II SA/Ke 430/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. w Z. na czynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach w przedmiocie opracowania i procedowania projektu aktu ustanawiającego rezerwat przyrody postanawia: odrzucić skargę.

W dniu 23 czerwca 2026 r. [...] S.A. w Z. wniosła do tut. Sądu, powołując się na art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę na czynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach (RDOŚ) polegającą na opracowaniu i procedowaniu projektu aktu ustanawiającego rezerwat przyrody "K. G." jako czynność naruszającą prawa i interes prawny skarżącej spółki. Skarżąca wniosła m.in. o uchylenie aktu, tj. zarządzenia RDOŚ w sprawie uznania za rezerwat przyrody "K. G.", bądź stwierdzenie bezskuteczności czynności, które doprowadziły do powstania ww. zarządzenia, stosownie do at. 146 § 1 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ewentualnie o jej oddalenie jako niezasadnej. W obszernym uzasadnieniu wyjaśnił mi.in, że podejmowane obecnie przez niego czynności są elementami szeroko rozumianej procedury stanowienia prawa, której efektem będzie wydanie aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia. Zaskarżona czynność polegająca na opracowaniu i procedowaniu projektu aktu ustanawiającego rezerwat przyrody "K. G." nie jest decyzją, ani postanowieniem o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-43, nie jest też aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konkluzji stwierdzono, że zaskarżone działania są elementami przygotowania projektu aktu prawa miejscowego. Nie mają charakteru zewnętrznego i władczego wobec skarżącej spółki, nie dotyczą bezpośrednio jej skonkretyzowanych uprawnień lub obowiązków i nie wywołują samodzielnych skutków prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest każdorazowo badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". W myśl tego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3). Skarżona w niniejszej sprawie przez spółkę czynność RDOŚ, w skardze zresztą nie zindywidualizowana poprzez podanie jej daty, numeru (znaku), nie jest żadnym z wymienionych aktów, ani czynności określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., w szczególności nie jest aktem lub czynnością skierowaną do indywidualnego podmiotu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bezpośrednio kreującym prawa lub obowiązki. Nie może być zatem uznana za akt lub czynność podlegającą kontroli sądu administracyjnego. Jak wynika z dokumentacji sprawy umieszczonej na dołączonej do odpowiedzi na skargę płycie CD-R, procedura uznania rezerwatu przyrody "K. G." została zainicjowana pismem Stowarzyszenia [...] z 10 kwietnia 2026 r. Na podstawie art. 13 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2026, poz. 13 ze zm.) ww. Stowarzyszenie wraz z P. złożyli wówczas dokumentację projektową dla rezerwatu przyrody pod roboczą nazwą "K. G.". W aktach sprawy znajduje się również projekt zarządzenia RDOS, bez daty, podpisu, w sprawie uznania za rezerwat przyrody "K. G.". Z dołączonej dokumentacji i wyjaśnień organu nie wynika, aby jakiekolwiek zarządzenie zostało w niniejszej sprawie wydane. Skarżąca spółka domaga się zatem kontroli legalności czynności podjętej w toku procedury zmierzającej do wydania zarządzenia na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten stanowi, że uznanie za rezerwat przyrody obszarów, o których mowa w ust. 1, następuje w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska, które określa jego nazwę, położenie lub przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, cele ochrony oraz rodzaj, typ i podtyp rezerwatu przyrody, a także sprawującego nadzór nad rezerwatem. Regionalny dyrektor ochrony środowiska, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, po zasięgnięciu opinii regionalnej rady ochrony przyrody, może zwiększyć obszar rezerwatu przyrody, zmienić cele ochrony, a w razie bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, dla których rezerwat został powołany - zmniejszyć obszar rezerwatu przyrody albo zlikwidować rezerwat przyrody. Czynność sporządzenia projektu zarządzenia, o którym mowa w cyt. przepisie nie ma przymiotu samodzielnego rozstrzygnięcia, lecz wyłącznie poprzedza uchwalenie aktu prawa miejscowego. Skoro czynność ta nie kreuje odrębnego materialnoprawnego uprawnienia lub obowiązku skarżącej, to nie przysługuje na tę czynność skarga do sądu administracyjnego. Dopiero zarządzenie RDOŚ, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych (por. postanowienie NSA z 18 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 541/23). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.