źródło utrzymania skarżącego. Skarżący podniósł, że skoro wolą ustawodawcy, nieruchomości publiczne powinny być zbywane na jednakowych zasadach, to dotyczy to także sytuacji, w której nabycie takiej nieruchomości mogłoby poprawić warunki zagospodarowania kilku różnych nieruchomości. W niniejszym przypadku, podejmując zaskarżoną uchwałę organ nie wziął pod uwagę i nie rozważył istnienia w sprawie ustawowej przesłanki warunkującej możliwość zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym na rzecz tylko jednego podmiotu posiadającego przyległą nieruchomość. Autor skargi zarzucił, że w uchwale nie wskazano innych zainteresowanych zakupem działki w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. T. okoliczności organ dostatecznie nie wyjaśnił, a brak uzasadnienia uchwały w zakresie istotnych dla sprawy motywów, jakimi kierował się organ przy jej podejmowaniu, uniemożliwia jej prawidłową kontrolę. W ocenie skarżącego, sprzedaż działki nr [...] w trybie bezprzetargowym jest niedopuszczalna. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że właściciel działki nr [...] poprzez nabycie działki nr [...] uzyska dojazd do swojej nieruchomości, którego jest pozbawiony. Dodał, że wnioskiem z 3 marca 2022 r. właściciel działki zwrócił się do Gminy o jej wykup. Nadto organ podkreślił, że skarżący wyrażał zgodę na zbycie działki na rzecz właściciela działki [...], co potwierdza notatka służbowa sporządzona przez pracownika Urzędu Gminy. W piśmie procesowym z 14 lipca 2022 r. skarżący podtrzymał w całości wnioski i twierdzenia skargi. Podniósł, że rzekoma notatka służbowa pracownika Urzędu Gminy nie została załączona do odpowiedzi organu na skargę, co uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do jej treści. Skarżący zaprzeczył, aby wyraził zgodę na sprzedaż nieruchomości poza przetargiem. Przy piśmie z 27 lipca 2022 r. organ nadesłał dokumentację związaną z podjęciem zaskarżonej uchwały, w tym notatkę służbową z 22 marca 2022 r. sporządzoną przez Wójta [...] oraz notatkę służbową sporządzoną przez pracownika Urzędu Gminy w tej samej dacie. Z powyższych notatek wynika, że M. D. wyraził zgodę na sprzedaż działki nr [...] Z. S. bez przeprowadzenia procedury przetargowej. Na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2022 r. skarżący wyjaśnił, że za poprzedniego wójta zwracał się o sprzedaż działki. O zbyciu działki dowiedział się po podjęciu uchwały przez Radę Gminy. Z obecnym wójtem nie rozmawiał o sprzedaży działki. Przed podjęciem uchwały nie wiedział o sprzedaży tej działki. Gdyby wiedział, to zgłosiłby się aby tę działkę kupić. Jeżeli nie można byłoby kupić całej działki to chciałby kupić jej część, tj. tę od strony jego budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W kontrolowanej sprawie skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż jest właścicielem działki przylegającej do tej, na której bezprzetargową sprzedaż wyrażono zgodę zaskarżoną uchwałą podjętą na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. i jak wynika z akt sprawy jest zainteresowany jej nabyciem. W orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że jeśli nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste - osoba, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, posiada interes prawny znajdujący materialnoprawne oparcie we własności nieruchomości sąsiedniej i wskazanym wyżej art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. (por. m.in. wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r., sygn. I OSK [...]). Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do wyeliminowania tej uchwały z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Tak więc stwierdzenie nieważności uchwały następuje w przypadku, gdy uchwała jest sprzeczna z prawem, a naruszenie to ma charakter istotny. Ustawodawca nie wprowadził definicji pojęcia "sprzeczności z prawem". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P [...], OTK-A, nr [...], poz. 100, wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd [...],ONSA 1990, Nr [...]). W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr [...], wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa [...]). Podstawą materialnoprawną podjęcia zaskarżonej uchwały był art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., z którego wynika, że nieruchomość - stanowiąca własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego - jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Przepis ten ustanawia wyjątek od generalnej zasady wynikającej z art. 37 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którą nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, wszelkie wyjątki od przetargowego trybu zbywania nieruchomości mają wynikać wprost z przepisów ustawy i nie można ich interpretować rozszerzająco. Zasadą jest więc sprzedawanie lub oddawanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, a jedynie w wyjątkowych przypadkach nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej (por. E. Bończak-Kucharczyk, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany", opubl. LEX/el. 2021, t. 2 do art. 37 u.g.n. oraz powołane tam: wyrok NSA z 21 marca 2007 r., I OSK [...], wyrok WSA we Wrocławiu z 8 lipca 2009 r., III SA/Wr [...]). Podkreślić należy, że zwolnienie od trybu przetargowego uwarunkowane jest łącznym spełnieniem dwóch warunków, po pierwsze, niezbędności nieruchomości (jej części) do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, a po drugie, braku możliwości jej samodzielnego zagospodarowania. W literaturze przedmiotu podnosi się, że istnieje możliwość dokonania bezprzetargowego zbycia nieruchomości na poprawę zagospodarowania nieruchomości sąsiednich także w przypadku, gdy nabyciem zainteresowanych jest kilku właścicieli nieruchomości sąsiednich. Należy wówczas dokonać oceny przesłanek określonych w ustawie w każdym z przypadków. Sąd Najwyższy w wyroku z 6 marca 2009 r., II CSK [...], stwierdził, że tryb określony w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie ma zastosowania w sprawie, w której nabycie działki zmierza do poprawienia warunków nie jednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwóch. W wyroku NSA z 14 września 2017 r., sygn. akt I OSK [...], stwierdzono natomiast, że jeżeli zamiar nabycia zgłasza więcej niż jeden z właścicieli przyległych nieruchomości, to zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. zależy od tego, czy realizacja tego zamiaru może poprawić warunki zagospodarowania tych nieruchomości. Jeżeli poprawa ta jest możliwa w odniesieniu do więcej niż jednej z nieruchomości przyległych, wówczas nie można w trybie bezprzetargowym dokonać zbycia na rzecz jednego z ubiegających się o to właścicieli tych nieruchomości. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się również, że przesłanki bezprzetargowego zbycia nieruchomości stanowiących własność gminy powinny zostać szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu uchwały. W przypadku gdy nabyciem zainteresowanych jest kilku właścicieli nieruchomości sąsiednich – należy przeanalizować każdy przypadek odrębnie pod kątem przesłanek wynikających z u.g.n. Bezprzetargowe zbycie nieruchomości możliwe będzie wyłącznie w sytuacji, gdy realizacja zamiaru nabycia może poprawić warunki zagospodarowania tylko jednej z takich nieruchomości sąsiednich. W sprawie niniejszej bezsporne jest, że działka [...], której dotyczy zaskarżona uchwała, przylega nie tylko do nieruchomości oznaczonej nr [...], ale również do działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego. Jak wynika ze skargi, skarżący wyrażał wolę nabycia działki nr [...] dla poprawy zagospodarowania własnej nieruchomości argumentując, że przy granicy tych działek są posadowione jego budynki gospodarcze. Takie usytuowanie budynków skarżącego potwierdza załącznik, do zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy, w świetle tego, co wyżej podniesiono, dla możliwości podjęcia uchwały o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości w formie bezprzetargowej, istotne było ustalenie, czy działka nr [...] może służyć poprawie zagospodarowania działki skarżącego. Ustaleń takich organ uchwałodawczy nie poczynił ograniczając argumentację wyłącznie do kwestii tego, że nieruchomość o nr ewid. [...] służyć będzie jako droga dojazdowa do działki nr [...] celem dostępu do drogi publicznej, ponieważ działki o nr ewid.: 134, [...], 422 i 423 nie należą do wnioskodawcy. Organ nie dostrzegł, że działka skarżącego nr [...] sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], a co istotne, przy granicy tych działek posadowione są budynki gospodarcze skarżącego. W każdym razie, uzasadnienie uchwały nie pozwala wnosić, aby okoliczności te były brane pod uwagę przez organ przy jej podejmowaniu. Uzasadnienie koncentruje się przy tym wyłącznie na możliwości poprawy warunków zagospodarowania działki nr [...], z całkowitym pominięciem rozważań dotyczących działki nr [...]. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, z którego wynika, że pominięcie trybu przetargowego na podstawie art 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie jest dopuszczalne gdy nieruchomość gminna mogłaby poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych należących więcej niż do jednego podmiotu. W takim przypadku zainteresowani mogą być wszyscy właściciele tych nieruchomości, zatem ich zbycie powinno nastąpić na równych prawach dla wszystkich - co zapewnia tryb przetargowy. Organ gminy nie może zatem dowolnie wybrać jednego z zainteresowanych właścicieli nieruchomości przyległych - nawet jeżeli uważa, że nabycie przez niego nieruchomości najbardziej poprawiłoby warunki zagospodarowania jego nieruchomości. Skoro bowiem z woli ustawodawcy nieruchomości publiczne powinny być zbywane na jednakowych zasadach, to dotyczy to także sytuacji, w której nabycie takiej nieruchomości mogłoby poprawić warunki zagospodarowania kilku różnych nieruchomości (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu [...], wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Wr [...]). W realiach kontrolowanej sprawy, podejmując zaskarżoną uchwałę organ nie wziął pod uwagę i nie rozważył czy sprzedaż działki nr [...] może poprawić warunki zagospodarowania również działki nr [...] należącej do skarżącego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona kwota [...]zł odpowiada uiszczonemu wpisowi od skargi.