II SA/Kr 801/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2025 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie nr 384/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2025 r. znak WOB.7722.34.2025.JKUT w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2025 r. znak: WOB.7722.34.2025.JKUT, po rozpatrzeniu zażalenia J. G. – M. uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem (dalej: PINB) z dnia 28 listopada 2024 r. znak: NB.5140.116.2024.JD w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach: Postanowieniem PINB z 28 listopada 2024 r. na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2024.725 ze zm, zwanej dalej P.b.) wstrzymano J. G. – M. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z utwardzeniem terenu i drogą dojazdową położonych na działce ewid. nr [...] obręb [...] w Z. oraz poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Powodem powyższego rozstrzygnięcia było ustalenie, że powyższe budynki zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę, a wykonany zakres robót wymaga przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. W zażaleniu zarzucono błędne ustalenie, że przedmiotowe budynki mają charakter mieszkalny, gdyż stanowią one zabudowania gospodarcze, których wzniesienie nie wymagało pozwolenia na budowę. Ponadto postanowienie zostało skierowane do niewłaściwej osoby, bowiem inwestorem w przedmiotowej sprawie jest B. M., która od maja 2024 r. dzierżawi działkę, na której prowadzona są prace budowlane. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego PINB bezpodstawnie objął jednym postanowieniem pięć budynków, podczas gdy ustalenia organu I instancji poparte dokumentacją fotograficzną świadczą o tym, że są to odrębne budynki, nie stanowiące całości techniczno-użytkowej. Skoro budynki te nie tworzą całości i mogą być użytkowane oddzielnie, w ocenie organu odwoławczego PINB winien prowadzić odrębne postępowania co do legalności każdego z obiektów. W odpowiedzi na zarzuty zażalenia organ wyjaśnił, że choć budynki znajdują się obecnie w trakcie budowy, co nie pozwala stwierdzić, czy będą one stanowiły budynki mieszkalne jednorodzinne, czy budynki rekreacji indywidualnej, to nie budzi wątpliwości, że przed ich budową wymagane było wdrożenie odpowiedniej procedury budowlanej. W przypadku budynków mieszkalnych jednorodzinnych konieczne było dokonanie zgłoszenia robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 1 P.b.), a w przypadku budynków rekreacji indywidualnej – konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b.). Jeżeli chodzi o adresata zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec faktu, iż roboty budowlane nie zostały zakończone, adresatem zgodnie z art. 52 P.b. powinien być inwestor. PINB przyjął, że inwestorem jest właściciel działki, jednak w aktach brakuje jakichkolwiek dokumentów potwierdzających tą okoliczność. Tymczasem adresat postanowienia zaprzecza w zażaleniu, że jest inwestorem spornych robót budowlanych, wskazując w tym zakresie na dzierżawcę działki. W związku z powyższymi uchybieniami, organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) uchylił zaskarżone postanowienie, bowiem niedokładnie ustalony stan faktyczny wykluczał możliwość orzeczenia reformatoryjnego. Organ odwoławczy wskazał, że w ponownie rozpatrując sprawę PINB winien rozdzielić sprawę na odrębne postępowania administracyjne, ustalić kto jest inwestorem samowolnie realizowanych prac, a następnie wezwać inwestora do jednoznacznego wskazania, co jest jego rzeczywistym zamiarem – budowa budynków mieszkalnych, rekreacyjnych czy też budynków o innym przeznaczeniu. PINB powinien również powtórnie przeanalizować kwestię kręgu stron postępowania przez pryzmat art. 28 k.p.a., który oznacza, że krąg stron postępowania obejmuje co do zasady obok inwestora robót, także właściciela zabudowanej nieruchomości oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich, na które obiekty te oddziałują. Od powyższego postanowienia J. G.-M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił naruszenie przepisów prawa proceduralnego i materialnego, w szczególności: 1. art. 138 § 2 i art. 138 § 2a w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji polegające na związaniu tego organu oceną co do stanu faktycznego, który został wadliwie przez organ wyższej instancji zweryfikowany oraz nieprawidłowo dokonaną oceną stanu prawnego, 2. art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych w odniesieniu do kwalifikacji realizowanych obiektów, 3. art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 126 k.p.a. - poprzez brak prawidłowego uzasadnienia wszystkich motywów wydanego rozstrzygnięcia, 4. art. 48 P.b. poprzez wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, pomimo dokonania wadliwej kwalifikacji realizowanych obiektów polegające na stwierdzeniu, że obiekty stanowiące przedmiot przedsięwzięcia nie stanowią budynków gospodarczych, podczas gdy uzasadnionym jest pogląd, że na przedmiotowej nieruchomości realizowane są budynki gospodarcze związane z produkcją rolną, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, jak również nie wymaga zgłoszenia organowi administracji architketoniczno - budowlanej, 5. art. 29 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie prowadzące do nieuzasadnionego zakwalifikowania części realizowanych obiektów jako budynków mieszkalnych jednorodzinnych, 3. art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b. poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie prowadzące do nieuzasadnionego zakwalifikowania części obiektów jako budynków rekreacji indywidualnej. W związku z powyższym wniesiono o częściowe uchylenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w zakresie w jakim stwierdzono, że realizowane budynki nie będą pełniły funkcji budynków gospodarczych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zmianami, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Ramy prawne dla kontrolowanego postanowienia wyznaczają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Stosownie do art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jednocześnie trzeba wskazać, że zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. organ wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych także w sytuacji, gdy obiekt budowlany został już wybudowany (budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 została zakończona, zarówno faktycznie, jak i prawnie), jak i do sytuacji, w której obiekt budowlany jest jeszcze budowany (jest w trakcie takiej budowy). Przesłanką wszczęcia postępowania z art. 48 p.b. jest w każdym przypadku brak ważnego i wymaganego prawem – w momencie trwania budowy – pozwolenia lub zgłoszenia albo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia (por. np. Mariusz Rypina komentarz do art. 48 teza 9 [w:] Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany; LEX/el 2023). Rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10, NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2417/12). Stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako "K.p.a." w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 K.p.a.). Jako dowolne przy tym należy traktować takie ustalenia faktyczne, które znajdują wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy też nie w pełni rozpatrzonym. Sam zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. uzasadnienia do wyroków: Sądu Najwyższego z 23 listopada 1994 r., sygn. III ARN 55/94, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. I OSK 1523/16, z dnia 22 września 2020 r., sygn. I OSK 734/20, z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. II GSK 1892/21, z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. II OSK 2401/19 oraz A. Wróbel (w:) Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2022, komentarz do art. 77). Zatem z art. 77 § 1 K.p.a. wynika obowiązek zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, którego realizacja ma miejsce na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega on na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Ustosunkowanie się w nim tylko do pewnych dowodów, a pominięcie milczeniem innych - którym odmówiono wiarygodności - przesądza, że organ nie rozpatrzył wyczerpująco zebranego w sprawie materiału (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 28 sierpnia 1981 r., sygn. SA/Wr 87/81). Jeśli zaś chodzi o obowiązek dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), to nie można twierdzić, iż jakaś okoliczność została udowodniona, jeżeli w materiale dowodowym, utrwalonym w aktach sprawy, znajduje się dowód na jej potwierdzenie, a jednocześnie są w nim także dowody, które zaprzeczają tej okoliczności, jeżeli nie można przekonywająco tej sprzeczności wyjaśnić. Taki stan rzeczy wskazuje bowiem na luki w materiale dowodowym, a w konsekwencji na konieczność podjęcia dalszego postępowania dowodowego, skierowanego na wyjaśnienie występujących w materiale dowodowym sprzeczności (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z 7 sierpnia 2018 r., sygn. I OSK 2051/16). Zaskarżone postanowienie zostało wydane i doręczone stronom, jak również skarga została wniesiona przed wejściem w życie nowelizacji na podstawie art. 15 ustawy z dnia z dnia 21 maja 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu deregulacji prawa gospodarczego i administracyjnego oraz doskonalenia zasad opracowywania prawa gospodarczego (Dz.U. z 2025 r. poz. 769). Skarga byłą zatem dopuszczalna. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje. Sąd podziela w niniejszej sprawie stanowisko organu odwoławczego, iż postanowienie organu I instancji dotknięte jest uchybieniami, które skutkowały koniecznością uchylenia tego postanowienia i przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia. Prawidłowo organ II instancji wskazał, że koniczne jest ustalenie kto jest inwestorem samowolnie realizowanych robót budowlanych. W świetle akt sprawy w wątpliwość poddać należy, czy Skarżący jest inwestorem, a w konsekwencji adresatem postanowienia, skoro w aktach sprawy zalega jego stanowisko wskazujące na to, że inwestorem jest dzierżawiąca nieruchomość Pani B. M. (k. 7-8 a.a. organu II instancji). Prawidłowo także organ II instancji wskazał, że nie wyjaśniono dokładnie, jaki charakter mają wznoszone obiekty (budynków mieszkalnych czy budynków rekreacji indywidualnej) z uwagi na brak opisania każdego z budynków z osobna oraz ich zwymiarowania. W postanowieniu organu I instancji budynki te są traktowane łącznie, przyjęto, że są to budynki mieszkalne jednorodzinne, wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Także protokoły z kontroli przeprowadzonej w terenie są nader skąpe (k. 2, z 30 sierpnia 2024 r., oraz k. 33 z 7 listopada 2024 r. a.a. I instancji). Brak jest opisania przeznaczenia i parametrów każdego z budynków z osobna, gdy tymczasem organ II instancji prawidłowo wskazuje, że parametry te mogą determinować rodzaj zgody organu administracji architektoniczno–budowalnej. Powyższe ma z kolei dalsze implikacje. W zależności bowiem od ustaleń możemy mieć do czynienia z całością techniczno-użytkową bądź nie. Słusznie zatem organ odwoławczy wskazał na konieczność rozdzielenia tych postępowań i ustalenia inwestora, parametrów, przeznaczenia poszczególnych budynków. Nie można się natomiast zgodzić w przedmiotowej sprawie z choćby potencjalnym kwalifikowaniem w/w budynków jako budynków gospodarczych ponieważ akurat w tej kwestii materiał dowodowy jednoznacznie takie przeznaczenie budynków wyklucza. Prawidłowo zatem organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem art. 7, art.77, art. 80 oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 52 p.b. Mając powyższe na uwadze Sad na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.