II SA/Ke 549/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N. R.-B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 21 sierpnia 2024 r. znak: SKO.PW-61/2882/30/2024 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę.

Postanowieniem z 21.08.2024 r. znak: SKO.PW-61/2882/30/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO") utrzymało w mocy postanowienie wydane z upoważnienia Burmistrza Gminy Włoszczowa z 23.10.2023 r. znak: MRO.6331.3.2023.TS2 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 31.08.2023 r. N. R.-P. (zwana dalej "stroną"), działając przez pełnomocnika, złożyła wniosek w sprawie niewłaściwego odprowadzania wód opadowych oraz zmiany stanu wody na gruncie dokonanych na działce nr [...], obręb [...], ze szkodą dla nieruchomości o nr [...]obręb [...]. W trakcie ustalania kręgu stron postępowania organ I instancji uzyskał informację, że Sylwester Małaszek - wskazany w ewidencji gruntów jako jeden ze współwłaścicieli działki nr [...] - nie żyje. W związku z tym w dniu 5.09.2023 r. wezwano strony postępowania do przedstawienia dokumentów urzędowych w postaci postanowienia sądu o stwierdzeniu praw do spadku lub poświadczenia dziedziczenia w formie aktu notarialnego po ww. zmarłym – z uwagi na fakt, że postępowanie może toczyć się wyłącznie z udziałem wszystkich stron. W dniu 13.09.2023 r. M. O. złożyła do organu postanowienie Sądu Rejonowego Gdańsk Południe sygn. akt XII Ns 2723 o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym S. M. przez W. M., K. D. i B. B.. Organ uznał powyższe osoby za strony postępowania w miejsce zmarłego S. M., jednak następnie ustalono, że nie żyje również B. P. – jedna ze współwłaścicieli działki nr [...]. W dniu 25.09.2023 r. organ wezwał strony do przedstawienia dokumentów urzędowych w postaci postanowienia sądu o stwierdzeniu praw do spadku lub poświadczenia dziedziczenia w formie aktu notarialnego po zmarłej. W dniu 5.10.2023r. M. O. przedłożyła organowi akt notarialny Rep. A nr 16736/2019 o odrzuceniu spadku wyłącznie przez dwoje dzieci B. P. – w którym nie ujawniono informacji o pozostałych po zmarłej spadkobiercach. W związku z powyższym Burmistrz Gminy Włoszczowa, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 i 3 K.p.a., postanowieniem z 23.10.2023 r. orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie niewłaściwego odprowadzania wód opadowych oraz zmiany stanu wody na gruncie dokonanych na działce nr [...] [...], położonej przy ul. [...], ze szkodą dla nieruchomości oznaczonej nr [...][...], położonej przy ul. [...]. W zażaleniu na ww. postanowienie strona zarzuciła, że zawieszenie postępowania do czasu ustalenia spadkobierców po zmarłej B. P. stawia ją w sytuacji niemożliwej do wykonania, gdyż nie zna danych osobowych jej dzieci i nie wie, ile ich miała. Natomiast organ miał możliwość uzyskania informacji o spadkobiercach zmarłej od jej córki M. O.. SKO, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, przytoczyło art. 28 K.p.a., podzielając stanowisko organu I instancji o konieczności zawieszenia postępowania w sprawie do czasu ustalenia spadkobierców B. P., która zmarła 29.06.2019 r. – a zatem przed dniem złożenia wniosku o wszczęcie przedmiotowego postępowania. Osoba ta była bowiem jedną ze współwłaścicieli działki nr [...]. W rezultacie w postępowaniu wszczętym na wniosek strony w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na gruncie B. P. przysługiwałby (a następnie jej spadkobiercom) przymiot strony tego postępowania. W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do strony postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. W takim przypadku, gdy w toku postępowania organ administracji publicznej poweźmie informację, że strona postępowania zmarła, ale okaże się, że śmierć ta nastąpiła przed wszczęciem postępowania, to ustalenie spadkobierców strony jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W przedmiotowej sprawie ustalenie spadkobierców B. P. stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Należało zatem zawiesić z urzędu postępowanie administracyjne do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłej stronie. Z tych względów zastosowanie w sprawie znajdzie art. 100 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Ubocznie wskazano, że strona w każdym czasie może domagać się podjęcia zawieszonego postępowania przez organ I instancji, składając wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, a w sytuacji orzeczenia przez organ o odmowie jego podjęcia – po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym – można skutecznie domagać się kontroli legalności tego postanowienia przed sądem administracyjnym, składając skargę. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rozstrzygnięcie SKO strona zarzuciła, że zawieszenie postępowania powoduje, iż będzie odczuwać skutki uciążliwości z tytułu nielegalnej zmiany warunków gruntowo-wodnych przez użytkowników sąsiedniej działki nr [...]. Burmistrz Gminy Włoszczowa, zdaniem skarżącej, winien z urzędu wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po B. P., a informacje o ewentualnych spadkobiercach może uzyskać od jej siostry M. O. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W piśmie z 22.01.2025 r. pełnomocnik skarżącej podniosła, że w aktach administracyjnych znajduje się akt notarialny, którym dwoje dzieci B. P. odrzuciły po niej spadek i z którego wynika, że jedynymi spadkobiercami są te dzieci zmarłej i jej mąż. W tej sytuacji, zdaniem pełnomocnika, spadkobiercy są znani i nic nie stoi na przeszkodzie, aby organ zwrócił się do sądu o stwierdzenie nabycia spadku po B. P.. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie niewłaściwego odprowadzania wód opadowych oraz zmiany stanu wody na gruncie. W stanie faktycznym prowadzonego postępowania okazało się, że jedna z jego stron – B. P. – zmarła w dniu 29.06.2019 r., tj. przed wszczęciem postępowania. M. O. – na skutek wezwania ze strony organu do przedstawienia dokumentów urzędowych w postaci postanowienia sądu o stwierdzeniu praw do spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia – przedłożyła akt notarialny o odrzuceniu spadku przez dwoje dzieci B. P.. Z aktu tego wynika, że stawający D.A.P. i K. P. P. oświadczyli, że wraz ze Z. P. – mężem zmarłej – należą do kręgu jej spadkobierców ustawowych, a nadto że nie został jeszcze złożony we właściwym sądzie rejonowym wniosek o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej ani żaden notariusz nie przystąpił do sporządzenia protokołu dziedziczenia czy też europejskiego poświadczenia spadkowego po niej. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania, gdy ujawni się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, a właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się kwestię materialnoprawną, zagadnienie prawne (prejudycjalne), którego uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie administracyjnej, a którego organ administracji nie może rozstrzygnąć w ramach własnych kompetencji. Obowiązkiem organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest ustalenie pełnego kręgu jego stron i czuwanie nad możliwością udziału każdej ze stron w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W sytuacji, gdy śmierć jednej z osób, która powinna być stroną postępowania, nastąpiła przed wszczęciem postępowania administracyjnego, zastosowanie znajdzie podstawa zawieszenia postępowania wskazana w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyrok NSA z 19.01.2024 r., sygn. I OSK 1890/22). Spadkobranie nie jest kategorią prawa administracyjnego i dlatego organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek żądać udokumentowania tego faktu. Jeżeli wezwanie do postępowania następców prawnych zmarłych jego stron nie jest możliwe, to w takim przypadku konieczne jest zawieszenie przez organ postępowania administracyjnego, do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie. Organ administracyjny nie ma bowiem legitymacji czynnej do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku. Legitymowanym do złożenia takiego wniosku jest zaś każdy, kto ma interes prawny w ustaleniu prawidłowego następstwa po spadkodawcy (wyrok NSA z 16.02.2023 r., sygn. I OSK 2776/19). Jednocześnie organ administracyjny nie ma możliwości samodzielnego ustalenia spadkobierców zmarłej strony na podstawie oświadczeń potencjalnych jej następców prawnych bo dowodem istnienia takiego następstwa może być jedynie postanowienie sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialne poświadczenie aktu dziedziczenia. Zgodnie bowiem z art. 1025 § 2 Kodeksu cywilnego, domniemanie, że dana osoba jest spadkobiercą wynika jedynie albo z treści postanowienia sądowego o stwierdzeniu nabycia spadku albo z notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Na podstawie więc tych tylko dokumentów spadkobierca może wykazać swoje następstwo prawne po spadkodawcy (wyrok NSA z 27.08.2021 r., sygn. I OSK 438/21). Obowiązek dostarczenia dokumentów potwierdzających następstwo prawne po dawnych właścicielach nieruchomości obciąża strony postępowania (wyrok WSA w Warszawie z 27.01.2022 r., sygn. I SA/Wa 2217/20). W świetle powyższych wywodów w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie organów o zawieszeniu postępowania było prawidłowe, jak dotąd nie zostało bowiem przedłożone postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku ani też akt poświadczenia dziedziczenia po B. P., zaś organ prowadzący postępowanie administracyjne – wbrew twierdzeniu skarżącej – nie jest legitymowany do złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.