II SA/Kr 1470/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję nr 482/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 10 września 2025 r. znak WOB.7721.187.2025.MULE w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącej A. J. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie (dalej również jako PINB) decyzją nr 77/2025 z dnia 4 czerwca 2025 r., znak: PINB-I-5160.96.24.1 nałożył na A. J.-G. - właścicielkę budynku garażu i zaplecza gospodarczego w C. przy ul. S. nr [...] zlokalizowanego na dz. nr [...] w miejscowości C., gmina S. obowiązek sporządzenia, a następnie dostarczenia do organu dokumentacji projektowej dotyczącej budynku garażu i zaplecza gospodarczego zrealizowanego na dz. nr [...] w miejscowości C., gmina S., tj. 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, wskazując w 7 punktach co ów projekt winien zawierać oraz zakreślając termin jego przedłożenia do dnia 27 października 2025 r. Po rozpatrzeniu odwołania A. J.-G. wniesionego od tej decyzji Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej również jako MWINB) decyzją nr 482/2025 z dnia 10 września 2025 r., znak WOB.7721.187.2025.MULE uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł: na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.) w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowalne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) nałożył na A. J.-G. jako właścicielkę działki nr ewid. [...] w miejscowości C., gmina S., obowiązek sporządzenia i przedstawienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie dokumentacji projektowej dla robót budowlanych polegających na budowie budynku garażu wraz z zapleczem gospodarczym na działce nr ewid. nr [...] w miejscowości C., gmina S., wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia 19 sierpnia 1987 r., obejmującym inwestycję pod nazwą: "budowa garażu i zaplecza gospodarczego na terenach/ działce położonych/ej/ w C. przy ul. Nr [...], nr ewid. gruntów [...]" tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu - w terminie do 27 lutego 2026 r. Organ zaznaczył, że projekt budowlany zamienny powinien spełniać wymogi rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1935). W uzasadnieniu decyzji opisano dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując na przeprowadzone w dniu 28 czerwca 2024 r. oględziny, podczas których ustalono, że "budynek garażowy został wybudowany ok. 1986-1987 r. przez rodziców A. J. - P. K. i T. J.. Budynek garażowy wykorzystywany jest do garażowania samochodów osobowych. W stosunku do granicy z dz. nr [...] ściana wschodnia budynku garażowego znajduje się w odległości ok. 3,60 m. W ścianie wschodniej budynku znajdują się dwa okna nieuchylne. Odległość tej ściany od ogrodzenia na dz. nr [...] w C. wynosi ok. 3,60 m. Odległość pomiędzy budynkiem garażowym a budynkiem na sąsiedniej działce (bez otworów okiennych) wynosi 5,65 m. A.. J.-G. nie posiada dokumentów dot. budynku garażowego. Do budynku garażowego dobudowano wiatę o wymiarach w rzucie po obrysie 5,25 x 8,27 m. Podczas oględzin dokonano pomierzenia budynku garażowego po obrysie ścian zewnętrznych oraz pomierzenia wiaty." Do protokołu dołączony został szkic i dokumentacja zdjęciowa. PINB zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S. z prośbą o udostępnienie dokumentacji dotyczącej m.in. pozwolenia na budowę budynku garażowego - z Urzędu Miasta i Gminy S. przekazana została potwierdzona za zgodność z oryginałem dokumentacja dotycząca pozwolenia na budowę garażu na działce nr ewid. [...] (obecnie działka nr ewid. [...]) w C. . Następnie PINB wydał dnia 28 listopada 2024 r. postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zobowiązując A. J.-G. do przedłożenia oceny technicznej garażu w zakresie sprawdzenia czy nie zostały naruszone przepisy przeciwpożarowe obowiązujące w dacie budowy budynku w zakresie położenia ściany wschodniej budynku z dwoma otworami okiennymi, zwróconej w stronę sąsiedniej działki nr ewid. [...] w C. , usytuowanej w odległości ok. 5,64 m od ściany zachodniej budynku wybudowanego na działce nr ewid. [...] w C. . Za pismem z dnia 30 stycznia 2025 r. A. J.-G. przedłożyła oświadczenie z dnia 25 stycznia 2025 r., mapę inwentaryzacji powykonawczej budynku gospodarczego oraz opracowanie zatytułowane: "Ocena techniczna Dotycząca stanu technicznego garażu na terenie działki nr [...] w C. , gmina Z. w zakresie sprawdzenia, czy nie zostały naruszone przepisy przeciwpożarowe obowiązujące w roku 1987, to znaczy w czasie budowy przedmiotowego budynku", sporządzone przez mgr inż. arch. R. S. w styczniu 2025 r. Następnie 4 czerwca 2025 r. PINB wydał decyzję zobowiązującą do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Oceniając sprawę MWINB przypomniał, że przedmiotowy budynek garażu wraz z zapleczem gospodarczym na działce nr ewid. [...] w C. zrealizowany został w oparciu o decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia 19 sierpnia 1987 r., Nr [...] Zastosowanie w niniejszej sprawie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. (tekst jednolity: Dz. U. 2020 r., poz. 1333) - na mocy art. 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Zastosowanie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji rozciąga się również na przepisy wykonawcze, wydawane w oparciu o przepisy obowiązujące przed nowelizacją. Zatem projekt budowlany zamienny będzie musiał być sporządzony zgodnie z warunkami określonymi w art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji oraz będzie musiał spełniać wymogi rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1935). Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który przed nowelizacją stanowił: "3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Zakres przedmiotowy zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wynika z art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, który z kolei stanowił: "W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach." PINB w toku prowadzonego postępowania odstąpił od wydawania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych ze względu na fakt, że roboty budowlane przy budynku garażowym na działce nr ewid. [...] w C. aktualnie nie są wykonywane, tzn. zostały już zakończone (zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane). Celem prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane jest przede wszystkim doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przyjęty przez ustawodawcę model prowadzenia postępowania naprawczego zakłada, że jeżeli inwestor w sposób istotny odstąpił od pozwolenia na budowę, niezależnie od tego czy również doszło do innych naruszeń prawa, to na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zachodzą przesłanki nakazania wykonania projektu budowlanego zamiennego w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Stwierdzenie chociaż jednego istotnego odstąpienia jest uzasadnieniem dla wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W kolejnej fazie postępowania organ nadzoru budowlanego sprawdza, czy został wykonany obowiązek określony w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w tym w decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W zależności od poczynionych ustaleń, organ nadzoru budowlanego wydaje następnie alternatywne decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na fakt, że zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zależy od stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla rozpatrzenia sprawy. Dalej MWINB wyjaśnił, że na mocy art. 28 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) nawet w sprawach, w których postępowanie naprawcze prowadzone jest w oparciu o art. 50-51 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2020 r., ocena istotnych odstępstw dokonywana jest w oparciu o art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane w wersji obecnie obowiązującej, którego treść organ odwoławczy przytoczył. W porównaniu do parametrów garażu określonych w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia 19 sierpnia 1987 r., Nr 8381/B/63/87 o pozwoleniu na budowę stwierdzono następujące istotne odstępstwa: - zbliżenie do granicy z działką nr działką nr ewid. [...] (miało 4 m od granicy, jest 3,6 m; dodatkowo budynek zwrócony jest w stronę ww. działki ścianą, w której znajdują się otwory okienne, co narusza § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych), - projektowane wymiary budynku to 8,00 m x 6,00 m; faktyczne wymiary: 8,10 m x 8,27 m - odstąpienie w zakresie ww. wymiaru przekracza 2%, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy Prawo budowlane, - w konsekwencji zwiększyła się też powierzchnia zabudowy z planowanych 48 m2 na 66,98 m2 - odstąpienie przekracza 5%, o których mowa w art. art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy Prawo budowlane. MWINB podkreślił, że zbliżenie do granicy powoduje objęcie nieruchomości sąsiedniej obszarem oddziaływania obiektu, dodatkowo na tej sąsiedniej działce usytuowany jest budynek w odległości 5,65 m od ściany garażu – co narusza również § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dotyczący wymagań przeciwpożarowych. Dalej organ odwoławczy odniósł się do zarzutu odwołania, że art. 36a ustawy Prawo budowlane w ogóle nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem został wprowadzony wiele lat po zakończeniu budowy garażu. Organ przyznał, że budowa przedmiotowego garażu miała miejsce pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Powołując się na treść art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. zaznaczył jednak, że stare prawo budowlane stosuje się jedynie w przypadku budowy bez pozwolenia (art. 48 obecnie obowiązującej ustawy), natomiast w niniejszej sprawie mamy do czynienia budowę na podstawie pozwolenia, lecz z odstępstwami od udzielonej decyzji. Jeżeli więc w danej sprawie ustalone zostało, że istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę dokonane zostały w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r., to zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. niezależnie od tego, kiedy wszczynane jest postępowanie. Dalej MWINB zwrócił uwagę, że zarówno w ustawie Prawo budowlane z 1974 r., jak i w ustawie Prawo budowlane z 1994 r. w każdej z jej wersji ustawodawca przewidywał podjęcie działań przez organ nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy stwierdzono wykonanie lub wykonywanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Różnica polegała na tym, że przed nowelizacją ustawy Prawo budowlane dokonaną w 2004 r. ocena charakteru odstępstwa (istotne, nieistotne) należała do w całości do organu, a po nowelizacji organ ten zobligowany był przy dokonywaniu takiej oceny posiłkować się definicją z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, aby twierdzić, że wszczęcie i prowadzenie postępowania naprawczego jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy do istotnego odstąpienia doszło przed nowelizacją ustawy Prawo budowlane z 2004 r. czy też przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Organ odwoławczy podkreślił, że nawet w sytuacji braku definicji odstępstw istotnych i nieistotnych takie okoliczności, jak stwierdzone w niniejszej sprawie (tj. zmiana położenia budynku poprzez jego zbliżenie do granicy z naruszeniem przepisów technicznych, znaczna zmiana długości jednej ze ścian i w konsekwencji również powierzchni i kubatury budynku) muszą zostać uznane za odstępstwa istotne. Dalej wyjaśniono, że obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego został nałożony na obecną właścicielkę nieruchomości – zgodnie z art. 52 ustawy prawo budowlane. Organ przypomniał, że zastosowanie ustawy Prawo budowlane w wersji z Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 oznacza, że właśnie ta wersja ustawy określa również wymogi projektu budowlanego (zamiennego). W tym zakresie zreformowano decyzję PINB – stwierdzając obowiązek przedłożenia 4, a nie 3 egzemplarzy projektu. Organ odwoławczy usunął również określone w sentencji decyzji PINB wymogi wobec projektu – stwierdzając, że nie widzi konieczności wskazywania w rozstrzygnięciu decyzji, co dokładnie ma zawierać projekt budowlany zamienny. Kwestia ta jest określona w przepisach, a sam projekt budowlany sporządzany jest przez osobę wykonującą samodzielne funkcje techniczne, która powinna legitymować zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Na koniec zaznaczono, że w protokole z oględzin z dnia 28 czerwca 2024 r. zaznaczone zostało, że do budynku garażowego na działce nr ewid. [...] w C. dobudowana została wiata o wymiarach w rzucie po obrysie 5,25 m x 8,27 m. Z protokołu nie wynika, kiedy owa wiata została dobudowana. Nie ma natomiast wątpliwości co do tego, że wiata ta nie była zaprojektowana razem z budynkiem garażowym na działce nr ewid. [...] w C. . Ani decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia 19 sierpnia 1987 r., Nr 8381/B/63/87, ani załączony do niej plan sytuacyjny nie przewidywały wiaty przy budynku garażowym. Z tego względu wiata ta nie może wchodzić w zakres niniejszego postępowania, które prowadzone jest w sprawie budowy budynku garażu wraz z zapleczem gospodarczym na działce nr ewid. [...] w C. z istotnym odstąpieniem od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie I. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a) art. 51 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy nie wynika, aby odstąpienie było istotne, bowiem nie każde niezachowanie parametrów powinno być automatyczne uznawane za istotne odstępstwo bez indywidulanego rozważenia wszystkich okoliczności - a w konsekwencji poprzez nałożenie na Skarżącą obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowalnego wraz z uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami - co na nowo wiąże się z ogromnymi kosztami, jak również z dalszym, trwającym kolejne miesiące postępowaniem; b) art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowalne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu według jego treści istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w sytuacji, gdy przepis ten obowiązuje od 31 maja 2004 r., zaś budowa została zakończona w 1987 r., a stosowanie tego przepisu jest niecelowe ze względu na upływ czasu i nie może skutkować konsekwencjami jakie obecnie wskazuje prawo budowalne; c) art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowalne dowolnym stwierdzeniu, że odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki powoduje zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, podczas gdy: - budynek garażowy nie jest zlokalizowany w idealnie prostej linii w stosunku do działki [...] lecz pod skosem, wobec czego odległość mierzona od ogrodzenia różni się w zależności od konkretnego miejsca pomiaru, a zatem nie można jednoznacznie przyjąć, że odległość budynku garażowego od granicy działki nr ewid. [...] wynosi 3,60 m, a co za tym idzie jest mniejsza niż 4 m, - rzekomo istniejąca zbyt mała odległość między ścianami sąsiadujących ze sobą obiektów, wynika z faktu, że właściciel działki sąsiedniej od strony wschodniej tj. M. P. wybudowała budynek garażowy 10 lat po zakończeniu budowy na działce [...], a zatem decyzja nie powinna być skierowana w stosunku do Skarżącej, która przecież nie miała wpływu na powstanie późniejszej zabudowy na gruncie sąsiednim, - w latach 80- tych kiedy powstawał obiekt Skarżącej, społeczność iokalna uważała za granice tzw. miedze i kamienie graniczne za granicę geodezyjną, a wzywanie geodety nie było praktyką, wobec czego poprzedni właściciele działki [...] przyjęli ustaloną wówczas linię graniczną, w wyniku czego projektant zaprojektował otwory okienne, a granica ta nie była kwestionowana, - na przestrzeni lat techniki pomiarowe rozwinęły się, wskutek czego granice geodezyjne na wszystkich sąsiadujących działkach nie pokrywają się z pomiarami satelitarnymi i pomiarami faktycznymi; d) art. 81a k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie na niekorzyść Strony niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego polegających na ustaleniu daty wykonania obiektu oraz ustaleniu osoby inwestora będącego sprawcą samowoli budowalnej; e) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu przez Organ wbrew utrwalonemu orzecznictwu, iż braki w dokumentacji przesądzają o istnieniu samowoli budowlanej; f) art. 86 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na nieprzesłuchaniu Skarżącej w charakterze strony, pomimo niewystarczających dowodów do wydania decyzji; II. rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez: - błędne ustalenie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i nieprawidłowe rozpatrzenie całości materiału dowodowego, w szczególności poprzez wydanie decyzji w oparciu w przeważającej mierze na wątpliwej jakości protokole z oględzin z dnia 28 czerwca 2024 roku, - brak ustalenia kto i kiedy doprowadził do powstania odstąpień, a także który budynek powstał pierwszy i stanowił punkt odniesienia- czy Skarżącej, czy obiekt powstały na działce [...] w C. , - pominięcie okoliczności, że aktualnie granice geodezyjne różnią się dawnych granic oraz że zmieniły się na tyle, że ogrodzenie R. biegnie w istocie na obszarze działki Skarżącej; - nieuwzględnienie faktu, że budynek garażowy jest zlokalizowany w skośnej linii w stosunku do linii granicy działki nr. [...] należącą do M. P., a pomiary dokonane przez inspektorów wykazały, że frontowa ściana budynku garażowego umiejscowiona jest w odległości 4 m od granicy, następnie biegnie delikatnie na skos, - pomięcie okoliczności, że w trakcie budowy budynku garażowego nie stwierdzono żadnych odstępstw istotnych, nie podjęto decyzji o wstrzymaniu budowy oraz tym bardziej nie wydano decyzji nakazującej rozbiórkę, a nadto, że Inspektorzy, którzy sporządzili protokół pokontrolny również nie stwierdzili żadnych zastrzeżeń b) art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej przez nałożenie na Nią jeszcze bardziej uciążliwego i dotkliwego obowiązku sporządzenia i dostarczenia zwiększonej liczby egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, c) art. 8 k.p.a. w zw. art. 35. § 1 k.p.a. i art. 12 k.p.a. poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organu administracji, co przejawia się w bezpodstawnym i nadmiernie uciążliwym nakładaniu na Skarżącą nieuzasadnionych i nieproporcjonalnych do celu obowiązków przedkładania kolejnych dokumentów, w jeszcze większej liczbie, mnożeniem kosztów ponoszonych przez Skarżącą i gromadzeniem nadmiernie obszernego materiału dowodowego. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o: 1. uchylenie decyzji w zaskarżonej części i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, 2. zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, 3. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchań Skarżącej oraz pozostałych stron M. R. i J. R., Gminy S. na fakt bezprzedmiotowości postępowania; 3. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddaleniu i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zaskarżona decyzja jest wadliwa i wymagała uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego. Nie budzą wątpliwości poczynione w sprawie ustalenia faktyczne. W protokole oględzin znajduje się informacja (należy domniemywać, że udzielona przez samą skarżącą, która brała udział w oględzinach), że budynek został wzniesiony w latach 1986 - 87 przez rodziców skarżącej. Zarówno pozwolenie na budowę, jak i sama budowa miała miejsce w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Budynek jest wykorzystywany zgodnie z projektowanym przeznaczeniem od niemal 40 lat i aż do 2024 roku nie budził on żadnych kontrowersji i nie był przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego (por. zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 12 czerwca 2024 r. – k. 6 akt administracyjnych organu I instancji). Okoliczności te mają istotny wpływ na ustalenia właściwego trybu postępowania w niniejszej sprawie. Porównanie decyzji o pozwoleniu na budowę z 1987 r. (k. 24 – 37 akt administracyjnych organu I instancji) oraz aktualnego położenia i gabarytów przedmiotowego garażu prowadzi do wniosku, że budynek zbliżono do granicy wschodniej działki (miało być 4 m, jest 3,6 m) oraz powiększono ścianę wschodnią garażu (miała mieć długość 6 m, ma długość 8,27 m). W tym miejscu trzeba w całości podzielić ocenę prawną dokonaną przez MWINB na str. 6 – 8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, dotyczącą kwalifikacji tych odstępstw jako istotnych – w świetle przepisów obowiązujących od daty budowy do dziś. Przede wszystkim Sąd podziela stwierdzenie, że w przypadku odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę wydanego pod rządami ustawy z 1974 r. zastosowanie znajdzie tryb legalizacji przewidziany w art. 50 – 51 ustawy z 1994 r. (zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r.). Po drugie: już w ustawie z 1974 r. znalazła się regulacja dotycząca wykonywania robót budowlanych "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę" (art. 36 ust. 1 pkt 1) oraz "samowolnego odstąpienia od istotnych warunków pozwolenia" (art. 32 ust. 2). Po trzecie: prawdą jest, że art. 36a został dodany do ustawy Prawo budowlane w roku 1997, zaś dopiero w 2004 roku został zmieniony w ten sposób, że w ust. 5 określono zakres odstępstw uznawanych za istotne. Przepis art. 36a był następnie wielokrotnie zmieniany. Sąd całkowicie zgadza się z dokonaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceną, że niezależnie od zastosowania bądź niezastosowania definicji odstępstw istotnych z art. 36a ustawy Prawo budowlane z 1994 r., już w czasie budowy obiektu w 1987 roku takie zmiany, jakie miały miejsce w niniejszej sprawie, musiałyby zostać uznane za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu i udzielonego pozwolenia na budowę. Dotyczą one bowiem zmiany istotnych parametrów zabudowy (długość jednej ze ścian, powierzchnia zabudowy, kubatura) oraz lokalizacji budynku na działce poprzez zbliżenie go do granicy z nieruchomością sąsiednią (w sposób niezgodny z przepisami – o czym będzie jeszcze dalej mowa). Nie mogą odnieść skutku podnoszone w skardze argumenty dotyczące odmiennej świadomości właścicieli działki o przebiegu granicy w dacie budowy czy też o niedokładności ówczesnych urządzeń pomiarowych. Skarżąca zarzuca, że "granice geodezyjne (...) nie pokrywają się z pomiarami satelitarnymi i pomiarami faktycznymi" oraz, że "aktualnie granice różnią się od dawnych granic". Z planu sytuacyjnego (k. 30 akt administracyjnych organu I instancji) wynika, że odległość budynku od granicy miała wynosi 4 metry, zaś podczas oględzin ustalono, że wynosi ona 3,6 m (k. 12) – którego zresztą ustalenia skarżąca nie kwestionuje. Nie sposób uznać, że od momentu wybudowania budynku granica samoczynnie się przesunęła. Trzeba też zauważyć, że konieczność zachowania wymaganych przepisami odległości ma charakter obiektywny, a naruszenie tych nakazów wywołuje określone sankcje niezależnie od tego, czy inwestor naruszył je świadomie, czy też nie. Trzeba zauważyć, że w dacie wydawania pozwolenia na budowę oraz prowadzenia budowy obowiązywało rozporządzenie Ministra administracji, gospodarki terenowej i ochrony środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.). Zgodnie z § 12 ust. 1 tego rozporządzenia budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Z rysunków na k. 25 akt administracyjnych organu I instancji (wynika, że przedłożony i zatwierdzony w decyzji z 1987 r. projekt przewidywał okna w ścianie po stronie wschodniej, zatem już wówczas konieczne było zachowanie odległości 4 m od granicy działki. Już w tym miejscu należy poruszyć kwestię wymogów przeciwpożarowych. MWINB w zaskarżonej decyzji (str. 6) stwierdza, że odległość pomiędzy budynkiem garażowym na działce nr ewid. [...] w C. a budynkiem usytuowanym na działce nr ewid. [...] w C. wynosi 5,65 m. W związku z tym, że odległość ta jest mniejsza niż 8 m, o których mowa w § 271 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Analogiczny przepis znajdował się w rozporządzeniu o warunkach technicznych z 1980 r. – mianowicie zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia "Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m.". Z dokumentów związanych z postępowaniem o pozwolenie na budowę z 1987 r. wynika, że w czasie ubiegania się o to pozwolenie działka położona na wschód od terenu inwestycji stanowiła pole orne i nie była zabudowana (k. 30 akt administracyjnych I instancji). Inwestorzy nie mogli więc naruszyć tego przepisu przy budowie garażu. Nie sposób też oczekiwać, że budynek, który powstał wcześniej niż zabudowa na działce sąsiedniej dostosuje się do lokalizacji budynku, który powstał później. Ewentualne doprowadzenie do zgodności z przepisami przeciwpożarowymi obciąża inwestora (właściciela) tego budynku, który powstał jako drugi. W tym zakresie Sąd stanowczo wyklucza możliwość nakładania jakichkolwiek obowiązków na stronę skarżącą. Wracają do kwestii stwierdzenia istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę trzeba podzielić stanowisko organów obu instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy do takich istotnych odstępstw doszło. Rozważyć jednak trzeba, jakie są konsekwencje tego twierdzenia. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż w przypadku zakończenia robót budowlanych (w niniejszej sprawie miało to miejsce niemal 40 lat temu) legalizacja robót przeprowadzonych z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę może odbywać się w drodze nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, nie zaś obowiązku przedłożenia projektu zamiennego. I tak na przykład w prawomocnym wyroku z dnia 14 maja 2014 r., sygn. II SA/Kr 405/14 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) WSA w Krakowie stwierdził: "Organ odwoławczy nie uzasadniając zresztą zajętego przez siebie stanowiska uznał, iż w przypadku zrealizowania obiektu z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego ma zastosowanie wyłącznie przepis art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy a niedopuszczalnym jest art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy na którym to przepisie swoje rozstrzygniecie oparł organ I instancji. Stanowisko takie stoi w sprzeczności z brzmieniem art. 51 ust. 7 zgodnie z którym - przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust.1. Z literalnego odczytu tego przepisy można by wywodzić, iż w stosunku do obiektów już zrealizowanych postępowanie naprawcze prowadzi się wyłącznie o w oparciu o zakwestionowane przez organ odwoławczy przepisy art 51 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy tj. iż nie ma zastosowania przepis art. 51 ust 1 pkt 3, który stanowi między innymi o tym, iż w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – organ nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Podkreślenia wymaga, iż przepis art. 51 ust 7 ustawy wskazuje wyraźnie, iż znajduje on zastosowanie zawsze wtedy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. tj. we wszystkich przypadkach, o których mowa w tym przepisie - a więc także w stosunku do robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Oznacza to, jak mowa o tym wyżej – z literalnego brzmienia przepisu, iż w przypadkach takich tj. prowadzenia postępowania w stosunku do obiektu już wybudowanego (i to nie w ramach samowoli budowlanej bo wtedy zastosowanie miałby art. 48 ustawy Prawo budowlane) ale zrealizowanego ze znacznymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ nie może nałożyć obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, ale powinien kierując się przepisem art. 51 ust 1 pkt 1 lub 2 ustawy Prawo budowlane bądź nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W przypadku nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, postępowanie takie kończy się stosownie do wskazań zawartych w art. 50 ust 3 ustawy Prawo budowlane. Tak więc po sprawdzeniu przez organ wykonania obowiązku przez zobowiązanego, organ wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo - w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza co prawda stosownie także w takich przypadkach art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy (vide; wyroki NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r. II OSK 1173/10 i 8 października 2013 r. II OSK 1061/12) stosowanie przepisu art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy sąd ten przestawia jako możliwy do wykorzystania a nie jedyny – stanowisko takie bowiem (a prezentuje je organ II instancji) stałoby w jawnej sprzeczności z brzmieniem art. 51 ust 7 ustawy". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wskazany wyżej pogląd oraz wykładnię przepisów art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 całkowicie podziela. W okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z budynkiem garażu i zaplecza gospodarczego, użytkowanym zgodnie z przeznaczeniem jako część zabudowy jednorodzinnej od niemal 40 lat. Jak wynika z oceny technicznej przedłożonej przez skarżącą, jest to budynek parterowy, murowany z pustaków wapienno – piaskowych, przekryty płytą żelbetową monolityczną z izolacją z papy bitumicznej, uzupełnionej płytą z blachy trapezowej. Stan techniczny tego budynku, ustalony podczas oględzin, nie wzbudził wątpliwości co do możliwości bezpiecznego użytkowania, a stan prawny nieruchomości nie jest skomplikowany. Wobec niewielkich w istocie odstępstw nie ma konieczności przedkładania projektu budowlanego zamiennego. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego mają stosowną wiedzę i kompetencje, by w tych okolicznościach we własnym zakresie ocenić zakres ewentualnych niezgodności tego budynku z obowiązującymi przepisami i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zastosowanie w sprawie znajdzie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w jego aktualnym brzmieniu. Biorąc pod uwagę, że w okolicznościach niniejszej sprawy nałożenie na skarżącą obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego stanowi nadmierną i nieuzasadnioną uciążliwość oraz narusza art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane – Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).