II SA/Kr 1268/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2026 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 12 sierpnia 2025 r., znak: WS-VI.7534.3.31.2025.MK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej A. B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 12 sierpnia 2025 r. nr WS-VI.7534.3.31.2025.MK Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 25 marca 2025 r. nr GN-II.6821.1.44.2023.JM o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr [...], obj. księgą wieczystą nr [...], nr [...], obj. księgą wieczystą nr [...], nr [...] obj. księgą wieczystą nr [...] i nr [...] obj. księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] w granicach dawnej działki nr [...] b. gm. kat. [...] Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 24 lutego 2023 r. A. B. (zwana dalej także skarżącą), działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik pozostałych spadkobierczyń W. R., tj. W. R.1 i M. R. (ustalonych przez organy w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego dla Krakowa - Krowodrzy w Krakowie, Wydział I Cywilny z dnia 17 listopada 1994 r. sygn. akt I Ns 955/94/K), zwróciła się do Starosty Krakowskiego z wnioskiem o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działki: [...] b. gm. kat. [...] znajdujących się w dawnej księdze wieczystej nr [...]. Skarżąca wyjaśniła, że nieruchomości te pod nazwą Folwark Zamek K. należały do jej ojca W. R.. Część tej nieruchomości została wywłaszczona przez władze PRL na rzecz wielu obywateli, a następna część została zlicytowana przez sąd, którego zadaniem było zamknąć działalność prywatnych przedsiębiorców. Postanowieniem z dnia 18 lutego 2025 r. nr GN-II.6821.1.44.2023.JM Starosta Krakowski zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w części prowadzonej z wniosku W. R.1 w sprawie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] w granicach dawnej działki nr [...], b. gm. kat. [...] do czasu ustalenia spadkobierców po zmarłej w dniu 16 sierpnia 2024 r. W. R.1 (w Sądzie Rejonowym dla Krakowa - Krowodrzy w Krakowie pod sygn. akt I Ns 1327/24/K toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku). Następnie decyzją z dnia 25 marca 2025 r. nr GN-II.6821.1.44.2023.JM Starosta Krakowski umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr [...] obj. księgą wieczystą nr [...], nr [...] obj. księgą wieczystą nr [...], nr [...] obj. księgą wieczystą nr [...] i nr [...] obj. księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] w granicach dawnej działki nr [...] b. gm. kat. [...] wszczętego z wniosku A. B. i M. R. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił na wstępie, że niniejsza decyzja orzeka jedynie w zakresie dotyczącym nieruchomości oznaczonej jako dawna działka nr [...] b. gm. kat. [...] natomiast sprawy zwrotu pozostałych działek wymienionych we wniosku z dnia 24 lutego 2023 r., rozstrzygane są w odrębnych postępowaniach. W oparciu o kompilację działek nr [...] - nr [...], poł. w b. gm. kat. [...] z mapą ewidencyjną dla obrębu [...] [...] wpisaną do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 8 grudnia 2017 r. pod nr [...] ustalono, że dawna działka nr [...] b. gm. kat. [...] stanowi aktualnie części działek: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] W dalszej części uzasadnienia organ I instancji powołał się na treść art. 136 ust. 3, ust. 4, art. 142 ust. 1 oraz art. 216 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że przez pojęcie "nieruchomość wywłaszczona", zawarte w ust. 3 art. 136 tej ustawy, należy rozumieć nieruchomość, w stosunku do której Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego: - nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym, na podstawie obowiązujących przepisów ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, - przejęła lub nabyła prawo rzeczowe na podstawie przepisów wskazanych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, - nabyła prawo rzeczowe w trybach określonych w art. 113 ust. 3 i art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo organ zaznaczył, że poprzednim właścicielem w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami jest osoba, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów (art. 4 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Organ I instancji wskazał, że w celu rozstrzygnięcia roszczenia o zwrot nieruchomości do akt sprawy pozyskano niezbędną dokumentację, m.in. analizę geodezyjno-prawną wykonaną przez geodetę uprawnionego, zbiór dokumentów Z 70 Zamek K. plan sytuacyjny R. oraz części gruntu sprzedanego w latach 1945-1947 folwarku "Zamek K. . dz. [...] z dnia 17 października 1949 r., plan sytuacyjny resztówki majątku ziemskiego pod nazwą Folwark "K. " - księga hipoteczna nr [...]. Ponadto organ pozyskał akta sprawy nr GN.II.6821.1.45.2011.KH prowadzonej przed Starostą Krakowskim w sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] w granicach dawnych działek: nr [...] - nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] zawierające dokumentacje dotyczącą Zamku K. . W niniejszej sprawie decyzja Starosty Krakowskiego z dnia 15 lutego 2019 r. nr GN.II.6821.1.45.2011.KH orzekająca o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 13 czerwca 2019 r. WS-VI.7534.3.65.2019.MK. Organ I instancji stwierdził, że na planie sytuacyjnym R. oraz części gruntu sprzedanego w latach 1945-1947 folwarku "Zamek K. " we wsi K. wrysowane są dawne działki b. gm. kat. [...] wraz z rejestrem pomiarowym, wykazem współrzędnych oraz spisem właścicieli poszczególnych działek. Organ wskazał, że zgodnie z planem sytuacyjnym resztówki majątku ziemskiego pod nazwą Folwark "K. - księga hipoteczna nr [...] - [...] wraz z wykazem zmian gruntowych l. ks. rob. [...], wpisanym do ewidencji składnicy geodezyjnej w dniu 3 listopada 1965 r. pod nr [...] pkt II: "Postanowieniem Sądu Powiatowego w K. z dnia 22 sierpnia 1962 r. sygn. [...] przypadają na rzecz Skarbu Państwa działki hipoteczne oznaczone numerami: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] oraz części działek hipotecznych: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]". Ponadto jak wynika z ww. wykazu zmian gruntowych, aktem notarialnym z dnia 31 grudnia 1946 r. nr rep. [...], parcela nr [...], została nabyta przez: P. N. z żoną G. , J. K. z żoną M. i F. M.. W powyższym planie sytuacyjnym resztówki majątku ziemskiego pod nazwą Folwark "K. " jako stan nowy ujawniono własności działek: nr [...] - las, właściciel M. K., nr [...] - rola, właściciel M. K., nr [...] i nr [...]- drogi publiczne. Z całości majątku "Zamek K. wydzielono drogi stanowiącą m.in. działki: nr [...] i nr [...], jako "dobro publiczne". Do akt sprawy pozyskano również postanowienie Sądu Powiatowego w K. z dnia 22 sierpnia 1962 r. sygn. akt [...] prawomocne z dniem 8 listopada 1962 r., w którym przysądzono na własność nabywcy - Narodowego Banku Polskiego, Oddziału Wojewódzkiego w K. nieruchomość "obj. księgą hipoteczną [...] p.n. Folwark Zamek K. , dalszy ciąg Ks. wieczystej [...] prowadzonej przy Sądzie Powiatowym dla m. K. w K. - z wyłączeniem działek nr [...] -oraz z wyłączeniem części działek nr [...]-położoną w K. ". Następnie nieruchomość ta została przekazana przez Narodowy Bank Polski na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi do dyspozycji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K., Wydział Rolnictwa i Leśnictwa, który ostatecznie przekazał ją Gromadzkiej Radzie Narodowej w P. co potwierdza treść protokołów zdawczo-odbiorczych kolejno z dnia 10 lipca 1963 r., 25 sierpnia 1965 r. i 10 stycznia 1969 r. Równocześnie organ I instancji podkreślił, że na mocy zasady jednolitego funduszu własności państwowej, wyrażonej m.in, w art. 128 Kodeksu cywilnego w ówcześnie obowiązującym brzmieniu, Skarb Państwa był jedynym właścicielem nieruchomości należących do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi, nawet tych, które były przekazywane w zarząd państwowym osobom prawnym. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 1962 r. sygn. akt [...] Sąd Powiatowy w K. w sprawie egzekucyjnej wierzyciela Narodowy Bank Polski - Oddział Wojewódzki w K., przeciwko W. R.: "postanawia przybić nieruchomość obj. księgą hipoteczną [...]. Folwark Zamek K. i, dalszy ciąg księgi wieczystej [...] prowadzonej przy Sądzie Powiatowym dla m. K. w K. -z wyłączeniem działek nr: [...] oraz z wyłączeniem części działek nr: [...] na rzecz Narodowego Banku Polskiego - Oddział Wojewódzki w K. za cenę [...] zł ". Organ I instancji wskazał, że w piśmie Narodowego Banku Polskiego z dnia 28 lutego 1963 r. nr C-I/S 11/59 do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w sprawie przekazania nieruchomości w K. na rzecz Skarbu Państwa widnieją informacje: "W toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Narodowy Bank Polski i innych wierzycieli przeciwko ob. W. R. Bank - wobec braku nabywców na dwóch licytacjach - przejął na własność za zapłatą 3/4 części ceny szacunkowej, t.j. za kwotę [...]z ustawowymi odsetkami wynoszącymi [...] czyli ogółem za sumę [...] część nieruchomości położonej w K. , pow. K., a objętej księgą hipoteczną [...] " Folwark Zamek K. " dalszy ciąg księga wieczysta nr [...] prowadzonej przy Sądzie Powiatowym dla m. K.. Nieruchomość przejęta przez Bank obejmuje tereny częściowo zarosłe krzewami i laskiem, a częściowo działki gruntu przy budynkach. Znajduje się tam kamieniołom (wapiennik), budynek mieszkalny, budynek gospodarczy, piec do wypalania wapna oraz ruiny zamku z XVII w." Organ I instancji stwierdził zatem, że część nieruchomości oznaczonej jako dawna działka nr [...] b. gm. kat. [...] została przejęta (nabyta) przez Skarb Państwa w trybie egzekucji komorniczej zakończonej postanowieniem Sądu Powiatowego w K. z dnia 22 sierpnia 1962 r. sygn. akt [...] o przysądzeniu własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Narodowego Banku Polskiego, Oddziału Wojewódzkiego w K.. Okoliczność ta znajduje pełne potwierdzenie w pozostałym materiale dowodowym, a w szczególności w treści postanowień zapadłych w toku postępowania prowadzonego przed Sądem Powiatowym w K. pod sygn. akt I [...] w sprawie egzekucyjnej przeciwko W. R. (z dnia 10 stycznia 1962 r., 21 marca 1962 r. i 22 października 1962 r.) oraz korespondencji prowadzonej między Narodowym Bankiem Polskim w K. a terenowymi organami władzy państwowej (pismo z dnia 11 lutego 1962 r. nr Rol.V-5/l9/62, z dnia 16 marca 1962 r. nr C-I/S 11/59, z dnia 28 lutego 1963 r. nr C-I/S 11/59). Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, że nieruchomość oznaczona jako dawna parcela nr [...] b. gm. kat. K. aktualnie stanowiąca części działek: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...]) nie została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie indywidualnej decyzji, wydanej po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego w związku z realizacją celów publicznych, ani nie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw lub dekretu, wymienionych w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, że nieruchomość ta nie może też podlegać zwrotowi w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ I instancji wskazał, że na podstawie księgi wieczystej nr [...] ustalono, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] aktualnie stanowi współwłasność ustawową majątkową małżeńską A. D. i J. D. na podstawie oświadczenia w przedmiocie ustalenia prawa własności i użytkowania wieczystego odnośnie składników wchodzących w skład majątku wspólnego małżonków - akt notarialny Rep A nr [...] z dnia 2 lutego 2010 r. Z kolei na podstawie księgi wieczystej nr [...] ustalono, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], aktualnie stanowi własność J. L.. Na podstawie księgi wieczystej nr [...] ustalono natomiast, iż nieruchomość oznaczona jako działki: nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 713 Kodeksu Cywilnego Napoleona -obowiązującego na części ziem polskich od dnia 1 maja 1808 r. do 31 grudnia 1946 r., zgodnie z którym dobra nie mające właściciela należą do narodu. Organ I instancji dodał, że Sąd Najwyższy w uchwale sygn. akt III CZP 29/13 z dnia 27 czerwca 2013 r. orzekł, że art. 713 Kodeksu Napoleona z dnia 21 marca 1804 r. może stanowić samodzielną podstawę dokonywania wpisu w księdze wieczystej prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, jak również jest dopuszczalne przyjęcie, że art. 713 Kodeksu Cywilnego Napoleona stanowi podstawę nabycia własności nieruchomości również w przypadku, gdy nie da się ustalić jej właściciela. Dalej organ I instancji wskazał, że aktualnie nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] poł. w obr[...], jedn. ewid. [...] stanowi własność Gminy Z. na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego nr WS-VII.7532.1.94.2018.BT z dnia 3 kwietnia 2018 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę Z. z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1770 ha. Przedmiotowa decyzja wydana została na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. nr 32, poz. 191 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Organ I instancji wskazał także, że aktualnie nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], stanowi własność Gminy Z. na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego nr WS-VII.7532.1.619.2017.BT z dnia 17 października 2017 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę Z. z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w obrębie K., jedn. ewid. Z., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0070 ha. Przedmiotowa decyzja wydana została na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Organ I instancji stwierdził, że nie odnaleziono dokumentów potwierdzających, iż przedmiotowa działka nr [...] oraz działki dawne, z których powstała, stanowiły przedmiot wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Wobec czego organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony wnioskującej, jakoby przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona. Zdaniem organu I instancji, w sytuacji, gdy nieruchomość nie była wywłaszczona, brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej. Co do zasady przedmiotem analizy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem kwestia zbędności tej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Natomiast to, czy objęta wnioskiem o zwrot działka jest "nieruchomością wywłaszczoną" jest okolicznością decydującą o tym, czy postępowanie w sprawie zwrotu w ogóle posiada przedmiot, czy może się toczyć. Jeżeli wniosek o zwrot nie dotyczy nieruchomości wywłaszczonej, to postępowanie administracyjne w tej sprawie powinno podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe Dodatkowo organ I instancji zauważył, że postępowanie o zwrot w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie wyłącznie w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej, natomiast nie stwarza możliwości odzyskiwania nieruchomości znacjonalizowanych, przejętych na rzecz Skarbu Państwa lub innych podmiotów ex lege (łac. według prawa) lub na podstawie aktów administracyjnych innych niż decyzja wywłaszczeniowa, w tym aktów generalnych wydawanych na podstawie odrębnych szczególnych przepisów, jeżeli nie są one wymienione w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analogicznie organ uznał, że zasada ta dotyczy również nieruchomości przejętych de facto (łac. w rzeczywistości), tj. bez podstawy prawnej. W takim przypadku nie jest bowiem możliwe, aby nieruchomość "stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej", skoro celu nie da się ustalić, bo decyzja wywłaszczeniowa nie istnieje. Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, wydanej po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego w związku z realizacją celów publicznych, ani nie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ustaw lub dekretu, wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co czyni bezprzedmiotowym postępowanie wszczęte w tym zakresie na wniosek A. B. i M. R. W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji skarżąca zarzuciła, że umorzenie postępowania jest bezpodstawne i wydane z naruszeniem art. 64 Konstytucji RP oraz z naruszeniem jej praw dziedzicznych do nieruchomości, będących własnością jej ojca W. R., który nabył te nieruchomości zgodnie z przepisami prawa, aktami notarialnymi, zapłacił wszelkie podatki z tych gruntów. Zdaniem skarżącej, nieruchomość nie powinna przejść na Narodowy Bank Polski, na Powiat K., Gromadzką Radę Narodową w P. , Gminę Z., ponieważ jej ojciec spłacił dług bankowy, po czym Komornik Sądu Powiatowego w K. Rewir II pismem z dnia 11 grudnia 1969 r przedstawił wniosek o wykreślenie w Dziale III KW dawnej [...] adnotacji o wszczęciu egzekucji z nieruchomości. Zabezpieczenie wierzytelności wygasło w 1969 r. bank to potwierdził zezwoleniem na wykreślenie długu, dnia 10 września 2010 r. Skarżąca stwierdziła, że nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa wskutek niesprawiedliwego działania reżymu komunistycznego, który posłużył się Sądem Powiatowym jako podwładną mu instytucją. Sąd w ustroju PRL nie był bowiem niezawisły, lecz podporządkowany przez władze do prześladowania właścicieli nieruchomości. Skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja, jak i wszystkie poprzednie, od których się odwołała powołują się na artykuły, przepisy administracyjne, a nawet na art. 713 Kodeksu Napoleona z dnia 21 marca 1804 r. Pomijają natomiast art. 64 i art. 21 Konstytucji RP. W związku z tym skarżąca domaga się zwrotu jej własności powołując sią na art. 64 Konstytucji o ochronie własności prywatnej. Powołaną na wstępie decyzją z dnia 12 sierpnia 2025 r. nr WS-VI.7534.3.31.2025.MK Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 25 marca 2025 r. nr GN-II.6821.1.44.2023.JM. W uzasadnieniu organ II instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że z ustaleń organu l instancji, znajdujących potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, wynika jednoznacznie, że dawna działka / parcela nr [...] b. gm. kat. [...] nie została wywłaszczona ani przejęta / nabyta na rzecz podmiotu publicznego (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) w sposób pozwalający na zastosowanie w stosunku do niej przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. W świetle powyższego organ odwoławczy podzielił zatem konkluzję organu l instancji - opartą na wszechstronnej analizie zebranego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego - co do bezprzedmiotowości postępowania w omawianym zakresie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, iż organ prowadzący postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest władny do dokonywania oceny prawnej procesu nabycia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Nie jest również uprawniony do stosowania przepisów o zwrocie w sytuacjach, gdy w sposób oczywisty nie mogą one znaleźć zastosowania, co wynika z przewidzianej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady praworządności (przewidującej, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa), której rozwinięcie przewiduje m.in. przepis art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazujący organom administracji publicznej przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Powyższe nie wyłącza natomiast, zdaniem organu odwoławczego, możliwości odzyskania prawa własności przez uprawnione podmioty w przewidzianych do tego trybach - administracyjnych bądź na zasadach prawa cywilnego. W skardze na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego A. B. wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz brak pełnego ustalenia podstaw prawnych przejęcia nieruchomości, co doprowadziło do błędnego uznania postępowania za bezprzedmiotowe, albowiem organy administracyjne mają obowiązek podjąć wszelkie czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie ustalono w pełni podstaw prawnych przejęcia nieruchomości i czy rzeczywiście nie mieści się ono w kategoriach art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwłaszcza, że Wojewoda przyznał rozbieżności w identyfikacji działek (Starosta błędnie wskazał numery). 2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania zamiast merytorycznego rozpoznania sprawy i zbadania, czy przejęcie nieruchomości nie mieści się w reżimie zwrotowym określonym w art. 216 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - Wojewoda zamiast umorzyć, powinien merytorycznie rozpoznać sprawę i ocenić, czy nie zachodzą przesłanki z art. 216 ust 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwrot nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dawnych przepisów). Organy ograniczyły się do konkluzji, że skoro miała miejsce egzekucja, to instytucja zwrotu nie ma zastosowania, ale nie zbadały, czy późniejsze przekazanie do Państwowego Funduszu Ziemi i następnie do GRN nie powoduje objęcia reżimem zwrotowym. 3) art. 136 ust. 3 oraz art. 216 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przejęcie nieruchomości w trybie egzekucji sądowej wyłącza stosowanie instytucji zwrotu, bez zbadania, czy przejęcie to nie mieści się w rozszerzonym katalogu przypadków objętych art 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda dokonał błędnej wykładni, uznając, iż każde przejęcie w trybie egzekucji wyłącza stosowanie przepisów o zwrocie. Tymczasem art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu także na inne podstawy prawne nabycia (różne akty i ustawy). Organ nie przeanalizował, czy przejęcie przez Skarb Państwa w drodze postanowienia sądu o przysądzeniu własności (1962 rok) mieści się w tym katalogu. 4) art. 8 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak odniesienia się do zarzutów strony, ograniczenie się przez organ do stwierdzenia, że nie jest władny badać podniesionych przez stronę zarzutów dotyczących prawa pierwokupu, wadliwych sprzedaży przez gminę i braku odszkodowania, co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wskazała, że Wojewoda Małopolski, uchylając decyzję organu I instancji, jednocześnie orzekł o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, powołując się na art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie rozumowanie organu ma charakter rozstrzygający dla sprawy, gdyż wyłącza z góry jakąkolwiek dalszą analizę merytoryczną. Organ pominął jednak fakt, że ustawodawca w art. 216 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidział znacznie szerszy katalog przypadków, w których instytucja zwrotu znajduje zastosowanie. Przepisy te rozszerzają bowiem zakres ochrony byłych właścicieli i ich spadkobierców także na nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa lub gmin na podstawie dawnych regulacji szczególnych (m.in. ustawy z 1948 r., dekretu z 1949 r., ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami). Organ odwoławczy nie dokonał nawet próby kwalifikacji historycznego przejęcia pod kątem tych przepisów, ograniczając się do arbitralnego stwierdzenia o bezprzedmiotowości postępowania. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 39/15 (Dz. U. z 2017 r., poz. 2375), stwierdził jednoznacznie, że art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu zawężającym uprawnienie do żądania zwrotu jest niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim wyklucza możliwość domagania się zwrotu także w przypadku nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu w drodze umowy zawartej w wyniku rokowań poprzedzających wywłaszczenie. Trybunał podkreślił, że instytucja zwrotu służy ochronie prawa własności gwarantowanego w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i nie może być interpretowana zawężająco. Zdaniem skarżącej, pogląd Wojewody, który sprowadza całą analizę do stwierdzenia "brak klasycznego wywłaszczenia równa się brakowi prawa do zwrotu", stoi w sprzeczności z powyższym orzeczeniem i narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności. Dodatkowo, organ II instancji nie rozważył, że art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ma charakter wyjątkowy i znajduje zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy sprawa rzeczywiście stała się bezprzedmiotowa, a zatem brak jest w ogóle podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Tymczasem w niniejszej sprawie jej przedmiot wymaga po prostu głębszej analizy niż została przeprowadzona przez organy prowadzące dotychczas postępowanie. Skarżąca stwierdziła, że w niniejszej sprawie przedmiot - roszczenie o zwrot nieruchomości - istnieje i zostało prawidłowo zainicjowane przez osoby legitymujące się interesem prawnym. Nie zachodzi więc stan faktycznej bezprzedmiotowości, lecz co najwyżej spór co do przesłanek zastosowania instytucji zwrotu. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy powinien był dokonać pełnej oceny prawnej i faktycznej w świetle art. 136 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie poprzestawać na formalnym umorzeniu. Narusza to zasadę prawdy obiektywnej i obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), a także zasadę zaufania obywatela do organów państwa (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego). W konsekwencji przyjęcie przez Wojewodę zawężającej interpretacji doprowadziło do pozbawienia strony prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy. Skutkiem jest wadliwe zastosowanie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie art. 136 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca wskazała, że w uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przejęcie nastąpiło w trybie egzekucji komorniczej (postanowienie Sądu Powiatowego w K. z dnia 22 sierpnia 1962 r. sygn. akt I [...]) oraz w oparciu o art. 713 Kodeksu Napoleona. Na tej podstawie uznano, że instytucja zwrotu z art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania. W ocenie skarżącej, takie podejście było jednak przedwczesne i niepełne, ponieważ organ nie przeanalizował, czy przejęcie to nie podpada pod rozszerzony katalog sytuacji objętych art. 216 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - obejmujący nie tylko klasyczne wywłaszczenie, lecz także inne tryby przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa i gminy. Wojewoda nie dokonał kwalifikacji prawnej przysądzenia własności z 1962 r. w kontekście ustaw wywłaszczeniowych obowiązujących w tym okresie, ani nie wyjaśnił dlaczego art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może znaleźć zastosowania. Organy administracji mają obowiązek przeanalizować wszelkie możliwe podstawy prawne objęcia nieruchomości przez Skarb Państwa i nie mogą ograniczać się do jednego, uproszczonego wyjaśnienia. W opinii skarżącej instytucja określona w art. 713 Kodeksu Napoleona zawiera normę na tyle zbliżoną charakterem do przywoływanych przepisów, że konieczne jest chociażby głębsze przeanalizowanie tej analogii. Nadto sam Wojewoda przyznał, że Starosta Krakowski błędnie ustalił numery działek odpowiadających dawnej działce nr [...] w obrębie K.. Starosta wskazał działki nr [...] i [...], podczas gdy analiza części graficznej mapy wykazała, że prawidłowe oznaczenie obejmuje działki nr [...] i [...]. Rozbieżność ta ma kluczowe znaczenie, ponieważ identyfikacja działek stanowi punkt wyjścia dla oceny prawnej podstaw ich przejęcia. Organ odwoławczy zamiast przeprowadzić pogłębione postępowanie wyjaśniające i zabezpieczyć dodatkowe dowody (np. z rejestru gruntów, dokumentów geodezyjnych czy ksiąg wieczystych), ograniczył się do prostego umorzenia postępowania. Błędna identyfikacja działki i pominięcie dowodów geodezyjnych stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż prowadzi do wadliwego ustalenia stanu faktycznego. Skarżąca stwierdziła, że z akt sprawy jasno wynika, że po przysądzeniu własności na rzecz Narodowego Banku Polskiego w 1962 r., nieruchomość została przekazana Państwowemu Funduszowi Ziemi, a następnie do dyspozycji Gromadzkiej Rady Narodowej. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie, ponieważ mogła powodować, że nieruchomość objęta została reżimem zwrotowym określonym w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami - Wojewoda jednak w ogóle nie przeprowadził w tym zakresie analizy prawnej. Zdaniem skarżącej, takie stanowisko jest sprzeczne z zasadą merytorycznego rozpoznania sprawy w II instancji oraz stanowi nieprawidłowe zastosowanie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zamiast art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy miał bowiem obowiązek rozpoznać sprawę co do istoty i rozstrzygnąć o żądaniu strony w świetle art. 216 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tymczasem ograniczył się do przedwczesnego i nieuzasadnionego umorzenia postępowania. Skutkiem było błędne zastosowanie prawa materialnego oraz przedwczesne uznanie sprawy za bezprzedmiotową. Tymczasem prawidłowa interpretacja art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinna, według skarżącej, prowadzić do merytorycznego rozpoznania jej wniosku i zbadania, czy przejęcie nieruchomości, połączone z jej późniejszym przekazaniem do państwowych struktur gospodarowania, nie mieści się w katalogu przypadków objętych ochroną zwrotową. W konsekwencji stanowisko Wojewody narusza art. 136 ust 3 i art 216 ust. 1-2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności (art. 21 ust. 1 i art 64 ust 1-2 Konstytucji RP). Ponadto skarżąca zarzuciła, że Wojewoda, wydając decyzję, nie odniósł się w sposób merytoryczny do podnoszonych przez nią w toku postępowania zarzutów dotyczących naruszenia prawa pierwokupu przysługującego właścicielom przy sprzedaży działek osobom trzecim, wadliwości transakcji dokonywanych przez Gminę Z. bez posiadania ważnego tytułu prawnego, czy też braku wypłaty odszkodowania za przejęte nieruchomości. Wojewoda ograniczył się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości "nie jest władny do oceny prawnej procesu nabycia nieruchomości przez inne podmioty". Takie stanowisko należy ocenić jako niezgodne z art. 7, art 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, brak analizy wskazanych przez nią dokumentów (m.in. aktów notarialnych, ksiąg wieczystych, dokumentów sprzedaży gminnej) oznacza, że rozstrzygnięcie zapadło przy pominięciu części materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 19 grudnia 2025 r. uczestnicy postępowania J. D. i A. D. odnieśli się do zarzutów skargi i wnieśli o jej oddalenie. W ocenie uczestników postępowania, zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe, gdyż postępowanie o zwrot nieruchomości okazało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało jego umorzenie na podstawie art. 105§ 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Już w toku prowadzonego postępowania ujawniono bowiem, że nieruchomość objęta żądaniem nie spełnia podstawowej przesłanki umożliwiającej merytoryczne rozpoznanie sprawy, tj. nie została wywłaszczona. Zdaniem uczestników, postępowanie o zwrot nieruchomości może być prowadzone wyłącznie wówczas, gdy jego przedmiotem jest nieruchomość wywłaszczona w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lub aktów prawnych wskazanych wart. 216 tej ustawy. Ustalenie, że dana nieruchomość nie została przejęta w drodze wywłaszczenia, powoduje brak materialnoprawnej podstawy do dalszego procedowania. Odnośnie zarzutów skargi uczestnicy postępowania wskazali, że po pierwsze, nieruchomość została nabyta przez Narodowy Bank Polski w wyniku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Tryb ten ma charakter stricte cywilnoprawny i służy zaspokojeniu wierzycieli, a nie realizacji zadań publicznych w drodze władczego pozbawienia prawa własności. Po drugie, Narodowy Bank Polski nie jest podmiotem uprawnionym do dokonywania wywłaszczeń ani do nabywania nieruchomości w imieniu Skarbu Państwa w tym celu. Sam fakt posiadania statusu podmiotu publicznego nie przesądza o wywłaszczeniowym charakterze nabycia. Po trzecie, z materiału dowodowego wynika, że zaspokojenie z ceny uzyskanej w toku egzekucji obejmowało również inne podmioty, w tym osoby fizyczne i banki. Okoliczność ta potwierdza, że przejęcie nieruchomości nastąpiło w ramach realizacji roszczeń wierzycieli, a nie w interesie publicznym. Zdaniem uczestników, w sprawie nie wykazano faktu wywłaszczenia przez Skarb Państwa dawnej działki/parceli nr [...] b. gm. kat. [...]. W konsekwencji organy administracji słusznie przyjęły, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co obligowało je do jego umorzenia. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j. z dnia 2024.08.21) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2026.143 t.j. z dnia 2026.02.09) zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jak stanowi art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. - Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest, zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127). Rozpoznając sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym nie wszystkie jej zarzuty okazały się trafne. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy zasadnie organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie, a organ II instancji podzielił to stanowisko. Jak stanowi art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2025.1691 t.j. z dnia 2025.12.03) - gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Podstawą umorzenia postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.) było zdaniem organów obu instancji to, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość nie była "nieruchomością wywłaszczoną", a postępowanie o zwrot w trybie art. 136 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2024.1145 t.j. z dnia 2024.07.30) ma zastosowanie wyłącznie w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej. Wbrew temu stanowisku organów stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (wyrok NSA z 27 stycznia 1998 r., I SA/Łd 1025/96, LEX nr 1690657). W orzecznictwie wskazuje się także, iż do bezprzedmiotowości postępowania dochodzi wówczas, gdy postępowanie zostało wszczęte i toczy się w sprawie, która nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 (zob. postanowienie NSA z 22 listopada 2001 r., II SAB/Wr 114/00, LEX nr 656489). W takiej sytuacji można wskazywać, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, jest bowiem brakiem przedmiotu postępowania powodującym, że nie można wydać decyzji rozstrzygającej na podstawie przepisów prawa materialnego o prawach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Jednocześnie konieczne jest rozróżnienie bezprzedmiotowości postępowania i bezzasadności żądania strony. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego żądanie wnioskodawcy może być bezzasadne, ale nie jest to równoznaczne z bezprzedmiotowością. Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku (wyrok WSA w Lublinie z 2 marca 2010 r , III SA/Lu 572/09, wyrok WSA w Bydgoszczy z 30 czerwca 2010 r I SA/Bd 407/10, wyrok WSA w Rzeszowie z 1 lutego 2011., II SA/Rz 1107/10, CBOSA) W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. ( komentarz do k.p.a. pod red. A. Hausera i M. Wierzbowskiego , Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, teza 3 i 5 do art. 105) W uzasadnieniu wyroku SN z 9.11.1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996/11, poz. 150, sformułowano fundamentalną tezę, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (por. wyrok SN z 20.01.2011 r., III SK 20/10, LEX nr 794506, w którym stwierdzono, że: "Ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne" cyt. za Komentarzem Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Opublikowano: WKP 2026 teza 10 do art. 105 ) Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2020 r., II OSK 3589/18 (CBOSA): W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Inaczej mówiąc, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Wyróżnia się przy tym bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Do przedmiotowych przyczyn umorzenia postępowania zalicza się: brak przedmiotu postępowania z uwagi na cywilny charakter sprawy (zarówno wtedy, gdy nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania jak i w wtedy, gdy utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania); utratę przez organ zdolności do prowadzenia postępowania na skutek zmiany przepisów prawnych; pierwotny lub następczy brak podstaw prawnych do konkretyzacji normy prawa materialnego w drodze decyzji, bo uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa; zmianę okoliczności faktycznych, które uniemożliwiają osiągnięcie celu postępowania. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Umorzenie postępowania w sprawie przez organ pierwszej instancji oznacza zatem jego zakończenie, a więc przerwanie i uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. W tak zakończonej sprawie nie dochodzi do skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej indywidualnych uprawnień (obowiązków) wynikających z prawa materialnego i ich oceny przeprowadzonych w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego. Z kolei wydanie decyzji merytorycznej – negatywnej, czy też mówiąc inaczej odmownej, w odróżnieniu od decyzji umarzającej postępowanie, jest rozstrzygnięciem sprawy co do istoty (merytorycznym). Powinno mieć ono co do zasady pierwszeństwo przed umorzeniem. Trzeba bowiem widzieć różnicę pomiędzy bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądania. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno by prowadzone. Jeżeli bowiem strona domaga się rozstrzygnięcia organu opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego, to organ administracji nie może uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, pod red. H. Knysiak-Sudyki – Lex; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 15. wydanie, wydawnictwo C.H. Beck – B. Adamiak, J. Borkowski, s. 564; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. W. Chróścielewskiego, Z. Kmieciaka, J. Wegner – Lex; wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 10 stycznia 1988 r. SA/Wr 957/88 - opubl. ONSA 1989/1/22, Lex nr 10048; wyrok NSA z 27 września 2017 r. II OSK 135/16 – Lex nr 2411915). W kontrolowanej sprawie nieprawidłowe było rozstrzygnięcie organu o umorzeniu postępowania zwrotowego jako bezprzedmiotowego. Właściwą formą rozstrzygnięcia jest orzeczenie merytoryczne, w ustalonym przez organy stanie faktycznym sprawy. Stosownie do art. 136 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2024.1145 t.j. z dnia 2024.07.30) - poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Jak stanowi art. 137 u.g.n. - nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. 2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Taką podstawę prawną żądania wskazuje konsekwentnie skarżąca, upatrując w niej podstawę do wydania merytorycznej decyzji. Zgodnie z tymi normami prawnymi istotnymi ustaleniami w sprawie są kwestie : czy W. R. był właścicielem nieruchomości, której dotyczy wniosek, czy z żądaniem zwrotu wystąpili jego następcy prawni, oraz czy żądanie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w granicach dawnej działki nr [...] b. gm. kat. [...] w ogóle dotyczy nieruchomości wywłaszczonej, a jeśli tak to czy jest zasadne. W sytuacji, gdy w ustalonym stanie faktycznym organy dojdą do wniosku że przesłanki ustawy do żądania zwrotu nieruchomości nie są spełnione powinny merytorycznie orzec o żądaniu wnioskodawcy, a nie umarzać postępowania jako bezprzedmiotowego. W rozpoznawanej na podstawie art. 136 ust 3 i nast. u.g.n. sprawie administracyjnej - przedmiotem postępowania było rozpoznanie żądania zwrotu nieruchomości. Celem wyeliminowania tego stwierdzonego naruszenia przepisów postepowania administracyjnego należało decyzje obu organów uchylić. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku ocenę prawną. 2. Bezzasadny okazał się zarzut skargi, że organ nie ustalił w pełni podstaw prawnych przejęcia nieruchomości i czy rzeczywiście nie mieści się ono w kategoriach art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2024.1145 t.j. z dnia 2024.07.30) Art. 216 ust 1 u.g.n. stanowi, że "przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31); 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.)". Katalog ten ma charakter zamknięty i niedopuszczalne jest, aby w drodze wykładni rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na podstawie tego przepisu na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. Art. 216 u.g.n nie ma zastosowania do nieruchomości wywłaszczonych lub nabytych na podstawie innych aktów prawnych. 3. Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organy prawa materialnego: art. 136 ust 3 oraz art. 216 ust 1 i 2 u.g.n poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że przejęcie nieruchomości w trybie egzekucji sądowej wyłącza stosowanie instytucji zwrotu, bez zbadania czy przejęcie to nie mieści się w rozszerzonym katalogu przypadków objętych art. 216 u.g.n. W zgromadzonym materiale dowodowym znajdują się kserokopie postanowień Sądu Powiatowego z dnia 10 stycznia 1962 r o przybiciu sygn. akt I [...] z dnia 22 sierpnia 1962 r., sygn.. akt [...] o przysądzeniu własności oraz postanowienia Sądu Powiatowego w K. z dnia 22 października 1962 r w sprawie planu podziału sumy uzyskanej z egzekucji, z których wynika, że zostały wydane w sprawie egzekucyjnej prowadzonej z wniosku wierzycieli Narodowego Banku Polskiego i K. S. przeciwko dłużnikowi W. R.. Ta prowadzona egzekucja miała charakter cywilny i zastosowanie do niej miały przepisy zamieszczone w części drugiej, rozdziale III Kodeksu postępowania cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r (Dz. U. 1950.43.394 t.j.) normującym egzekucję z nieruchomości. (art. 662 i nast.). W jej toku przeprowadzona była licytacja nieruchomości, wobec tego wbrew zarzutowi skargi przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa w wyniku egzekucji komorniczej nie mieści się w katalogu objętym art. 216 u.g.n. Powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2027 r., sygn. akt SK 39/15 nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie, bowiem dotyczy innych okoliczności faktycznych, które wymagały innej oceny prawnej. Trybunał rozważał zakres pojęcia "wywłaszczenia" i doszedł do wniosku, że szeroko rozumiane "wywłaszczenie" w znaczeniu konstytucyjnym jest dopuszczalne "jedynie wówczas", gdy dokonuje się go na "cel publiczny" i w warunkach "konieczności". W praktyce ustalenie, czy organy władzy publicznej rzeczywiście dochowały konstytucyjnych warunków wywłaszczenia, możliwe jest wyłącznie a casu ad casum. Tylko na gruncie indywidualnej sprawy można zweryfikować, czy faktycznie zaistniał rzeczywisty cel publiczny, a także czy wystąpiła "konieczność" sięgnięcia po instrument wywłaszczenia. Nie było - zdaniem Trybunału - przeszkód, by zakresem ochrony wynikającym z art. 21 ust. 2 Konstytucji objąć również te sytuacje, w których do przeniesienia na Skarb Państwa albo jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości niezbędnej do realizacji celu publicznego określonego przez organ władzy publicznej doszło w drodze umowy zawartej w toku rokowań, będących obligatoryjnym etapem poprzedzającym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego sensu stricto. 4. Nie istotne okazały się zarzuty skargi dotyczące tego, że organ nie odniósł się właściwie do zarzutów odwołania, bowiem ograniczył się do stwierdzenia, że nie jest władny badać podniesionych przez stronę okoliczności dotyczących prawa pierwokupu, wadliwych sprzedaży przez gminę i braku odszkodowania. Prawnie istotną okolicznością w tym zakresie było jedynie to, komu aktualnie przysługuje własność nieruchomości, których zwrotu domaga się skarżąca. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma charakter cywilnoprawny. Realizacja tego roszczenia – przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub jego następcę – następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust 3 u.g.n. przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Z tych względów orzeczenie o zwrocie nieruchomości może być wydane wyłącznie wtedy, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r. sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102). Brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Powyższą wykładnię art. 229 u.g.n. potwierdza także uchwała NSA z dnia 13 kwietnia 2015 o sygn. akt I OPS 3/14. Wprawdzie w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 1998 r. nie było przepisu stanowiącego wprost , że poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, jak to stanowi obecnie przepis art. 229 u.g.n., to jednak zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie wielokrotnie wypowiadano się o kwestii zależności pomiędzy zwrotem nieruchomości a prawem użytkowania wieczystego nieruchomości. Wskazywano, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m. in. ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego. Zbycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania zwrotowego, lecz stanowi podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1083/22, publ. w CBOIS). Wobec tego zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 , art. 77 § 1 i 80 k.p.a. okazały się bezzasadne 5. Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawach do sygn. akt II SA/Kr 1220/25 i II SA/Kr 1314/25 zakończonych wyrokami z dnia 24 lutego 2026 r. W kontrolowanym postępowaniu naruszono art. 105 § 1 k.p.a., co spowodowało konieczność orzeczenia, jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2026.143 t.j. z dnia 2026.02.09). O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a (pkt II wyroku). Na zasądzone na rzecz skarżącej koszty postępowania składa się uiszczony wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącej (480 zł) i uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).